賀雪峰 | 再論保護型城鄉二元體制

賀雪峰

摘 要：清除限制農民進城的所有體制機制障礙，對城市資本下鄉卻設有限制的體制安排，就是保護型城鄉二元體制。保護型城鄉二元體制的重要性在于，中國現代化和城市化進程中，農民是經濟資本、社會資本和文化資本相對較少的弱勢群體，清除限制農民進城的體制機制障礙，為具有進城能力的農民提供在城市拼搏成功的機會。同時，還有大量缺少進城能力的農民需要從農村獲得基本保障，進城可能失敗的農民需要將農村作為返鄉退路，限制資本下鄉正是為了保護缺少進城能力和進城可能失敗的農民中的弱勢群體的保護性政策。當前中國城市實行充分競爭的市場體制，農村則保留了相當部分社會體制，正是農村社會體制為城市市場體制的高效運作提供了基礎條件。保護型城鄉二元體制既是現實制度設計，也是刻意政策安排。城市市場體制與農村社會體制對立統一、相反相成，是應對中國現代化進程中可能出現驚濤駭浪的高超政治智慧。

關鍵詞：城鄉二元體制 市場與社會 資本下鄉 小農戶

一、引論

為實現工業化，新中國在建國以后逐步實行了城鄉分割的二元體制，城市發展工業，農村發展農業。城市以國有企業為主，農村實行人民公社體制，是“三級所有、隊為基礎”的集體所有制。城鄉體制界限分明，除非通過招工、參軍和考學，農民不能進入城市。為了更好地籌集工業化原始資本，國家限制農村發展工業，在二十多年時間，國家通過工農產品價值剪刀差從農村提取了8000億元資金用于工業化，中國在短短二十多年時間就建成完整國民經濟體系，從一個農業國變成了工業國，實現了快速工業化。

改革開放以后，國家放松了對農村發展工業的限制，且放松了對農民進城的限制。隨著農村分田到戶，人民公社解體，越來越多農業剩余勞動力從農業轉入二三產業，從農村進入城市，國家也適時放松了戶籍管理制度。通過持續幾十年的體制機制改革，當前農民進入城市的體制機制障礙基本清除，決定農民能否進城在城市體面安居的只剩下農民能否在城市找到就業與獲利機會，他們有沒有可以在城安居的經濟條件，不再會因為農民身份而限制進城。不過，國家在清除農民進城體制機制障礙的同時，卻對城市資本下鄉多有防范。以2025年中央一號文件為例，2025年一號文件再次明確強調“不得通過下指標、定任務等方式推動土地流轉”，“不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房”。也就是說，現行體制是限制城市資本進入農村的。這樣一種城市向農民開放而農村限制城市資本進入的體制，就是我們所說的“保護型城鄉二元體制”[注釋1]。

國家之所以實行“保護型城鄉二元體制”，顯然是要保護農民的利益不受侵害。習近平總書記講：“農民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農村的后路，讓農民在城鄉間可進可退”，[注釋2]其中原因是，農民是中國現代化進程中的弱勢群體，他們無論是經濟資本、文化資本和社會資本都是最少的，而他們人口規模極其龐大。現代化的進程也是城市化的進程，農民從農村進入城市務工經商，在城市市場上打拼，他們很可能會成功融入城市，在城市體面安居，他們也可能進城失敗，需要退回農村。并且，農民進城并非全家一次性搬到城市，而總是年輕時進城，年老可能還要返鄉；家庭年富力強者進城，勞動力較弱成員留村；城市經濟繁榮階段進城，城市經濟蕭條階段可能返鄉。保留進城農民的退路，為缺少進城能力的農民保留農村生產生活，不只是出于對農民的關愛，而且只有這樣農民才可能是中國現代化的支持者。

一直有一種強烈的政策主張，就是要“打破城鄉壁壘，實現要素的自由流動和優化配置”，以推動城鄉融合發展。城鄉要素包括勞動力要素、土地要素、資金（資本）要素在城鄉自由流動[注釋3]。按這樣的主張，就是要推動資本下鄉，加速農民進城，在城鄉之間建立一個沒有壁壘也就是沒有保護的市場體制，從而讓所有生產要素在更大范圍優化配置，進一步釋放生產力，發展經濟。

這樣一種破除城鄉壁壘也就是破除對農村保護型體制的主張，看起來也有道理，因為只有在更大范圍進行更加深度的資源配置，才可以釋放出更大生產力。這種主張存在的問題是對當前中國發展階段及中國國情缺少理解，不明白市場實際上是有邊界的。當前中國實際上已形成了城鄉兩種有所差異的體制，即作為經濟發展極的更加市場的城市體制與作為穩定器的更加社會的農村體制，或當前中國城鄉體制具有市場—社會二元體制的特征。正是更加社會體制的農村為更加市場體制的城市提供了穩定運行的基礎與保障，城市市場體制也為農村社會體制帶來了機會與活力[注釋4]。從市場—社會二元體制角度來理解當前中國城鄉二元體制，可以更加深刻地理解當前中國保護型二元體制的特征與功能。

