政府平臺公司與孵化器企業互告，東莞一創業園陷入“訴訟拉鋸戰”

撰文| 劉虎

廣東東莞市常平鎮政府做后盾，其平臺公司在前臺，提供無《規劃許可證》的違建房屋進行招商引資開辦創業園，并且拖欠企業補貼、不落實配套政策，引來諸多麻煩。多起訴訟正在進行中。

東莞，常平國際創新港。劉虎攝

常平鎮地處廣深經濟走廊中段，是東莞市創新強鎮，素有“京九第一鎮”之譽。2016年5月，在東莞市經過“掃黃風暴急需轉型改變”之際，應常平鎮黨委、政府的邀請，位于北京的科技企業——綠圃（北京）科技有限公司（下稱北京綠圃公司）與常平鎮政府簽訂合作協議，共同對該鎮木棆工業區舊廠房升級改造、建設常平國際創新港，建立“珠三角對接中關村”機制，依托港澳、聯通國際，打造廣東省首個鎮級“互聯網+創新創業”示范鎮。

九年時間過去了，北京綠圃公司引入了五家新型孵化載體，榮獲“市級、省級、國家級眾創空間”等多個稱號，還協助常平國際創新港成功申報“中國科協海智計劃廣東（東莞）工作基地工作站”，超額完成了合作協議中的既定目標。

不過，雙方的合作卻在發展中發生了變化。一方面，常平鎮政府未按照合同協議的約定落實吸引創新人才團隊的相關配套政策，未向北京綠圃公司支付數百萬元后續補貼；另一方面，其下屬國企對北京綠圃公司“步步緊逼”，除無視實際面積與圖紙差異、多計出租面積1800余平方米且租金需按年上浮外，2022年11月還無視雙方租約約定，強行在合同紅線范圍內建設停車場，并引入洗車房、充電樁等項目。該停車場管理混亂、環境臟亂，破壞孵化器整體形象，導致入孵企業投訴、搬離，園區招租率大幅下滑。鎮屬國企更是不顧其對企業經營造成的各種影響，于2024年10月對北京綠圃拖欠不足兩月的房租開具每日千分之3的高額滯納金發票，更進一步通過訴訟要求企業支付所謂拖欠的租金。

此外，園區內樓體嚴重老化、滲漏、外墻脫落等問題，也讓企業頭疼。雖經多次催告維修，但是鎮屬國企均置之不理，北京綠圃公司為了保障園區正常使用，不得不自行維修并墊付維修費用。目前，除了被迫應訴，銀行賬號也被凍結，企業的運營遭遇了空前的危機。

01

國企房東強占出租紅線內場地修停車場，還以拖欠房租為名提起訴訟

2025年1月2日，常平鎮政府下屬國企——東莞市大京九創新發展有限公司(下稱大京九創新公司)就房屋租賃合同糾紛，向東莞市第三人民法院對北京綠圃公司提起訴訟。目前，該案件已歷經兩次開庭審理。

大京九創新公司起訴稱，該公司與被告于2016年8-10月期間簽訂多份《常平國際創新港廠房租賃合同書》。租賃合同約定，被告北京綠圃公司承租案外人常平鎮木榆村的常平國際創新港2、3、8、9、11、15、16、18、19、29及28號廠房租賃物，租賃期自合同簽訂之日起至2035年或2036年，租賃期內享有三年免租、第四五年租金減半優惠。

東莞市常平鎮政府。劉虎攝

上述租賃物目前總租金為81萬余元/月。租賃合同約定，每月20日前支付當月租金，如逾期支付的，出租人有權按未付租金總額為基數按每日3‰的標準計收滯納金；當年累計超過2個月不支付租金的，出租人有權單方解除合同、收取月租金三倍的違約金。合同簽訂后，案外人按約定將租賃物交付北京綠圃公司使用。

