重新認識財政（六）：現代國家公共財政的主要功能

（學之智經濟原創）

財政制度直接塑造了政府行為、公民權利以及國家與社會的關系，不同的財政制度適用于不同歷史時期的國家形態與社會意識。在現代國家，公共財政是一個復雜而精密的系統，它不僅僅“收錢和花錢”那么簡單，已遠超出政府“錢袋子”的范疇。公共財政作為國家治理的基礎和重要支柱，不僅是“財”的問題，更是“政”的問題。本文總結出現代國家公共財政的五個最重要功能。

功能一：提供公共產品與服務

這是公共財政的首要功能。在現代國家中，提供公共產品與服務的支出構成了政府財政支出的絕對主體，比重通常占到財政總支出的三分之二以上，甚至更高。公共產品與服務可以根據非排他性和非競爭性的純粹程度，分為純公共產品、準公共產品。

純公共產品具有完全的非排他性和非競爭性特征，主要包括國防軍事、外交、法律制度與司法體系、基礎科學研究、公共衛生防疫等。其中，國防軍事支出在和平國家占GDP的比重通常在1%-2%，而軍事大國或局勢緊張地區可能高達3%-5%。如果顯著超過5%甚至10%，可能意味著支出不合理，或者存在軍國主義傾向。立法、司法、行政等政權機構的日常運轉支出占GDP的比重通常在10%-15%左右，如果占比超過20%，則意味著政府機構過于臃腫龐大。

準公共產品介于純公共產品和私人產品之間，是具有有限非競爭性和局部排他性的社會產品或服務。一類是社會文教等民生支出，包括教育、醫療衛生、社會保障與就業、保障性住房等。這是現代財政支出中最大的一項，在發達國家通常能占到總支出的40%-60%甚至更高。另一類是經濟事務等建設類支出，包括交通、能源、水利、市政工程等基礎設施建設和服務。在經濟發展初期，這類占比可以較高，如30%以上；隨著基礎設施和服務水平的提升，這部分支出需要持續下降，最終降到10%左右。在過去，我國基礎設施建設類支出占比較高，現在已經來到持續下降階段。

功能二：穩定經濟社會發展

財政政策作為現代國家最重要的宏觀調控手段之一，承擔著熨平經濟波動、促進長期健康發展的重要使命。市場經濟運行具有內在的不穩定性，會周期性出現通貨膨脹、經濟衰退和失業等問題。這就需要在尊重市場規律的基礎上，通過財政政策的巧妙運用，最大限度地平滑經濟周期波動，為企業和居民創造一個穩定可預期的宏觀經濟環境。財政的經濟穩定功能主要通過雙重機制實現，這是經濟長期健康發展的重要基石。

一是被動的“自動穩定器”作用。通過累進稅制與福利支出制度的合理設計，能夠起到制動調節作用。在經濟繁榮階段，隨著居民和企業收入增長，累進稅制使得稅收增速快于收入增速，自動吸收過剩購買力。同時，失業率下降帶來社會保障支出自然減少。二者共同抑制總需求過熱，為經濟降溫。在經濟衰退時期，居民收入下滑使稅負自動減輕。同時，失業率上升觸發失業保險等福利支出自動增加。二者協同作用形成向經濟注入購買力的內在機制，為下滑的經濟提供自動托底。

二是主動的逆周期調節作用。根據經濟周期波動情況，政府相機抉擇運用財政工具進行宏觀調控。當經濟陷入蕭條時，通過實施以增加政府公共投資和結構性減稅為核心的擴張性財政政策，擴大有效需求、降低企業成本并提振市場信心，從而刺激產出、促進就業與經濟增長。當經濟過熱、通脹壓力攀升時，采取以壓縮一般性政府支出和增稅為主要內容的緊縮性財政政策，主動抑制社會總需求，防范經濟失衡與系統性風險。這種基于形勢判斷的主動性、定向性調控，能夠彌補自動穩定器力度的不足，是實現宏觀經濟動態平衡不可或缺的政策手段。

功能三：提升資源配置能效

系統性提升社會資源配置效率是現代財政的核心功能之一。市場經濟常常出現失靈，這就需要政府通過財政手段精準干預，驅動經濟資源向更具生產性和創新性的領域流動，從而實現全要素生產率的優化。這一功能具體通過三重機制實現。

一是對自然壟斷行業的有效治理。供水、供電、燃氣、鐵路等具有顯著規模經濟、網絡效應和成本次可加性的行業，市場結構天然傾向于獨家壟斷。若完全由私人資本控制則可能通過抬高價格、降低質量及減少供給來獲取超額利潤，最終導致社會福利凈損失。為此，政府需主動介入，可以采取多種模式加以調節。第一，加強自然壟斷行業的公共性，由政府直接運營管理，以公共利益最大化而非利潤最大化為目標提供基礎服務；第二，特許經營權招標，在引入市場競爭的同時約束企業行為；第三，保持私營企業運營管理，實施價格規制與服務質量標準監管，將壟斷利潤控制在合理水平并保障服務的普遍性、可靠性與可及性。