二、高度競爭的城市市場體制

城市是高度競爭的市場體制，正是高度競爭，優勝劣汰，城市具有極強活力，城市各種生產要素得到優化配置。城市在有限地域范圍完成了產業聚集，形成了聚集所帶來的規模效益。毫無疑問，當前中國經濟增長極在城市，城市二三產業產值已占到全國90%以上。城市有良好基礎設施，有完整產業配套，有大學和科研院所提供的科技服務，以及有完善的金融和生產服務體系，城市因此是過去三十年以及未來三十年經濟增長的主要引擎。

當前中國城市有三個等級，第一個等級是沿海地區已形成不分城鄉的沿海城市經濟帶。沿海城市經濟帶利用沿海發展出口導向經濟的優勢，在過去數十年經濟得到持續成長，鄉村工業化，農村城市化，中西部地區勞動力和國內國際資本涌入，形成了極為龐大的區域性二三產業，以長三角地區和珠三角地區為典型。

第二個等級以除沿海城市經濟帶以外的中國內陸大中城市。作為區域經濟中心和區域行政中心，內陸大中城市人口規模也在百萬甚至千萬級，具有完善基礎設施和生產服務體系，形成了適合二三產業發展的市場條件，吸納了大量進城農民的就業。

第三個等級是以縣城為主的地方城鎮。全國縣級行政區域有2000多個，除沿海地區或市轄區以外的絕大多數縣級區域都缺少發達的二三產業，某種意義上，縣域經濟主要服務于當地農業和農民。前十多年中西部縣域范圍普遍有一輪以房地產開發為主的經濟增長，本質上是以農民農業收入和外出務工收入為基礎的再分配經濟。

現代制造業需要有良好基礎設施和產業配套。現代制造業也是城市就業的主要吸納地。沒有制造業及其就業，城市服務業就很難發展得起來。只有沿海城市經濟帶和內陸大中城市才有發展制造業的更好條件，因為規模經濟可以攤薄制造業所必須基礎設施和生產服務成本。到目前為止，中國中西部縣域經濟發展普遍存在著現代制造業不足的問題，因為缺少現代制造業，縣域范圍很難為進城農民提供高質量、高收入就業機會，進城農民通常要到沿海地區和大中城市務工，而只有能力在縣城買房。因為務工地與購房地的分離，農民在縣城買房往往不僅沒有完成城市化，實現在城市體面安居，反而造成了一家三制：年老父母留村務農，年輕子女在沿海務工，年幼孫輩在縣城上學而由孫輩的奶奶或母親在縣城陪讀[注釋5]。

中國是世界上最大的單一市場，中國制造現在是世界第一，制造業產能超過世界的1/3。同時，中國又是世界上最充分市場化的國家，國家給了資本充分的自由，最少的限制。市場具有最大空間，資本得到充分發展。城市為資本提供了充分釋放能量的舞臺。改革開放以來，通過充分發展有效的市場體制，中國創造了世界經濟史上的奇跡。

市場在產生效率的同時也會產生分化。市場有效是以優勝劣汰為基礎的，激烈的市場競爭產生了高效率同時也產生出大量的失敗與累積出不平等。高效市場體制產生的問題至少包括以下四個方面：第一是產業分布越來越集中，首先是向城市集中，以鄉鎮企業為代表的農村二三產業大量關停，產業越來越向沿海地區和大中城市聚集；第二是企業的優勝劣汰，產業越來越集中，大量企業關閉，其中一些留下嚴重債務；第三是市場往往缺少對勞動的有效保障，尤其缺少對進城農民工的保障，一方面是勞動機會得不到充分保障，一方面是未來養老得不到充分保障；四是高效市場幾乎必然會帶來經濟周期。

中國高效市場體制通過有效配置生產要素，充分釋放生產力，實現了產業快速發展，中國經濟國際競爭位次持續上升。可以說，中國是世界上對資本最友好、市場最充分的國家。

高效市場所帶來市場失敗最重要的兩個表現一是勞動得不到充分保障，二是不可避免的經濟周期，經濟周期迭加國際因素就更為復雜與嚴峻。

從勞動保障來看，當前中國城市為進城農民提供了大量就業機會，這正是中國快速城市化的前提。同時，也正是因為中國有大量高素質勞動力，形成了中國人口紅利，即因為勞動力相對過剩，城市資本就可以獲得相對廉價勞動力資源，正是依靠中國高素質廉價勞動力資源，中國制造幾乎天下無敵。

廉價勞動力資源是建立在進城農民工主要依靠以農村為基地的家庭勞動力再生產基礎上的。正是當前中國農民普遍的“以代際分工為基礎的半工半耕家計模式”，保障了中國高素質廉價勞動力的再生產，勞動力的廉價又導致進城農民工實際上很難在城市體面安居，尤其難以在他們務工的沿海地區或大中城市安居，而只有能力在家鄉縣城買房，以及要在年老時退回農村養老。

也就是說，當前中國城市充分市場體制的結果之一是進城農民工實際上很難獲得在城市體面安居即在城市完成勞動力再生產的保障。他們年輕時進城務工，卻缺少在城市體面養老的保障條件。作為一個發展中國家，中國也缺少為進城農民工提供高水平社會保障的財政能力。