原告自2017年起負責統一管理國際創新港業務工作。2017年12月25日北京綠圃公司與案外人、原告簽訂《補充協議》,約定案外人將租賃合同的全部權利義務轉讓給原告。2023年3月31日，北京綠圃公司與原告、東莞市綠圃科技有限公司(北京綠圃公司子公司，下稱東莞綠圃公司)簽訂《補充協議二》,約定北京綠圃公司委托東莞綠圃公司支付廠房租金，如不按時支付，東莞綠圃公司就租金本金和違約責任承擔連帶清償責任。

原告大京九創新公司稱，北京綠圃公司和東莞綠圃公司拖欠租金。截至起訴時，2024年11月、12月租金全部未支付。兩被告延遲支付租金，還應按合同約定承擔逾期付款滯納金。被告東莞綠圃公司為租賃物的實際管理方，簽訂《補充協議二》時自愿就北京綠圃公司的債務承擔清償責任，應當按約定就租金和滯納金支付義務共同承擔責任。

其訴請法院判決二被告支付租金及滯納金共計235萬余元，同時向法院申請凍結了公司賬號。

兩被告進行了答辯，稱原告沒有核減減租面積相應的租金，租金金額明顯錯誤，他們有權要求將多收的減租面積的租金、墊付維修費、廠房空置損失等予以抵扣。

根據涉案《租賃合同》第1.1條、第3.1條的約定，租賃場地使用面積經雙方確認為具體平方米，其位置及范圍以附件紅線圖為準。計租期內北京綠圃公司向大京九創新公司支付起始實繳租金為每月15元/平方米（含稅），每5年增長10%，以合同1.1條約定的總建筑面積計算，得出每月租金。

大雨過后，園區內有的樓棟在漏水。劉虎攝

北京綠圃公司在使用時發現，2號廠房雜物房12㎡，3號廠房雜物房93㎡、8號廠房雜物房90㎡、9號廠房雜物房166㎡、11號廠房雜物房207㎡、15號廠房雜物房108㎡、16號廠房雜物房444㎡、18號廠房雜物房223㎡、19號廠房雜物房317㎡、28號廠房雜物房56㎡、29號廠房雜物房90㎡等，交接時已被大京九實業公司拆除;2023年2月20日大京九創新公司擅自占用3號門洞101㎡，以上共計減少租賃面積共計1911.32㎡，北京綠圃公司為此已多付租金共計140余萬元

并且，園區內樓體嚴重老化，滲漏問題頻發，涉案廠房還存在漏水積水、外墻脫落等問題，經多次催告維修，大京九創新公司均置之不理。北京綠圃公司為了保障園區正常使用，不得不自行維修并墊付維修費用，共計墊付維修費25萬余元。大京九公司還擅自變更廠房配套設施、怠于維修，造成廠房空置損失57萬余元。訴訟中，北京綠圃公司提起反訴，訴請大京九創新公司退還上述費用。

修建于廠房紅線內的“創新港2號廣場停車場”。劉虎 攝

除了這些問題，大京九公司自2022年11月起建設運營的“創新港2號廣場停車場”, 其位置完全處于北京綠圃公司承租的2、3號廠房紅線范圍之內。該停車場侵占2號、3號廠房紅線面積達5164平方米，大京九創新公司早于2年多前就構成違約行為。

停車場的修建對北京綠圃公司造成了多方面的負面影響。一方面干擾了對2號、3號廠房的合理使用，另一方面，也嚴重影響了運營方招商工作的推進，直接給企業帶來了經濟損失。

北京綠圃公司認為，他們有權要求對大京九創新公司減少租金，賠償怠于維修產生的廠房維修費用、擅自變更廠房配套設施、怠于維修造成廠房空置損失、停業損失等，也有權要求對上述損失予以抵扣、支付，但是大京九創新公司沒有進行任何抵扣或者支付。

02

被訴企業：《補充協議》為行政協議，原告無權提起訴訟

針對大京九創新公司提起的訴訟，北京綠圃公司、東莞綠圃公司的答辯意見還認為，《常平國際創新港廠房租賃合同書》系北京綠圃公司與東莞市常平鎮政府簽訂的《常平國際創新港合作協議》的補充協議，其為行政協議，各方的權利義務評價應放置在合作協議中綜合考量，大京九創新公司無權提起本案訴訟，請求法院駁回其起訴。