二是矯正經濟活動的負外部性。當市場主體的行為對社會或其他第三方造成未補償的損害，例如污染環境、危害公共健康或過度消耗自然資源時，私人成本低于真實的社會成本，導致這些有害行為在市場中過度供給，構成典型的市場失靈。為此，政府通過征收環境稅、碳稅等庇古稅，將污染排放、碳排放等外部成本內部化為企業的生產成本，從而改變其面臨的激勵結構和價格信號。還可以通過稅收收入為環境治理和公共健康項目籌集專項資金，推動資源配置向社會最優水平逼近，實現經濟發展與生態保護的協同共贏。

三是支持具有顯著正外部性的經濟活動。當某些領域所產生的社會總收益遠高于投資者或消費者的私人收益時，市場機制下的私人投資意愿會低于社會最優水平，導致這些對社會發展至關重要的領域供給不足。為此，政府通過財政補貼、稅收減免、直接建立公共機構或采購服務等方式，降低其生產和消費成本，激勵更多資源流入，彌補市場不足。更進一步，財政政策還扮演著主動塑造未來比較優勢的戰略角色，通過產業基金、研發資助、政府引導基金等多元化渠道，將資金引導至未來產業。這些干預不僅解決了當下的市場失靈，更是在培育新技術、新業態，構建持續創新能力。

功能四：對社會財富進行再分配

為了緩解市場機制初次分配所帶來的收入與財富不平等、促進社會公平正義，需要財政政策對社會財富進行再分配。由于市場競爭天然傾向于強化資源稟賦和機會的不平等，初次分配往往導致兩極分化與社會階層固化。為此，財政體系通過三重再分配機制予以矯正。

其一，合理設計并實施累進稅制。通過個人所得稅、遺產稅、房產稅等多種直接稅工具，對高收入群體及財富持有者課征隨收入或資產等級遞增的邊際稅率。這一制度不僅有效擴大了財政收入來源，為轉移支付和社會福利支出提供可持續的資金保障，更通過差異化稅負直接調節市場初次分配的結果，縮小稅后可支配收入與財富存量的差距。再分配效應是雙向的，既對高收益和財富積累施加更強的調節力度，又通過對基本生活費用扣除和低收入群體輕稅政策保護社會弱勢方。

其二，建立以轉移支付為核心的社會安全網。依托兩類相互補充的政策工具，制度化、系統化地保障社會成員的基本生存權與發展權。一類是以社會保險為主體、防范社會風險為目標的保障體系，包括養老金、失業保險和醫療保險等，通過社會共濟原則平滑個體生命周期內的收入波動，應對年老、失業、疾病等事件對生計的沖擊。另一類是以社會救助和福利服務為核心、瞄準特定弱勢群體的扶助體系，如低收入家庭補貼、消費券、保障性住房及兒童營養計劃等定向轉移項目，通過精準的財政補貼彌補其能力缺失與資源匱乏。這些轉移支付不僅為弱勢群體提供基本的物質保障、減少貧困發生，更通過增強其應對風險的能力和維護基本生活尊嚴，有效緩解社會排斥、促進社會融合。

其三，推動基本公共服務均等化。政府依托財政支出的結構性調整，將資源系統性傾斜于教育、醫療、社會保障等關鍵公共服務領域，重點彌補落后地區與農村地區在服務供給質量與可及性上的顯著差距。通過推動基本公共服務均等化，從根本上矯正因地域、城鄉發展不均所導致的機會不平等。這將有效增強社會縱向流動性，使發展成果更加公平地惠及全體社會成員，最終在更深層次上實現社會公平與長期發展的統一。

功能五：改善國家治理

財政過程遠不僅是技術性的資金收支活動，它在本質上是國家治理理念、政策優先序和戰略方向的集中體現與物質載體，構成了現代國家治理體系的基石。從財政收入的組織到預算資源的分配，每一個環節都深刻反映了政府的價值判斷、發展目標與治理效能。

國家治理的核心工具。財政預算安排是資源配置趨向的集中體現，清晰傳遞出政府的政策優先序、價值取向與國家未來的發展方向。在醫療衛生與教育領域的投入規模，反映了對人力資本與社會發展的重視程度；在科技創新與產業升級方面的預算傾斜，體現了推動高質量發展的戰略決心；而對社會保障與公共服務的資金保障，則直接彰顯了政府的公平訴求與民生導向。

構建公民與國家的關系。要堅持“稅收法定”與“預算法定”原則，這是現代財政制度的憲法性基石，是公民與國家之間的權力關系與契約結構的基礎。這兩大原則要求政府的征稅權與支出權必須經過立法機關的明確授權和社會的公開監督，將財政行為限定為法治框架下的公共選擇。公民的納稅義務以政府依憲執政、預算公開和公共服務有效為前提，從而形成了基于權利與義務相對等的國家契約。

提升治理效能與問責。通過建立全面規范、公開透明的現代預算制度，確保公共資金的使用高效、合規。并強化對政府部門的績效問責，堅持花錢必問效，無效必問責。這不僅能夠有效抑制公共資源的浪費和濫用，提升財政資金的使用效率與政策效果，更通過建立清晰的績效責任鏈條，倒逼政府部門優化決策、改進管理、提升公共服務質量。

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