進一步說，中國高效市場是以勞動未得到充分保障為基礎的。而中國高效市場顯然又是中國創造經濟奇跡的前提，是中國由中等收入國家變成高收入發達國家的必須手段。

之所以中國勞動力未得到充分保障卻并未因此出現其他發展中國家幾乎都會出現的社會失序乃至政治不穩定，其中關鍵是中國勞動力中的最大多數的也最未得到保障的農民工，他們從農村進入城市尋找市場機會，改善了他們在農村的經濟處境，他們因此是市場體制的獲利者。同時，進城農民工并未放棄他們在農村的退路，當進城農民工因為勤勞或運氣而有能力在城市安居時，他們就在城市體面安居下來。若難以在城市體面安居，他們就退回農村，在農村體面生活。最龐大且最為弱勢的農民工群體具有應對不夠健全的城市保障的韌性，就為城市市場體制充分發揮作用提供了可能。農民工具有強大韌性，城市就業群體中的其他相對強勢且規模較少群體，因為有更強在城市體面生存的能力，及國家針對少數人而可以有的更強保障能力，中國就幾乎不存在一般發展中國家因為保障不充分所帶來的社會失序與政治不穩定。

中國城市最為充分的市場，是中國經濟高度國家競爭力和經濟持續發展的原因，是中國由中等收入國家發展成為高收入國家的前提，構成中國充分市場條件的最主要勞動力的進城農民工的保障問題，卻不可能僅僅依靠市場來解決，也很難依靠仍然只是發展中國家的中國政府財政解決。中國解決農民工保障的辦法實際上是通過建立與城市高度市場體制相匹配的農村社會體制，為進城農民工以及沒有進城農民中的弱勢群體提供保障，從而形成了中國與世界上其他體系都不相同的基于城鄉的市場—社會體制，并因此具有相對于世界上其他國家高度優勢的獨特體制。這是中國創造現代化奇跡的關鍵體制原因，這個體制的表現就是中國保護型城鄉二元體制。中國不是在城市市場體制內建立完善的社會保障體制，而是利用中國既有的農村社會體制，在中國城鄉之間建立起來基于城鄉互補的市場—社會二元體制，以應對、消化和緩解高效甚至有點野蠻的市場體制的沖擊。

高效市場體制的沖擊不止是缺少對進城農民工在城市體面生活的保障能力問題，而且市場本身是有周期的，這種周期迭加世界市場周期，尤其迭加中美激烈競爭，就更加需要有一個強有力的農村社會體制予以對沖與平衡。

當前時期，美國特朗普第二任期向全世界加關稅，對中國的關稅竟然加到了145%，必然會對中國產業尤其是制造業產生影響。習近平總書記講要“準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗”。中美競爭，中國最終肯定會贏，前提是中國比美國有更高的市場效率和更強的社會韌性。尤其在市場周期下行階段，全國人民可以眾志成城，共渡時艱。

市場周期下行階段，城市可以提供的正規就業機會會減少，非正規就業競爭會加劇，城市體面生活就會更加困難，其中一個表現就是，經濟下行時，因為正規就業減少，更多人涌入網約車、快遞行業。幾乎所有城市，現在網約車數量出租車的數倍。有人發視頻網約車上有氣味，原因是網約車司機異地接單為了省錢不住酒店，住在車等客。出租車司機在機場等客6個小時只為做一單100元的生意，在武漢站等客2個小時也只為做一單50元的生意。農民工凌晨三點起來到就業市場上尋找機會，越來越多人睡在橋洞下面、公園椅子上，以及車站，為節約一晚住宿費。這都是在經濟下行階段所常見到的。

在一定限度內，城市就業機會不足，出現一定社會失序，是可以忍受的。問題是，如果城市出現了大量失業半失業人群，有大量進城農民在城市漂泊流浪，甚至因此出現了幾乎所有發展中國家都存在的城市貧民階層聚集起來形成的大規模貧民窟，中國的城市就不再安全，社會治理成本急劇升高，一般的社會治安問題很容易就變成政治問題，階層矛盾甚至階級矛盾就會激化，蠱惑人心的野心家就會出現，中國現代化就可能出現困難挫折。

在所有城市勞動力中，進城農民工是最為弱勢卻又最有韌性。2008年金融危機期間，2000萬農民工提前返鄉，我當時正在貴州農村調研。按返鄉農民工的說法，回到農村家中不就是吃飯時多一雙筷子、打麻將打小一點嗎?當城市缺少就業機會時，因為有農村退路，農民工就不愿在城市漂泊流浪，農民工年齡比較大了，他們在城市不好找工作，他們也隨時可以退返農村。一旦進城農民工可以退返農村，留在城市缺少機會群體的數量就不可能大，相互之間的就業競爭也就可以相對緩和，國家也有能力為人數不多的城市困難群體想出緩解困境的辦法。實際上，因為有農村退路，進城農民工大多不愿意繳納養老保險，因為歸根結底農民退休后可以拿到的養老金不過是自己之前繳納的保險金。農民有很強的獲得現金收入的傾向，關鍵是，他們有農村退路，在農村就有辦法，而即使有養老保障，他們在城市養老也會相當艱難。

決定中美競爭中國能否勝出的根本在于中國能否有一個城市高效市場體制在資源配置中發揮決定作用，在于中國能否給資本最大自由。充分有效的市場體制讓各種生產要素在城市變成具有國際競爭能力的生產力，推動中國由中等收入國家變成高收入發達國家。這個過程中，利用農村社會體制來平衡和對沖城市市場體制所可能產生的負作用，消化市場體制可能帶來的分化問題，十分關鍵。正是有了鄉村社會體制的兜底，國家有能力來面對城市市場體制可能帶來的問題。