具體而言，

一、《常平國際創新港合作協議》系常平鎮政府為建設常平國際創新港而與北京綠圃公司約定相關建設、政策扶持事宜，從而實現其行政管理和公共服務目標，屬于行政協議。

2016年5月，常平鎮政府結合全鎮“一新三成熟”工作部署和“四聚集六提升”工作安排，對木棆工業區舊廠房升級改造，加快常平科技加速園建設，與北京綠圃公司簽訂《合作協議》。該協議約定雙方共同對木棆工業區舊廠房升級改造，建設常平國際創新港，打造廣東省首個鎮級“互聯網+創新創行”示范鎮。

鎮政府負責協調場地的統籌簽約事宜，落實針對常平國際創新港進駐機構及項目團隊的孵化器認定獎勵、雙創活動補貼、項目落地獎勵的政策等。北京綠圃公司負責兩年內完成五萬平方米場地的裝修和新型孵化載體入駐等。

北京綠圃公司打造的創業園區一角。劉虎攝

根據最高法《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第1條、第2條規定，鎮政府、北京綠圃公司之間的法律關系為鎮政府履行行政管理職權進行的合作開發，涉案合作協議符合行政協議特征，為行政協議。

二、《常平國際創新港廠房租賃合同書》系涉案合作協議的補充協議，雖然形式上不是由鎮政府直接簽訂，但是大京九創新公司作為鎮政府的指定單位，可以認定鎮政府承擔合同權利義務，鎮政府是該合同的主體。

根據合作協議第三條第2款的約定：“租金扶持政策條款由鎮政府指定鎮屬企業——東莞市大京九實業投資集團有限公司負責執行。”第五條第2款的約定:“協議未盡事宜，雙方可另行制定補充協議，其效力等同于本協議。補充協議內容如與本協議約定事項不一致，以補充協議約定內容為準。”

鎮政府指定大京九實業公司與北京綠圃公司就租金扶持政策，于2016年8月簽訂《常平國際創新港租賃場地押金協議》，之后陸續簽訂2號、3號、8號、9號、11號、15號、16號、18號、19號、28號、29號廠房《常平國際創新港廠房租賃合同書》，該11份合同約定的租金扶持及場地使用事宜與涉案合作協議第3條約定相同。

涉案租賃合同形式上雖然是大京九實業公司與北京綠圃公司簽訂，且不論鎮政府是否有繞過行政協議監管之嫌，但是大京九實業公司作為鎮政府的指定單位，鎮政府承擔涉案租賃合同的權利義務，為該合同的主體，涉案租賃合同實質上應認定為涉案合作協議的補充協議。

由此，涉案租賃合同與涉案合作協議性質相同，均為行政協議，都是為了實現行政管理或者公共服務目標而簽訂的合同，不能當然以民事法律關系進行定性。

三、本案不屬于民事訴訟的管轄范圍，大京九創新公司無權提起本案訴訟，請求法院予以裁定駁回起訴。

一方面，涉案合作協議及其補充協議租賃合同均屬行政協議；另一方面，根據《行政訴訟法》第2條的規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”最高法《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第2條第（5）項的規定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。”只有行政相對人可以對行政協議提起訴訟，行政機關無權提起行政協議之訴，即本案中鎮政府及鎮政府的指定單位大京九創新公司都無權提起本案之訴。

03

鎮政府未落實配套政策、拖欠補貼，租賃者有權拒絕相應的繳納租金要求

北京綠圃公司認為，該公司不僅依法享有先履行抗辯權，而且已經足額支付完畢2024年10月1日至2024年12月31日期間的全部租金，同時有權要求將多收租金、墊付維修費、廠房空置損失等予以抵扣，大京九創新公司所謂的拖欠租金行為，與事實不符。

