發展衛生創新體系 “解題”衛生科技管理

習近平總書記指出中國式現代化關鍵在科技現代化。以科技為第一生產力、創新為第一動力已成為各領域發展的重要支點。

隨著黨的二十屆二中全會將科技促進社會發展的相關職能轉移至國家衛生健康委等行業部門，協同創新驅動發展與健康優先發展戰略，推進落實黨的二十屆三中全會關于深化科技體制改革和醫藥衛生體制改革舉措，一體推進科技強國和健康中國建設，急需對轉入的衛生科技管理職能“破題”“解題”。只有從理論基礎、政策體系、管理實踐等多方面推進科技與衛生的協同，將科技要素融入衛生系統，才能切實實現以科技創新推進衛生健康高質量發展。

01 統籌科技管理與衛生管理的理論基礎

基礎理論的不同是統籌科技與衛生管理的主要“卡點”，通過創新體系、衛生體系理論的融合，發展衛生創新體系（Health Innovation System）理論框架，可實現理論層面的協同。

創新體系與衛生體系理論框架。

經濟合作與發展組織（OECD）于20世紀90年代推動并發展的創新體系（Innovation System）理論框架，是當前世界主要國家創新發展的理論基礎，也是我國部署創新驅動發展戰略和堅持“完善國家創新體系、提升整體創新效能”發展路徑的理論基礎。創新體系理論框架主要包括研發資助、創新主體/活動、資源要素、政策治理等四個方面，目標指向知識產出、經濟價值，將創新活躍度、創新效能、資源績效等過程指標作為國家創新體系建設及評價改革舉措的方法標準。

在衛生健康領域，21世紀以來世界衛生組織（WHO）推動并發展的衛生體系（Health System）理論逐漸成為世界主要國家衛生治理和績效評價的理論基礎。衛生體系主要包括籌資支付、衛生服務、資源供應（藥械、人力）、政策治理等四個功能模塊，目標指向健康提升、滿意度與經濟可負擔性，將衛生服務效率（質量安全、覆蓋率、可及性等）作為衛生體系建設及評價改革舉措的方法標準。

發展衛生創新體系（Health Innovation System）理論框架，可統籌創新體系的研發屬性與衛生體系的服務屬性，實現研發創新與醫療服務的價值協同、主體協同和資源協同，實現以科技創新驅動衛生體系的高質量、可循環發展。

衛生創新體系理論框架。

衛生體系理論框架自提出以來在應用中持續演化發展，近10年來陸續有學者探討將新技術研發和使用引入衛生體系，以科技創新提升衛生體系整體效能，進一步發展衛生體系理論模型。2019年，學者伊麗莎白·萊納德（Elizabeth Leonard）圍繞促進衛生體系中新技術的使用和發展，提出了Health Innovation System概念，但未形成新的理論模型。

本文提出的衛生創新體系理論模型主要包括資助體系、活動體系、資源體系、規制體系四個功能模塊（如圖）：資助體系，統籌醫療籌資支付和研發資助激勵，重點是協調研發創新、臨床應用等不同場景下技術價值評價的一致性，通過上下游“發展方向一致、價值牽引一致”實現資源的協同配置；活動體系，統籌醫療衛生服務和研發創新活動，醫療活動在提供衛生服務的同時，為研發活動提供需求牽引和實踐場景，探索、使用新技術本身也是研發創新活動，重點是針對醫療衛生機構和衛生人員“醫療﹢研發”兩方面功能屬性，建立分類評價和管理體系；資源體系，統籌以人力和藥械為主的衛生資源，以及以科學數據、實驗設備和科技人員為主體的研發資源，重點是統籌兩方面資源的建設與使用，打通資源匯聚和使用中的壁壘，提高資源利用效率；規制體系，統籌衛生政策、科技政策，以及政策協同實施與監督，重點是在當前衛生政策體系中完善可落實宏觀科技政策的衛生科技政策，并推動政策的實施監管。

衛生創新體系示意圖

衛生創新體系理論框架通過融合衛生、科技體系，實現優勢集成。該體系的知識產出可進一步提升衛生人力的技術能力、提升創新藥械的治療效果，進一步降低醫療服務成本，經濟產出可進一步提升衛生籌資能力，支撐資助體系可持續發展。衛生創新體系的總體目標結合了衛生體系、創新體系雙重目標，包括健康水平提升、滿意度、經濟可負擔性、知識產出、經濟價值五個方面；衛生創新體系績效評價可從衛生服務效率、創新活躍度兩方面評價。