三、保護弱者的農村社會體制

相對于以市場體制為主的城市，農村則是以社會為主的體制，這既與國家制度設計有關，也與中國農村特性有關。當前中國農村社會體制至少表現在三個方面：

1、傳統村莊熟人社會

中國是原住民國家，農民祖祖輩輩生活在村莊中，人民公社時期還是共同生產與分配的生產隊，因此是非親即鄰的熟人社會，是生產生活人情三位一體的基本社會單元。

村莊熟人社會，彼此都有聯系，血緣加地緣關系，成為一個人情單位甚至自己人單位。村民之間彼此了解，容易信任，相互幫助，就產生了社會資本。正在村莊中人與人之間的信任與交往，產生出村莊共識與人生意義。

村莊是村民出生和長大的地方，即使進入城市在城市安居，也有家鄉的鄉愁與牽掛。落葉歸根和入土為安，是中國農民的宗教。

村民祖祖輩輩生活在村莊中，只要回到村莊就可以安心，就回到家了，身體和精神上都不再漂泊流浪。

2、村社集體經濟

中國農村土地集體所有，所有農戶都分配了宅基地和承包地，農戶宅基地無償分配，免費使用，幾乎所有農戶都在宅基地上修建了住房。農戶具有長期且穩定的土地承包權，隨著城市化的推進，越來越多農村青壯年勞動力進城務工經商，他們年老父母仍然留守務農。就是說，農戶家庭在沒有減少土地農業收入的同時可以增加進城務工收入。農戶全家進城，他們將土地流轉給其他農戶，優先流轉給親朋鄰里，他們委托親朋鄰里照看自己留在村莊的房子，照料可能留守農村的老年父母，他們回村隨時可以要回承包地自己耕種。只要與土地結合起來，農戶家庭就可以衣食無憂。

土地集體所有，每個農戶都有承包地和宅基地，就是說，每個農戶都可以依據自己家庭情況選擇留村還是進城。因為農村人多地少，絕大多數農戶家庭都是在保留農村土地經營情況下面，讓年輕子女進城務工經商，因此，農戶家庭就同時有務農+務工收入，家庭收入增加了。隨著進城子女在城市立足，獲得了穩定就業與收入條件，農戶家庭就可能全家進城，他們將自己承包地流轉給缺少進城機會的農戶，一些農戶家庭因為上有高齡父母下有年幼子女，無法進城，僅僅經營自家承包地又難以維持體面生活，他們就要想方設法捕獲進城農戶所讓渡出來的農村獲利機會，從而在不離村的情況下面獲取不低于外出務工的收入，他們就成為了留守在村莊的中農，中農在村莊社會結構中就成為村莊中堅，這些中堅農民是村組干部的主要來源。中農為了捕獲進城農戶讓渡出來的農村獲利機會，他們就必須要與進城農戶搞好關系，包括照看進城農戶的房子和照料可能留在村莊的老年父母。對農民來講，土地絕不只是生產糧食的，也不只是農業，而是他們衣食無擾完成家庭再生產的基本生產資源。

3、人與自然的結合

只要與土地結合起來，就不僅可以解決溫飽問題，而且可以讓生命變得豐滿，有意義。

只要與土地結合起來就可以自給自足。庭院經濟不僅是種蔬菜養雞鴨獲得食材，而且是休閑生活的一部分。撈魚摸蝦改善生活，充實生活，還可以市場售買獲得現金收入。

在村莊生活，現金消費不多，低消費也可以高福利。相對來講，城市生活離開錢了寸步難行。同樣收入水平，城市生活很艱難，農村生活起來卻可能很富足。

農村四季分明，是有節氣的，尤其適合退休養老。采菊東籬下，悠然見南山，農村休閑生活，修身養性。年輕時在城市打拼，年齡大了退回農村養老，不失為一種選擇。當前時期，國家為城鄉提供均等基本公共服務，農村基礎設施與公共服務并不比城市差的情況下面，推動農村互助養老當大有可為。

以上三個方面都顯示出與城市市場體制相當不同的社會體制特征，具體就是農村體制中有更多自然經濟的、傳統關系的、社會主義的成份，更強調公平、公正和基本保障，而不只是強調效率與競爭。在這樣一種農村體制中，保底退路生存是重點，沒有誰會被淘汰，人人都有基本保障，每個人都應獲得尊重。農村是每個農村人出發的起點，又是可以回得來的歸宿。也就是說，當前的中國農村為每個農民提供了最為基本卻又基礎的保障，為每個農民提供了在農村體面生活的基礎，為每個農戶在農村完成家庭再生產的條件。有了這重保障，農民就可以放心大膽進入城市市場體制打拼，成功了，他們進城體面安居，進城失敗還可以退返農村過農村的體面生活。農民依據自己家庭資源秉賦在城鄉之間往返進出，以最大限度發揮主體性，利用城鄉雙重體制來實現利益最大化以及階層躍升。

中國城市化不同于英國圈地運動，也不同于土地私有化國家農民被迫流落城市，而是以農村為基地不斷在城鄉之間往返試探，一直到可以體面在城市安居，才真正完成城市化[注釋6]。

