《紐約時報》觀點｜憲法里的一個句子，正給美國帶來巨大麻煩

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1787年11月8日，一位以“卡托（Cato）”為筆名的小冊子作者發表了美國歷史上最有先見之明的警告之一。

卡托審視擬議中的《憲法》，斷言它很可能會演變成通往暴政的工具。

他沒有看到一部通過列舉權利而對總統權力施以嚴厲限制的憲法。相反，他看到的是一部賦予總統如此廣泛權力的憲法，“以至于只要總統胸懷野心，他就擁有足夠的權力和時間來毀掉自己的國家。”

換言之，他能預見到像唐納德·特朗普（Donald Trump）這樣的人物的出現，而且卡托知道憲法無法阻止他上升。

我們并不確定“卡托”（Cato）的真實身份。一些歷史學家認為他是喬治·克林頓（George Clinton），當時的紐約州州長。但可以確定的是，他屬于反聯邦黨人；而反聯邦黨人被人們記為美國建國進程中最重要的爭論之一的敗方，即圍繞是否批準《憲法》的那場辯論。

然而在某些方面，反聯邦黨人是對的。記住他們的話語并聽取他們的警告，至關重要。

和許多美國人一樣，我處在一種微妙的處境：一方面，我敬仰《憲法》這份推動自由與正義的世界史性文件；另一方面，我也承認其中存在若干缺陷。很多缺陷在國家由品行端正的人治理時并不顯眼，可一旦不是這樣，就會變得顯而易見且危險。糟糕的人格會形成一次憲法層面的壓力測試，它能夠像身體壓力測試揭示心臟缺陷那樣，暴露出致命問題。

這些缺陷在第二條中表現得最為突出。這一條確立了美國總統之位。我們應該考慮做出改變。

美國立國的根本目標，是摒棄英國的君主制，建立一種共和的政府形態。我們從本杰明·富蘭克林（Benjamin Franklin）對伊麗莎白·威林·波威爾（Elizabeth Willing Powel）那段著名答問中就能看出來。波威爾問道：“那么，博士，我們得到的是共和國，還是君主國？”

“共和國，”富蘭克林答道，“前提是你們能守住它。”

我們守得住嗎？這正是卡托等反聯邦黨人所憂慮的。盡管富蘭克林本人認為，《憲法》雖有缺陷，但已經“接近完美”的合理預期，反聯邦黨人卻視之為內在危險。它沒有《權利法案》（Bill of Rights）。反聯邦黨人促成了各州在批準《憲法》后又批準《權利法案》這一過程。它把權力過多地交給了中央政府和統治精英。而一旦總統之位落入壞人之手，就可能產生專制。

就總統職位的問題而言，卡托指出，問題始于第二條第一款的頭一句。“第二條第一節第一段的表述”，他說，“含糊其辭，語焉不詳。”

他完全正確。它確實如此含混，以至于我們很難弄清它到底意味著什么。雄心勃勃的領導者總是樂于用自己的理解去填補這種歧義所造成的真空。

關鍵的一句話是：“合眾國的行政權應賦予一位總統。”這句話立刻引出兩個問題：何謂“行政權”？更關鍵的是，它的界限在哪里？

特朗普在第一任期入主白宮時，他并沒有清晰的權力理論。他當然算不上憲法學者，這是客氣的說法。起初，他身邊圍繞著或多或少的傳統派共和黨人，他們對美國憲政傳統的忠誠遠勝于他本人。

然而這一次，他周圍換成了另一類共和黨人。他們自詡擁有一套權力理論，聲稱這一理論就寫在憲法文本之中，然后就把這種權力一路推進到極限，甚至越過極限。

對特朗普這套理論，最好的概括來自哈佛大學法學院教授杰克·戈德史密斯（Jack Goldsmith）。他認為這套理論包含四個明確要素：

（a）憲法把全部行政權都賦予總統 （b）所有隸屬于行政部門的官員都可由總統意志任意罷免； （c）總統在第二條下“確保法律得到忠實執行”的義務，意味著總統對哪些法律應執行、哪些不執行擁有排他性的決定權； （d）因此，總統可以指揮并控制所有下屬的行政官員。