02 協同衛生服務與研發創新雙重屬性

協同衛生服務與研發創新雙重屬性，是推進衛生創新體系建設發展的關鍵。目前，雙重屬性協同方面仍存在問題。

一是衛生健康領域兼具社會事業與創新發展雙重屬性，但推動產業創新發展方面仍薄弱。

社會事業方面以人民健康為目標，創新發展方面以知識產出、經濟價值為目標。我國衛生體系建設在堅持以公益事業為主體，圍繞提升人民生命健康部署相關資源的同時，需協同推進健康科技、健康產業的發展，推進新技術經濟與新質生產力的發展。根據《“健康中國2030”規劃綱要》關于發展健康產業的部署，健康服務業總規模將在2030年達到16萬億元，基于新技術的健康經濟增長及國際競爭力提升也是衛生體系發展的重要目標。目前，發揮衛生行業部門對于健康產業創新發展的推動作用方面仍需進一步加強。一方面，雖然衛生健康領域研發與創新組織管理的系列職能已基本落實，但以衛生科技管理推動健康產業發展的管理抓手仍缺乏；另一方面，協同國家發展改革委、工業和信息化部等產業管理部門，發揮醫療衛生機構創新主體作用，協同推進創新藥、醫療器械、健康服務等產業發展的工作機制仍待加強。

二是醫療衛生主體（機構與人員）兼具衛生服務和研發創新雙重屬性，但其作為創新主體的職能范疇與價值導向仍不清晰。

從現象看，一方面，我國醫療衛生機構發表了大量論文，2000年以來發表的國際論文約140萬篇，其中，臨床研究相關的僅為9%；另一方面，我國醫療衛生人員大量從事科研工作且以申報自然科學基金等基礎研究項目為主流趨勢，相對醫學研究較為活躍的美國，其醫生從事科研活動的占比約為14%，從事基礎研究的占比為0.9%。應盡快改變當前衛生行業“全民科研、全面科研”的態勢，改變科研型醫生全面奔赴自然科學基金項目等基礎研究的形勢，讓絕大多數醫療衛生人員回歸衛生服務的同時，規范少數研發活動的功能定位與領域范疇。

從規律看，我國現有3523家三級醫院，共有132萬名執業醫師。當前，三級醫院評審、三級公立醫院績效評價等均納入了科研考核指標，強調其研發主體屬性，但在落實研發機構相關科技政策方面仍相對滯后。例如，醫療衛生機構作為衛生事業單位在落實科技成果轉化、賦權改革、收益分配、稅收減免等相關政策方面仍有困難；對于醫院科研考核的相關指標未能及時適應科技評價改革要求，相關指標未能有效牽引以績效、貢獻、質量為價值導向的創新能力提升。另外，對于不同層級醫療衛生機構和不同類型醫療衛生人員如何開展科研活動、開展什么類型的科研活動、如何評價研發價值等，仍不清晰。對于開展“從0到1”的“原始創新”和將技術集成應用的“應用創新”的分級分類管理評價仍不明確，亟需建立與“分級診療體系、醫院分級評審”相對應的“分級創新體系、創新能力評價”相關管理舉措，使得衛生健康領域研發創新進一步貼近行業特點。

三是衛生服務與研發創新的實施場景和資源高度重疊，但總體統籌不夠，“兩張皮”問題仍存在。

我國臨床研究高度活躍，目前，我國登記開展的臨床試驗為4.5萬項，數量居世界第二位。支撐衛生服務的人力、平臺、數據、設備等相關資源，同時也是研發創新所需資源。但目前醫療機構的“科研與臨床”仍相對隔離，醫療機構內部、跨機構間相關資源統籌集成不足。統籌建設、使用可協同支撐醫療衛生服務與研發創新的相關資源，推動衛生技術從研發到臨床應用的高效銜接，推動科研到臨床的雙向轉化等方面仍待進一步加強。

