陳彥斌：“十四五”收官與“十五五”蓄勢之年的中國經濟運行與宏觀政策應對

陳彥斌 中國社科院工業經濟研究所所長，中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文轉載自2025年第10期《經濟縱橫》。

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2025年是國家“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”規劃的蓄勢之年。這一承上啟下關鍵時期的宏觀經濟運行與宏觀政策制定，對于未來五年中國經濟表現至關重要。2025年以來，我國經濟面臨的國內外形勢復雜嚴峻。就國外形勢而言，外部不穩定不確定因素增多，尤其是美國關稅沖擊對我國企業出口造成了一定影響。就國內形勢而言，內需擴大動能尚需增強，青年、農民工等重點群體以及部分行業就業壓力有所增加，國內結構調整持續深化也帶來了新挑戰。

從實際經濟運行情況來看，我國經濟展現出強大的韌性與活力，這離不開中央部署的穩定政策、增長政策、結構政策等各類宏觀政策的保駕護航。宏觀政策不僅在擴大總需求方面持續發力，而且能夠積極培育新動能，打通國內經濟大循環的堵點卡點，為我國經濟高質量發展提供了不可或缺的支撐與保障。然而，也要看到，“十五五”期間，我國面臨的外部形勢復雜多變，國內有效需求仍然有所不足，經濟回升向好基礎還需鞏固。對此，要進一步加強穩定政策、增長政策和結構政策等重要宏觀政策的協調配合，統籌好總供給和總需求的關系，助力我國經濟實現高水平動態平衡增長。

一、2025年中國經濟承壓而上彰顯韌性與活力

步入2025年，面對外部環境急劇變化、內部風險挑戰增多的復雜形勢，我國經濟承壓前行、迎難而上，上半年實現了5.3%的經濟增速，在全球主要經濟體中繼續處于領跑地位。

（一）經濟增速在全球仍然處于較高水平

當前國際形勢復雜多變，全球經濟增長動能減弱。國際貨幣基金組織2025年7月發布的《世界經濟展望》預測，2025年全球經濟增速將普遍放緩，從2024年的3.3%降至2025年的3.0%。其中，發達經濟體的平均經濟增速將從2024年的1.8%降至2025年的1.5%，下降0.3個百分點，美國的經濟增速將由2024年的2.8%降至2025年的1.9%，降幅達0.9個百分點。新興經濟體的平均經濟增速將從2024年的4.3%降至2025年的4.1%，下降0.2個百分點，其中俄羅斯、巴西、墨西哥經濟增速降幅分別達到3.4個、1.1個、1.2個百分點，印度經濟增速也將下降0.1個百分點。

與之不同，2025年上半年我國經濟增速不僅沒有下降，反而比2024年提高了0.3個百分點，展現出強勁韌性。完備的產業體系、龐大的內需市場、持續提升的科技水平以及精準有效的宏觀政策，共同構筑了我國抵御外部沖擊的“緩沖墊”與“穩定器”。也正因如此，國際貨幣基金組織2025年7月發布的《世界經濟展望》與4月相比，將2025年的中國經濟增速預測值大幅上調了0.8個百分點。

（二）內需和外需均穩步增長

憑借更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策等穩定政策的協同發力，一系列政策組合拳成效顯著，內需和外需均實現平穩增長。一是以舊換新等政策激發了消費潛能。2025年上半年，社會消費品零售總額同比增長5.0%。在以舊換新政策的驅動下，限額以上單位家用電器和音像器材類、文化辦公用品類、通訊器材類、家具類商品零售額分別同比增長30.7%、25.4%、24.1%、22.9%。二是“兩重”政策以及大規模設備更新等政策擴大了有效益的投資。2025年上半年，全國固定資產投資同比增長2.8%。其中，“兩重”政策帶動基礎設施投資增長4.6%，大規模設備更新政策帶動電子信息、安全生產、設施農業等領域的設備工器具購置投資同比增長17.3%，對全部投資增長的貢獻率達86%。三是穩外貿政策取得積極成效，出口量穩質優。2025年上半年，我國出口同比增長7.2%，其中與新質生產力密切相關的高端裝備增長超兩成。在全球產業鏈供應鏈重構的背景下，我國憑借完整的產業體系、強大的制造能力和較高性價比的產品，在部分領域國際市場份額不斷擴大。

（三）新動能培育為國民經濟注入新活力

我國在經濟增速表現亮眼的同時，增長質量也不斷提升。一是創新驅動發展戰略效果持續顯現，為經濟高質量發展注入強勁動力。2025年上半年，我國研發經費投入占GDP比重接近2.7%，已經超過歐盟平均水平，接近OECD國家的平均水平。研發經費的持續投入助力創新成果不斷增加并加速落地，例如具身智能相關創新成果帶動工業機器人、服務機器人產量分別增長35.6%、25.5%，助推機器人產業快速發展。二是實體經濟與數字經濟深度融合發展，加快了數字產業發展與傳統產業升級。實數融合為數字經濟的快速發展提供了廣闊的市場空間與應用場景，助推數字產業規模不斷擴大。2025年上半年，規模以上計算機、通信和其他電子設備制造業增加值同比增長11.1%，信息傳輸、軟件和信息技術服務業增加值亦同比增長11.1%。不僅如此，實體經濟的深度數字化轉型有效助力制造企業實現生產流程再造、管理模式創新，提升了企業運營效率。截至2025年上半年末，規模以上輕工業企業數字化研發工具普及率達86.2%，經營管理數字化普及率達82.3%，有色金屬行業的關鍵工序數控化率、生產設備數字化率較2020年底分別提高20%、10%。