農民進城因此總是農戶家庭中具有在城市就業獲利能力的青壯年率先進城，以及農民中的優勢家庭進城，缺少進城能力的相對弱勢的農民和農戶家庭則留村。

因為當前中國城市市場體制向農民開放，農戶中的強勢群體進城競爭城市市場機會。進城農民在城市市場體制中努力工作，他們機會好，他們就可以在城市市場中成功，并因此可以在城市體面安居。一旦可以在城市體面安居，農村對他們就變得沒有那么重要了。

越來越多農民在城市安居，他們就讓渡出之前農村的獲利機會。缺少進城能力的留守農民也就增加了從農村獲利的可能。有能力進城安居的農民是農民中的強勢群體，他們在城市市場上打拼成功，他們就是城市市場體制的受益者，他們就不應當再享受農村社會體制的額外好處。農村社會體制主要用來為缺少進城能力的農民提供基本保障。基本保障水平當然不可能很高，卻因為有農村社會體制的加持，而可以保持農村生活的體面。

進入城市市場體制的農民是農民中相對強勢群體，但并非所有進城農民都可以成為城市市場體制的贏家。在三種情況下面進城農民可能難以在城市立足：第一，進城打拼失敗的農民，第二，年齡大了仍然無法在城市立足的農民，第三，遇到經濟下行而難以在城市立足的農民。這些進城失敗的農民可以退回農村，就不僅為進城農民提供了退路，而且可以大大緩解城市市場體制的壓力，因為正是進城農民有退路，城市市場體制可以保持更高效率的設計。

城市市場體制是農民強勢群體進行打拼的地方，農村社會體制則為缺少進城能力的農民提供基本保障和為進城失敗農民提供最后退路，這樣一來，城市市場體制與農村社會體制就形成了相互補充相互支持相互對沖各有功能的對立統一體。城市是發展極，農村是穩定器，一動一靜，一陽一陰，對立統一，相反相承，是對作為市場體制與社會體制主要載體的城鄉關系較為準確的概括。

四、防止激進政策

無疑，傳統城鄉二元體制是必須要打破的，其中核心是傳統城鄉二元體制限制農民進入城市市場，不僅對農民不公平，而且極大地限制了市場配置資源的范圍與能力。實際上，當前國家已清除幾乎所有限制農民進入城市和進入市場的體制機制障礙。

當前政策中尤其值得注意的反倒是，要防止借破除城鄉二元體制壁壘，錯置了農村發展目標，消除了對農民的保護，其后果就可能導致缺少進城能力的農民不再能有農村體面生活，進城失敗農民也難再退回農村，而只能在城市漂泊，后果就是，中國城市市場體制所帶來的負面問題難以消化，城市可能出現社會失序及由此而來的高社會成本，甚至可能在特定時期引發政治不穩定。

當前會破壞農村社會體制的激進政策可以列舉四個代表性方面：

1、片面強調讓農民在農村增收

幾乎每年中央一號文件都強調要增加農民收入，學界和政策部門也都將減少城鄉收入差距作為重要的政策方向，因此也就有發展富民產業，調整農村產業結構，推進鄉村農旅，甚至鼓勵村支部領辦合作社，到經濟發展成功村（比如陜西袁家村，過去的華西村）取經等等。

毫無疑問，農民收入應當提高。不過，增加收入是農民自己的事情，其他人很難越俎代庖。在市場體制下面，每個人都必須對自己負責，農民要提高自己收入，就要自己到市場上尋找機會，市場有風險，賺錢發財都歸于自己，受到損失也要自己承擔。即使有條件發展農旅（資源條件好，地理區位好），也應當由農民自己組織起來發展，成功和失敗的責任都由農民自己承擔。如果通過國家投資來發展農旅以讓特定村莊農民致富，往小的說受益人有限且受益人未必珍惜國家投入，從而可能造成投入資源的低效。往大的說，國家向特定村莊投入資源讓少數人致富有失公平正義。

實際上，當前時期，因為所有市場機會都向農民開放，就應當讓農民作市場主體自己到市場上打拼。當前已有近3億農民工進城務工經商，農戶家庭第一大收入來源早就是務工收入了，真正來自農業的收入反而有限。既然農民可以從城市獲得增收機會，為什么非得讓農民從農村和農業中增收致富呢？

有一種錯誤的認識，就是農民從事農業，要獲得社會平均收入，必須要經營200畝土地，成為家庭農場主才可以。這里的問題是，為什么非得讓從事農業的農民獲得社會平均收入？當前中國耕地的70%仍然由承包農戶自己耕種，耕種自己承包地的大都是缺少進城機會的中老年農民，他們只是半勞動力，以及農村仍然有大量缺少進城能力的青壯年勞動力，他們會主動尋找農村各種獲利機會，而不需要專門政策規定他們是家庭農場主。