在特朗普第二任期里，無數舉措與決策都體現了這四個要素，從大規模解雇行政部門員工，到削減國會設立的行政機構經費，再到拒絕執行事實上等于封禁抖音國際版（TikTok）的法律。特朗普正在把國會變成一個咨詢委員會。它可以通過法律，而由他決定哪些法律要執行。

合在一起看，這四條原則把憲制秩序顛了個倒。我并不熱衷于所謂“觸發預警”，但我得承認，有個詞組每次出現都讓我條件反射般不適：“政府的三權平等”。

呃，不是這樣。我們的國家并不該是三權平等。國會理應居于至上地位。沒錯，其他兩權可以制衡國會，總統可以否決立法，法院可以行使司法審查，但唯有國會握有財政撥款之權。唯有國會可以宣戰。國會可以彈劾并罷免行政與司法部門的官員，包括總統和最高法院大法官。

不知你怎么想，但我通常會把能開除我的那個人叫做“老板”。

國會之所以應享至上地位，有著非常充分的理由。國會，尤其是眾議院，是我們民主制度中最具民主性、最具代表性的部門。正是國會，而不是總統或任何法院，讓我們的國家成為民主國家。

如今，國會已是政府體系中最弱的一支。它的面貌完全由總統所界定。由總統所屬政黨掌控時，它就全然俯首帖耳；由在野黨掌控時，它又處處對抗。可它從未真正獨立，也沒有按自身意志行事。

我說的這些并不新鮮。美國政治光譜的各個方向，都有大量人承認國會之弱。美國民眾厭惡國會。根據蓋洛普（Gallup）的民調，國會是全美最不被信任的公共機構。美國人清楚地看到，國會幾乎完全被黨爭所俘獲，而正是總統，比任何人都更在塑造這種黨爭的輪廓。

這份擔憂并非始于特朗普。若問題只在特朗普，一旦他離任就能解決。實際上，他的總統任期不過是一個長期存在的跨黨派趨勢的放大與集大成。歷任兩黨總統都曾擴張他們的權力，雖然規模不及特朗普，但在特朗普入主白宮之前，行政權就已成為政府中最強的一支。阿瑟·施萊辛格（Arthur Schlesinger）在首次論述“帝王式總統制”（imperial presidency）時，多半還未聽說過特朗普這個名字。

我們正活在歷任總統共同造就的糟糕現實中。每四年，美國人就去投票，選出“世界上權力最大的人”，執掌政府中權勢最盛的一支。但我們大多數人其實投不到“有意義的一票”。除非你生活在那六七個真正的搖擺州之一，否則你在選出這個國家真正的、甚至有時是唯一的、實權領袖時，幾乎沒有發言權。

對這個問題，多數解決方案不過是道德規勸與輿論羞辱。我們對國會說：“做得更好，行使你的權力。”我們對總統說：“克制自己，不要越界太遠。”

我們還要掙扎多久，才會意識到制度本身需要改變？當反聯邦黨人審視《憲法》中總統權力的幅度時，從第二條那句含糊而包羅萬象的開篇，到總統對赦免與軍隊的廣泛權力，他們就向我們發出過警告：一個國王要來了，將有一位美國的國王取代英國的那位。

正如我此前寫過的，聯邦黨人對反聯邦黨人質疑的回答，體現在一個法律原則與一個德性典范上。法律原則是彈劾，德性典范是喬治·華盛頓。

此刻讓我想起了弗吉尼亞的批準大會。當時，喬治·梅森（George Mason）等反聯邦黨人對總統的赦免權以及其對武裝力量的廣泛掌控發出了警報。

詹姆斯·麥迪遜（James Madison）起身回應。

“如果總統以任何可疑方式與某些人相勾連，”他說，“并且有理由相信他會庇護自己，那么眾議院就可以彈劾他。如果被判有罪，他們就可以將其罷免。”

麥迪遜稱，彈劾是一項“偉大的保障”。

事實并非如此。直到 230 多年后，才有一位參議員投票定罪與自己黨派的總統。那位參議員是米特·羅姆尼，時間是 2020 年，而他是孤身一人。在美國總統協助煽動對國會大廈的暴力襲擊并試圖推翻總統選舉結果之后，只有七名同黨成員違背黨派立場——遠不足以定罪。