03 圍繞發展衛生創新體系，推進衛生科技管理實踐

在新的科技管理體系中，科技創新支撐衛生健康發展的科技規劃、科技政策、科技項目等相關職能劃歸國家衛生健康委，為行業部門統籌科技創新與衛生健康發展提供了歷史機遇。

國家衛生健康委2024年初部署了推進衛生健康科技創新發展的若干措施，落實《黨和國家機構改革方案》，“破題”衛生科技管理，推動以科技創新驅動衛生健康高質量發展，為黨的二十屆三中全會關于構建支持全面創新體制機制、深化醫藥衛生體制改革舉措的落實奠定了基礎。

從衛生創新體系角度探討衛生創新管理總體思路，可進一步“解題”衛生科技管理。總的方向是“將科技要素深度融入衛生體系，著力激發科技要素、提升創新能力”，主要思路是“協同部署深化醫藥衛生體制改革和支持全面創新體制機制建設兩方面改革舉措，切實發揮科技要素的核心支撐作用”，主要考慮五方面的措施。

一是統籌研發與應用場景的價值評估與資金支持。

構建從研發創新到醫療服務的全鏈條研發資助與籌資支付體系，通過協調研發場景下科技評價與臨床應用場景下技術評估的理論方法與價值導向，實現衛生技術在研發與應用中的“發展方向一致、價值牽引一致”，解決“兩張皮”問題。協調醫療、科技、醫保、產業等不同部門對衛生技術價值評估的一致性，探索制定“高價值技術（產品）清單”，推動不同部門政策一致性，統籌評估研發成本和支付成本，統籌測算健康價值、經濟價值和知識價值，建立適用于研發資助、臨床應用、醫保支付、藥械審評、產業發展的一體化評價體系，貫通創新鏈上下游，提升資源配置效率。

二是統籌激勵醫療衛生服務與研發創新的活躍度。

以提升整體創新能力為目標導向，進一步強化、優化高水平研究型醫療衛生機構、科研型衛生人才的創新職能定位，探索以國家醫學中心、國家區域醫療中心、國家臨床醫學研究中心等為牽引，建立創新引領、創新參與、創新應用等分級分類的創新主體及科研人員的管理評價機制，推動擴大科研院所科研自主權、科技成果轉化賦權等系列改革舉措在高水平研究型醫療衛生機構落地，打通醫療衛生機構實施科技政策的堵點、卡點。

三是統籌部署、配置醫療服務與研發創新資源。

在資源建設、評價與應用管理中，充分評估資源的醫療與研發雙重屬性，統籌部署數據資源（科學數據、醫療數據、產業數據）、基地平臺（國家醫學中心、國家區域醫療中心、國家臨床醫學研究中心、全國重點實驗室等）、人才資源（衛生人才、科研人才）等要素資源，兼顧衛生與科創屬性，避免重復與分散，提高資源使用效率。

四是探索統籌推進衛生與科技的系列改革舉措。

探索部署科技評價、科技成果轉化等在醫療衛生機構落地相關政策；探索以提升創新能力為價值導向，建立專門針對研究型醫院的分級分類評審及績效考核體系；以改革創新為動力，探索“三醫”協同發展與治理中以創新能力提升為重要協同內容的相關治理機制；探索分級診療體系建設、優質醫療資源擴容下沉中新技術推廣實施、人工智能新技術賦能等相關政策實踐；探索通過調整研究型醫院“醫療服務”與“研發創新”的職能結構，減少對患者的“虹吸效應”，在促進分級診療體系建設的同時，實現優質醫療資源的跟隨下沉；探索在國家醫學中心、國家區域醫療中心、公立醫院改革與高質量發展示范項目等醫改項目中，進一步激活科技要素、提升參與主體的創新能力，為深化醫改系列舉措“插上科技翅膀”。

五是建立綜合性衛生創新體系績效評價機制。

圍繞健康水平提升、滿意度、經濟可負擔性、知識產出、經濟價值五方面目標，建立衛生創新體系績效評價和政策評價框架。將衛生服務效率和創新活躍度統籌納入衛生體系績效評價框架，建立國家層面、省市層面的衛生創新體系評價機制，通過強化系列改革政策的“創新一致性評價”，統籌衛生事業與健康經濟雙重屬性，為衛生體系高質量、良性循環發展提供支撐。

本文來源于《健康報》。顧金輝，國家衛生健康委醫藥衛生科技發展研究中心黨委書記、主任。文章觀點不代表主辦機構立場。

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