農民致富的機會在城市，在市場，農民是市場中最為積極和有主體性的力量，他們不需要別人安排自己的命運，他們具有對自己負責的能力。

國家當前要做的事情是為農村提供與城市均等的基本公共服務，為進城可能失敗的農民工保留退路，防止城市資本進入農村占據缺少進城能力農民的基本保障。

2、推動土地規模經營

過去有一個時期，地方政府積極推動農戶土地向大戶甚至資本流轉，以致于2025年中央一號文件專門強調“不得通過下指標、定任務等方式推動土地流轉”。地方政府之所以要推動土地流轉以形成規模經營，往往是基于三個認識：一是農戶靠戶均不到10畝土地是不可能致富的，二是農戶從事農業要獲得社會平均收入，至少要進行適度規模經營，三是發展現代農業，實現農業現代化，沒有土地集中是不可能的。這三種認識都存在對小農戶重要性的誤解。當前中國農村普遍形成“中農+低齡老年人”組成的農業生產結構，他們是自發形成具有內在活力的，且正是依靠村莊土地，中農可以留在村莊，以及低齡老年人可以與土地結合起來獲得收入、就業與意義。

將農民的土地流轉給大戶，仍然留在村莊的農民失去了土地，他們就很難再組織起來建設村莊秩序。只有建立在農業生產基礎上的村莊秩序才是可持續的。

3、美麗宜居村莊建設

農民當然希望有美麗宜居的生活環境，不過，因為當前農民中的強勢群體正在進城，留守農村的主要是缺少進城能力的農民中的弱勢群體，弱勢群體收入比較有限，他們也就很難承擔得起美麗宜居村莊建設所需要的資源投入。

美好幸福生活只能由農民自己去創造，農民有經濟條件，有對美好宜居生活環境的追求，他們自然會行動起來。國家要保障的是農村基本生產生活秩序。

4、土地資源與土地制度

有一種常見的說法，就是農民宅基地是建設用地，建設用地一旦進入市場就可以產生巨額財富。山東試圖通過“合村并居”騰退村民宅基地以形成城市建設用地指標，再通過指標賣錢來為農民增加財產性收入，這顯然是錯誤的。這種認識誤會了建設用地指標本身就是計劃的產物，所謂增加的農民財產性收入，不過是變相的國家財政轉移支付，這個轉移支付的成本有點大，主要是拆了農民房子，讓農民與土地難以結合。

還有一種普遍的認識，就是說，農民進城在城市買房，占有了城市建設用地，卻沒有退出農村宅基地，出現了農民“兩頭占地”問題，浪費了土地資源[注釋7]，這種認識存在的問題是，農民進城往往是不穩定的，允許農民在一定時期“兩頭占地”，以防萬一進城失敗，還有退路，這顯然是一種必要的“冗余”，而不是土地資源浪費。

還有很多激進的認識乃至實踐，不一一列舉。

五、建設農村社會體制的著力點

農村社會體制的核心是為缺少進城能力和進城可能失敗農民工提供基本保障和最后退路，這是保障性的，是保底的，是要維護基本生產生活秩序的，而不是高風險、高競技、高目標、高品質的鄉村建設。在目前一個時期，鄉村建設的目標還不是強富美。少數具備條件的農村尤其是沿海發達地區農村可以提高實現2050年鄉村振興目標，全國絕大多數農村尤其是中西部農業地區農村，鄉村建設目標還遠未達到現在就可以“強富美”的階段，當前建設農村社會體制的關鍵是為缺少市場能力的農民中的弱勢群體提供保障，而非抽象地、一般地服務于全體農民。

1、建設“小美”鄉村

小美鄉村是相對于當前一些地方花費巨額財力打造的“大美”鄉村而言的。一些省市在一個村莊花費數千萬元甚至上億元打造“和美鄉村”，將鄉村基礎設施和人居環境建設比城市還要好，結果，村莊中的村民卻都進城去了，打造的基礎設施利用率很低，造成嚴重浪費。

追求美好生活是人的本能，當前時期，農民追求美好生活的主要途徑就是進入城市市場體制，從市場體制中獲利，其中大部分進城農民已成功融入城市。幾乎所有中國農民都有城市夢，中國農民正是憑借自己的勤勞智慧在這個偉大時代實現著自己的城市夢。農村是農民進城的出發點，也是進城失敗農民可能返回再出發的地點，農民并不期望農村生活環境條件基礎設施比城市更好，作為缺少進城能力的農民中相對弱勢群體的基本保障與最后退路，這些弱勢群體當然也不是因為農村比城市好而留在農村的。對于這些缺少進城能力的農民來講，他們的核心關切是可以獲得基本生產生活秩序。小美農村恰恰好，大美農村實在是太貴了。

2、發展適老型農業

城市不再需要的低齡老年人，往往身體仍然健康，生產能力很強，且往往具有很強的生產意愿，在當前時期，全國農村耕地的70%仍然由農戶家庭耕種，而農戶家庭耕種土地的主要就是這些缺少城市就業機會的低齡老年人。這些低齡老年人種自家承包地，在農村生活，帶孫子，農閑時在附近打零工，他們的生活就建立在春種秋收的農時節奏上。

農村不僅低齡老年人種田，而且中齡的70歲左右老年人也普遍愿意種點田，因為種田不只是可以有收入，而且證明自己是可以生產而不是在等死[注釋9]。

當前全國農村老年人種小塊承包地十分普遍，所種耕地要占到全國農村耕地的大約一半。老人種田，好處是不計勞動投入成本，管理精細，壞處是規模太小，集體行動困難，新技術采用和產前、產中和產后服務都可能不足。