而后，當總統赦免了1月6日的暴亂者，在“可疑方式”上與那些為他而試圖發動暴力政變的人產生關聯時，國會無動于衷。

更糟的是，喬治·華盛頓的道德影響力已在減弱。

作為他那個時代最受敬重的美國人，他本可以攫取近乎絕對的權力，終身統治國家。可他選擇為自己設限。在與現代一些近乎狂熱追逐總統之位的政治人物形成對照之下，華盛頓是一位勉力就任的總統，在每一步都意識到自己在樹立先例。他以為后世立下遺范為志業。

反聯邦黨人敬仰華盛頓，但他們也明白他的榜樣難以長久。一位署名“老輝格”（An Old Whig）的反聯邦黨人說得很到位。他寫道：“將來凡是身居足以謀求延續個人權力之位的人，極可能缺少華盛頓將軍的德行。至于下一代還能否再出現那樣無私運用大權的典范，恐怕機會不過一億分之一。”

我們已身處“下一代”，而我們正由一位背離華盛頓榜樣、雙手緊抓權力的人所治理。

針對這一全國性挑戰，憲法層面有一條出路。我們可以，也終于應當，聽取反聯邦黨人的警告。實現這一點并不復雜：只需修改第二條（Article II）的第一句話，把“合眾國的行政權應賦予總統”改寫為“合眾國總統應當執行國會通過的法律”。

這一簡單的改動將產生深遠影響。它會把總統從國家的“首席行政官”位置上移開，轉而讓他或她成為通過民主程序制定之法律的監管性執行者。在這種表述下，國防部（Department of Defense）與教育部（Department of Education）不再是總統的“屬下機構”，而是他或她必須依照國會所確立的規則與指引去運行的部門。

總統將不再擁有一種獨立、自由裁量的“行政權”，以此獲得特朗普所覬覦的那類權威，包括可以自行決定哪些法律要執行、哪些法律可以置之不理。

修訂“行政權賦予條款”并非唯一必要或穩妥的憲法修改。例如赦免權也應當重審。但這一步可以把憲法中隱含的原則直言明示：國會是至上的一支，而憲法也將一舉不再讓卡托筆下那種“雄心勃勃的總統去毀掉他的國家”的可能性得以發生。

這種新的總統職位并非毫無權力。比如，總統仍將統帥武裝力量，也仍將提名法官并締結條約。

這個修正案也不會讓國會恣意妄為。總統仍擁有否決權。法院仍擁有司法審查權。

但權力的天平會發生位移，那種把行政權力擴張到最大化的民粹工程會宣告終結，除非再來一次憲法修正，否則它將無法卷土重來。

從歷史看，除非下一任總統具備華盛頓式的人格與遠見，否則他或她很可能仿效特朗普，盡其所能地攫取一切權力，不過服務的不是特朗普的目標，而是他或她本人的目的。事實上，若沒有國會行動，要想僅僅撤銷特朗普第二任期里最糟糕的那些越界行為，恐怕也需要一次“特朗普式”的權力運用。

還有另一條路。我們的國家可以正視不斷升級的政治沖突，也正視每隔四年在我們選出一位“準君主”之際席卷全國的歇斯底里，并作出抉擇：夠了，就到此為止吧。

這需要時間。美國社會的分裂之深，致使凡是被視為帶有黨派色彩的憲法修正案，一提出就注定夭折。但把當下的極化視為永久，同樣是錯誤的。等到這段糟糕的政治時刻結束時，睿智的男男女女需要站出來，提出那些改革，以防止下一位美國煽動者伸手攫取足以威脅我們共和國的權力。

作者｜David French（大衛·弗倫奇）《紐約時報》觀點版專欄作家，關注法律、文化、宗教與武裝沖突，探究極化、孤獨與宗教流失成因，并常寫信仰、婚姻、教養。阿拉巴馬州生，哈佛法學院畢業，曾任商業與憲法律師、康奈爾講師；2006年入伍任陸軍法務官，2007年伊拉克服役，獲銅星勛章。曾在《國家評論》《大西洋月刊》供稿，聯合創辦The Dispatch，2023年入職時報。著有《分裂則亡》，為福音派保守派，主張古典自由、多元，遵循時報新聞倫理。

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作者｜David French（大衛·弗倫奇）：

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