破解城市更新中“難算賬的硬骨頭”！張謹建議要學會“休養生息”

張謹展示的紀念郵冊展現了蘇州30年城鄉蝶變（第一排右一）。

城市其實就像一個生態系統，需要有“喘息”和“留白”的機會。

中房報記者 苗野 兩會報道

當城市化進程從“大拆大建”的增量時代邁入“精雕細琢”的存量時代，城市更新這盤大棋該如何落子？2026年全國兩會期間，一位來自蘇州基層的全國人大代表，帶著一本特殊的“紀念郵冊”，給出了她的思考。

她是張謹，中衡設計董事長兼總工程師，一家伴隨蘇州工業園區從水鄉洼地發展為國際化新城的建筑設計企業的掌舵人。在接受中國房地產報記者采訪時，這位在建筑設計領域深耕數十年的“老兵”，沒有過多談論高樓大廈的宏偉，反而將目光投向了那些城市角落里“難啃的硬骨頭”——小河浜這樣的城中村。

“高質量的城市更新要關注兩方面，它是城市發展的抓手，更是民生關切。”張謹直言，除了要關注提升城市風貌，延續地域文脈，更要關注老百姓的真實需求是什么。

小河浜調研啟示錄

采訪從張謹帶來的一件特殊物品說起——中衡設計30周年紀念郵冊。翻開郵冊，蘇州園林、昆曲、姑蘇繁華圖等承載千年文脈的紀念郵票，與現代城市地標、產業基地及金雞湖沿岸實景照片并置一頁，傳統與當代在方寸之間完成了跨越時空的對話。

“這是我們企業伴隨蘇州工業園區成長30年的見證，也是園區從水鄉洼地走向國際化現代新城的縮影。”張謹說。但站在2026年的節點回望，她和團隊親歷的不僅是“造城”的輝煌，更是面對“修城”的挑戰。

如今，城市發展邏輯已深刻變革。黨的二十屆四中全會部署深入推進以人為本的新型城鎮化、大力實施城市更新，中央經濟工作會議定調“控增量、去存量、優供給”，政府工作報告也明確高質量推進城市更新。但對于一線實踐者而言，理想很豐滿，現實卻常因“經濟賬算不平”而陷入困境。

張謹將當下的困境概括為一場“啃硬骨頭”的攻堅戰。“有利可圖的地塊，其實已經開發殆盡了。凡是留下來的，都是經濟賬難算的‘硬骨頭’。”這其中，最為典型的便是散布于核心城市的城中村與棚戶區。

2024年，張謹和相關部門走進蘇州小河浜城中村調研。那里的房屋建于上世紀八十年代，建設標準低、基礎設施陳舊，與周邊現代化的城市天際線形成鮮明對比。“居住環境和安全隱患問題突出，已經無法適配現代生活需求。”她回憶道。

所幸，蘇州市委、市政府高度重視調研成果，多方協調推動，小河浜于2025年完成了動遷。但這次調研也讓她窺見了更深層的系統性難題：傳統的土地開發模式面臨土地拍賣低迷、存量更新受阻、資金循環不暢、土地用途固化等多重夾擊，難以適配城鎮化存量時代需求。

“國內不少核心城市，仍有大量城中村因為經濟賬難以平衡，動遷改造舉步維艱。”張謹認為，沿用過去的“大投入、大產出”邏輯，在如今的財稅和房地產高質量發展的背景下，已經走不通了。

以彈性策略涵養城市生機

如何破局？在蘇州工業園區30年的規劃建設經驗中，張謹找到了一把可能解鎖當前困局的“鑰匙”。

今年全國兩會，她提交了一份名為《涵養城市生機，構建土地開發新模式》的建議，核心思想是：讓城市學會“休養生息”。

“城市其實就像一個生態系統，需要有‘喘息’和‘留白’的機會。”她舉例說明，如今繁華的蘇州中心區域，在開發前曾有過長達10年左右的臨時商業街，彼時受限于開發體量，只能先用鋼結構做了臨時商業填補周邊居民的生活需求。隨著居住人口越來越多，商機日漸成熟，最終在拆除臨時商業街后啟動的整體開發項目大獲成功，實現了城市面貌與經濟效益的雙重提升。

基于這樣的實踐經驗，張謹提出了四點具體建議，其核心邏輯在于“時間換空間，存量換增量”：

第一，對于城中村、棚戶區等無保存更新價值的地塊，建議利用超長期國債支持“房票安置”，這既能解決動遷房源不足及資金來源問題，又能同步消化市場上的存量房源，盤活整個產業鏈。

第二，完善土地臨時利用機制。可以通過完善臨時公共服務設施，補足民生短板，涵養城市生機。

第三，重構土地供需平衡與價值修復機制。通過時間換空間，等待市場回暖和區域成熟度提升，激活存量土地的真實潛能。

第四，試點“白地”彈性入市機制。借鑒新加坡經驗，對于城市核心區位的地塊，適度賦予其用途和開發的靈活性，吸引優質社會資本參與。

“這套模式兼顧民生保障與經濟發展，力求為破解城市更新難題，推動房地產高質量發展提供務實路徑。”張謹說。

除了宏觀的土地開發模式，張謹的關注點還落在了一個極為專業的稅務領域，即土地增值稅。

“現在，社會資本參與城市更新的積極性有，但需要一些制度和政策的釋放。”張謹坦言。

去年人代會，她提交了修訂土地增值稅暫行條例的建議，起因是在調研中發現，城市更新中大量的修繕建筑，其修繕成本在現行的稅制下無法足額抵扣。“我的建議就是在破解修繕建筑入市稅費計算無據的政策堵點，提升社會主體參與城市更新的積極性。”

令她欣慰的是，這一建議得到了國家稅務總局的書面回應，被認為對相關立法和政策完善具有重要參考價值。

今年1月1日，國家稅務總局發布了《關于土地增值稅若干征管口徑的公告》，對預征管理、清算收入確認、扣除項目等關鍵爭議點進行了統一規范，其中明確“紅線外支出”在符合條件下可計入土地成本，這正是對市場關切的積極回應。

“希望這一立法完善工作能在‘十五五’期間取得實質性進展。”張謹對此充滿期待。