因此，針對普遍存在的老人種田現實，應當推動適老型農業的發展，針對老年人種田規模小、集體行動困難、產前產中產后社會化服務不足，提供專門的服務。

當前地方政府和農業部門不重視小農戶尤其不重視老年人農業，認為老年人農業是個麻煩，不現代，也不便于管理（包括農產品品質管理、農資補貼管理、秸稈處理管理、生產安全管理等等），而有本能地推動土地向大戶集中的動力。發展適農型農業，一定要保證土地仍然留在農戶手中，不要強制農戶流轉土地，也不要非得用正規土地流轉合同代替土地的民間自發流轉；在進行高標準農田整治時，要注意做好一戶一塊耕地的工作，不是簡單粗暴地將土地流轉給大戶，而是耐心將整治過后的土地還給農戶；要為老年人農業提供技術服務和農機服務，要建立比較完善的烘干倉儲體系，等等。

有人擔心現在種田的低齡老年人變得更老了，就沒有人種田了，這是不必要的擔憂：第一，一定還有進城失敗農民工返鄉回來，他們就愿意種地，第二，村莊有很多年富力強的留守中農，他們正在想方設法擴大農業經營規模。現在不是農村的地沒有人種，而是無地可種。

3、保護中農

村莊一些年富力強農民因為種種原因不愿或不能進城務工經商，他們留守農村僅種自家責任田就難以獲得農村生活得體面所需收入，他們因此積極尋找農村獲利機會，進城農民讓渡出來的諸多獲利機會大多被這些留守年富力強農民捕獲。留守年富力強農民通過擴大經營規模、提供農業服務、開辦小作坊、承接小工程，在不離村的情況下面獲得不低于外出務工的收入，因此成為留守農村的中農，在村莊社會結構上就成為中堅力量，他們是村組干部最主要及最好的來源。

中農要捕獲進城農民讓渡出來的獲利機會，他們就一定要搞好與進城農戶的關系。中農要從農業服務中獲得服務收入，他們就必須要與仍然種田的老年人搞好關系。中農生活在村莊，他們的生產也在村莊，他們最了解自己的利益，就成為村莊基本生產生活秩序的堅定維護者。中農年富力強，家庭生活完整，他們就可以在村莊治理中發揮主導作用。只要村莊有足夠獲利機會，就一定會有中農應運而生。一旦村莊獲利機會消逝，村莊中農無法從農業和農村獲得體面收入，他們就只能被迫進城去了。

中農是當前中西部農村出現的重要現象，是典型的自發秩序。一定要保護中農，資本下鄉流轉農村土地就會消滅中農。

4、發展互助養老

在城市化背景下面，農民家庭普遍出現了分離，表現就是年輕子女進城，老年父母留村。傳統時期的家庭養老功能大幅下降，農村養老遂成為大問題。

農村養老并非到了60歲就存在養老問題了。當前時期，農村低齡老年人普遍種自家承包地，且往往要想方設法在附近尋找務工機會。所以，農村低齡老年人不存在養老問題。農村中齡老年人生產能力比較弱，生活自理能力比較強，也不存在養老問題。農村真正存在養老問題的是生活自理能力弱的高齡老年人，他們需要有不同層次的養老服務。

在不離家不離土不離村的情況下面，村莊有大量勞動能力強、具有很強增收愿望的低齡老年人，如果國家能以低酬購買村莊低齡老年人為高齡老年人提供不同層次養老服務，則可能只需要比較少的花費就可以充分調動起村莊資源建立比較高水平的互助養老。

5、注重農村文化建設

缺少進城能力的留守農民，他們可能只有有限的在農村獲利機會，比如低齡老年人有大量農閑時間，他們用農閑時間外出打零工，退出生產仍然具有良好生活自理能力的中齡老年人，他們有大量閑暇。如何讓農民閑暇時間過得充滿，讓農民交往變得更有質量，移風易俗，豐富農民精神文化生活，十分重要。

農村文化建設最重要的力量是建設老年人協會。通過發揮“五老”群體的組織領導與帶動作用，將農村大量有閑老年人組織起來，讓他們閑暇變得有意義，就是最重要的農村文化建設。

農村文化建設的重點是滿足有閑老年人的需要，因為他們有著最強文化生活需求和社會交往需要。農村文化建設要反對超越農村實際的帶有表演性、競技性和商業性的文化活動。當前一些地區將農村文化活動的重點放在村BA、村超等表演性文化活動方面，方向值得商榷。

六、結語

保護型城鄉二元體制不是要搞特權，不是要通過國家體制保護讓富者愈富，強者愈強，美者愈美，不是要通過政策保護和財政資金投入打造不可復制的美麗鄉村亮點工程，而是要為缺少進城能力的農民和進城可能失敗的農民提供在農村的基本保障與最后退路。中國現在正在進行偉大的現代化建設事業，城市市場體制提供了大量發財致富機會，城市所有的發財致富機會都向農民開放，農民中的強勢群體進入城市市場上打拼，他們很可能成功，然后成為市場中的強者與贏家，他們就在城市體面安居了。農民是城市化進程中相對弱勢的群體，因為農民經濟資本、文化資本和社會資本都最少，雖然城市市場機會眾多，卻總有一部分進城農民難以在城市安居，又不愿在城市漂泊流浪，他們就可能選擇返鄉。缺少進城能力的留守農民和進城失敗還要返鄉的農民，都是農民這個弱勢群體中的弱勢群體，保護型城鄉二元體制所要保護的就是這個農民中的弱勢群體。