一、北京綠圃公司依法享有先履行抗辯權，有權拒絕大京九創新公司相應的繳納租金要求。

根據涉案《合作協議》第三條第3款至第7款的約定，鎮政府給予前三個合同年度運營管理資金補助、創新性孵化載體每家落地獎勵、每家每年活動經費補貼、聚創計劃每家企業落地補貼等優惠政策。第三條第1款的約定，鎮政府按25元/平方米·月計收租金，租金每五年遞增10%。甲方給予乙方三年的免租以及第四年、第五年租金減半的優惠政策，以及廠房租金返還40%獎勵。

第四條第2款的約定：“常平國際創新港總體運營服務資金補助：第一個合同年度400萬元，第二個合同年度200萬元，第三個合同年度200萬元。上述管理資金補助自合同生效之日起開始發放，每半年支付一次。”

東莞市大京九創新發展有限公司。劉虎攝

鎮政府向北京綠圃公司支付運營管理資金補助等補貼補助義務在先，北京綠圃公司從第四年開始繳納租金義務在后。基于鎮政府未落實多項扶持政策，經核算，鎮政府未支付補貼金額高達數百萬元，北京綠圃公司依法享有先履行抗辯權。

北京綠圃公司進場后，積極開展各項工作引育科技型中小企業和高新技術企業，超額完成了涉案合作協議中的既定目標。根據涉案合同協議的約定，鎮政府應當向其支付補貼補助，但是，鎮政府至今仍未支付。

根據《民法典》第526條的規定：“當事人互負債務，有先后履行順序，應當先履行債務一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行請求。先履行一方履行債務不符合約定的，后履行一方有權拒絕其相應的履行請求。”

北京綠圃公司表示，其依法享有先履行抗辯權，有權拒絕大京九創新公司相應的履行要求。若將各方的權利義務割裂地在涉案租賃合同進行評價，實質上剝奪了其先履行抗辯權，造成其權利義務明顯失衡。

04

國企出租廠房都沒有《建設規劃許可證》，已執行9年多的合同面臨“無效”

2025年9月25日，訴訟中的兩被告收到了東莞市第三人民法院的《不動產信息查詢結果》，顯示所有廠房都未辦理《建設工程規劃許可證》。

東莞市自然資源局查詢復函及查詢結果。受訪者提供

根據法院的《查詢結果》，大京九創新公司作為出租方，以及與北京綠圃公司簽訂《合作協議》的常平鎮政府，對“房屋未取得建設工程規劃許可證”早已明知。

雙方簽署的涉案全部《租賃合同書》，每一份均附有呈報常平鎮政府的《關于審閱《常平國際創新港廠房租賃合同書》請示》，且都有鎮政府主管部門的回復。在《常平國際創新港合作協議》中明確約定：“鎮政府負責出面協調場地的統籌簽約事宜，保證項目所用場地”。被告北京綠圃公司認為，基于此，其對鎮政府及其控股公司（大京九公司）的國家公信力，具備理所應當的信任。可是，原告在明知涉案房屋無規劃許可證、其無權出租涉案場地的情況下，竟然還得到常平鎮政府的支持、通過了審批，利用政府招商引資的借口欺騙北京綠圃公司承租涉案房屋。

兩被告民企認為，如因涉案房屋無證而導致合同無效，應當由原告承擔全部締約過失責任。更何況，兩被告九年來的苦心經營將化為一場空，其將保留追究大京九公司和常平鎮政府“詐騙招商”的權利。

目前，法院還沒有對該案作出判決。雙方曾提出和解，但是一直未能成功。北京綠圃公司人士稱，訴訟糾紛出現后，該公司就主動聯系鎮政府分管領導、且發函溝通，但相關負責人電話始終不接、短信不回，函件不復。2025年8月29日，北京綠圃公司再次發函常平鎮政府，希望鎮政府能介入協調此事，推動雙方在平等、互利的基礎上達成和解，降低企業損失，“目前仍未收到回復。”

該事件進展情況，筆者將繼續關注。