在中國現代化進程中，如果中國社會各階級中農民階級利益也可以得到保護，中國規模最大且處境最差階級的利益就得到了保護，中國社會各個階級就可以變成中國現代化的支持力量。這樣一來，中國就有能力應對現代進程中可能出現的任何風高浪急甚至驚濤駭浪。農民階級人數眾多，資源最少，這并不是說農民階級都是弱勢群體，更不是說農民階級是中國現代化進程中的消極力量。實際上，在中國現代化的各個階段，農民階級都是最為積極和最具主體性和創造性的力量[注釋9]。

在當前時期，有3億農民工在城市務工經商，他們中的大多數都是市場經濟中的強者，他們通過自己努力已經具備在城市安居的條件，只有少數進城農民可能難以在城市體面安居，他們希望留下返鄉退路，一旦經濟周期下行，或年齡太大，他們就可能返鄉。還有進城農民不愿與子女在城市同住，而希望返鄉過田園生活，他們本來在農村就有房子、宅基地、庭院甚至承包地，他們在城市務工經商，歷經喧囂與繁華，也可以還他們一個寧靜的老年生活。

留守農村的農民同樣不是消極被動的力量，他們留守的農村是農民工進城務工經商的基地，也是進城不順利時可以返回的后方。農戶家庭中，年輕人進城務工經商，他們父母仍然留村務農，這些年齡大一點的低齡老年人與仍然留村種地的中農是農村生產秩序的主要維護者，是糧食安全的保衛者；在農民生命周期的年輕階段，他們進入城市市場打拼，在生命周期的年老階段，他們返回農村安享老年生活；在農民家庭周期的特定階段，年輕夫妻上有高齡父母下有年幼子女，他們缺少進城的家庭條件，他們就通過在農村積極捕獲進城農民讓渡出來的獲利機會，成為留守農村也能收入不低的中農，中農是城市化背景下面正在空心化的農村的絕對骨干力量，隨著他們子女的長大，子女或者考上大學，或者成年進城務工，家庭因此進入新的周期。

無論是留守農村的農民還是進城務工經商的農民，無論是進城務工經商成功的農民還是進城務工經商不那么成功的農民，他們都是中國現代化建設中的積極的主體力量，不等不靠不要，他們也是市場體制的積極參與者，也是市場體制的受益者。同時，因為農民人數眾多，在城市化進程中，在市場體制中，他們的起點最低，資源最少，他們就最需要社會體制的保護。中國現代化進程中一個特別重要且精巧的制度安排是，我們恰恰有一個高度社會體制的農村，這個社會體制的農村應當主要留給農民且主要是留給最為缺少市場機會和市場能力的農民中的弱勢群體。

一旦缺少市場機會和市場能力的農民中的弱勢群體可以獲得農村社會體制保護，能夠在農村社會體制下面過農村的體面生活，他們的生活就有質量，他們也就可以在農村積蓄家庭能力，有朝一日再次沖向城市市場體制，并最終成功融入到城市生活中。

當農村社會體制可以為中國人數最多資源最少的農民群體中的弱勢群體提供保護時，城市市場體制就有了可以依據市場規律配置資源的更大自由空間，中國市場體制就一定可以更加高效，中國經濟成長也就更加無敵。結果，正是高度有效的農村社會體制為城市市場體制高效運轉提供了基礎，高效運轉的市場體制所解放出來的生產力又最終會將中國推進到高收入發達國家行列。那個時候，國家就有足夠財政能力建設大美鄉村，讓農民也可以享受更多的福利。

保護型城鄉二元體制是中國現代化進程中的一個相當獨特且有效的體制。保護型城鄉二元體制既是現實的制度設計，也是刻意的政策安排。我們應當充分認識保護型城鄉二元體制，繼續建設好和利用好保護型城鄉二元體制在中國現代化過程中的重要作用。唯如此，中國現代化才能順利地應對驚濤駭浪，達到成功彼岸。

[1]賀雪峰：“論中國式城市化與現代化道路”，《中國農村觀察》2014年第1期；林輝煌、賀雪峰：“城鄉二元結構：從‘剝削型’到‘保護型’”，《北京工業大學學報》2016年第6期。

[2]《習近平談治國理政》（第四卷），外文出版社2022年版，第195頁。

[3]胡文木：“以城鄉要素雙向流動推動城鄉融合發展”，《學習時報》2025年1月6日A2版。

[4]賀雪峰：“市場—社會二元體制模型與‘三農’政策”，《開放時代》2024年第3期。

[5]張一晗：“教育變遷與農民“一家三制”家計模式研究”，《中國青年研究》2022年第2期。

[6]夏柱智、賀雪峰：“半工半耕與中國漸進城鎮化模式”，《中國社會科學》2017年第12期、

[7]喬陸印、劉彥隨：“新時期鄉村振興戰略與農村宅基地制度改革”，《治理研究》2019年第3期。

[8]王海娟：“面向農村人口老齡化的中國農業現代化道路：適老型農業視角”，《理論月刊》2025年第3期。

[9]賀雪峰：“農民與現代化”，《社會科學》2024年第10期。

（本文發表于《文化軟實力》2025年第4期）