（四）積極破解堵點卡點，助力做強國內經濟大循環

一方面，中央多措并舉破除地方保護和市場分割，打通市場準入退出、要素配置等制約國內大循環的卡點堵點。地方政府在招商引資領域積極改進政策措施，例如清理與稅收掛鉤的產業扶持政策、停止不合理的稅收優惠政策招商行為。另一方面，多種金融工具精準發力，流向重點領域和薄弱環節的資金不斷增加，為實體經濟發展提供了堅實支撐。2025年二季度末，科技型中小企業本外幣貸款同比增長22.9%，人民幣普惠小微貸款同比增長12.3%，本外幣涉農貸款同比增長7.4%，均處于較高水平。金融“活水”的持續注入有力推動了實體經濟穩中向好發展。

（五）實際增速仍然低于潛在增速的合理水平，經濟回升向好的基礎仍需加力鞏固

要想全面準確地衡量一個經濟體宏觀經濟運行的整體格局，既要分析實際增速與潛在增速的相對高低，又要分析實際增速與潛在增速合理水平的相對高低。潛在增速的合理水平是在最優宏觀經濟結構下的潛在增速，是一個經濟體最為理想的經濟增速。如果宏觀經濟結構偏離最優狀態，那么潛在增速將偏離其合理水平。

根據這一判斷標準，當前我國經濟總體呈現穩中向好態勢，但經濟回升向好的基礎仍需加力鞏固。一方面，宏觀政策“三策合一”數據庫的數據顯示，2025年上半年，我國經濟實際增速為5.3%，潛在增速為5.2%，時隔六年后實際增速再次回歸到潛在增速之上，反映出經濟運行穩中向好的良好態勢。另一方面，也要客觀地看到，我國實際增速仍然低于潛在增速合理水平約0.5個百分點，價格總水平還有待提升，就業有待進一步改善。可見，我國經濟回升向好的基礎仍需加力鞏固。

從“總供給—總需求”分析框架來看，總需求和總供給均存在改善空間。就總需求而言，消費需求和投資需求均有待提升。消費方面，2025年以來消費傾向和消費者信心仍然處于偏低水平。投資方面，2025年上半年，全國固定資產投資同比增長2.8%，比2024年全年下降0.4個百分點。其中，民間投資同比下降0.6%，降幅比2024年全年擴大0.5個百分點。就總供給而言，我國產能利用率表現不佳。2025年二季度，全國規模以上工業產能利用率為74.0%，比2024年同期下降0.9個百分點，處于近五年的較低水平。此外，企業之間“以價換量”的“內卷式”競爭仍在延續，突出表現為工業“產量增、價格跌”的分化走勢。在此情形下，企業盈利減少、生產經營挑戰加大。2025年上半年，全國規模以上工業企業實現利潤總額同比下降1.8%，工業企業的營業收入利潤率為5.15%，同比下降0.22個百分點。

二、當前需求側的主要任務是提升消費與擴大投資

2025年政府工作報告指出，“從國際看，世界百年變局加速演進，外部環境更趨復雜嚴峻”，“從國內看，經濟回升向好基礎還不穩固，有效需求不足，特別是消費不振”，從而明確了我國經濟在需求側面臨的主要問題。在此基礎上，政府工作報告將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”確定為2025年政府十大工作任務之首，并要求“促進消費和投資更好結合，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨”。可見，當前需求側的主要任務是提升消費與擴大投資。

（一）用改革的辦法大力提升消費，化解當前供需不匹配的主要矛盾

當前，我國經濟運行的主要矛盾是供需不匹配，矛盾的主要方面是總需求特別是消費需求不足。無論是與高收入國家對比，還是與中等收入國家對比，我國的居民部門消費率（居民消費占國內生產總值的比重）均處于較低水平。截至2024年末，我國居民部門消費率約為40%，分別比高收入國家和中等收入國家的平均水平低約19個和16個百分點。進一步地，當前我國居民部門消費率雖然與2010年相比提高約5個百分點，但與1990—2000年的平均水平相比仍然低約6個百分點。

之所以我國促消費的難度較大，是因為我國居民消費的影響因素更加復雜，除了居民人均可支配收入增速有待提升外，還面臨多種結構性問題對居民消費的掣肘。一是收入分配結構不夠合理，中低收入群體的收入水平和收入增速有待提升，導致其消費能力受限。二是社會保障體系尚不健全，居民尤其是中低收入群體需要在教育、醫療、養老、住房等方面進行預防性儲蓄，這進一步限制了居民的消費能力。三是產品和服務的供給結構不夠合理，醫療等領域高質量產品和服務供給不足，抑制了高收入群體的消費。這里需要強調兩點：第一，上述三方面的影響并非相互獨立，而是相互強化的關系。例如，中低收入群體的收入本就偏低，還要在教育、醫療等方面進行預防性儲蓄，導致他們的消費更為受限。第二，上述三方面問題導致貨幣政策和財政政策的傳導機制不夠通暢，削弱了貨幣政策和財政政策對居民消費的帶動效果，從而造成我國相比其他國家促消費的難度更大。

要想切實提振消費，只靠穩定政策是不夠的，還要加強對結構政策的使用，著力破除居民消費面臨的結構性障礙，構建促消費長效機制，用改革的辦法提升消費。具體來說，一是著力改善收入分配結構，提高中低收入群體的收入水平，從而提升中低收入群體的消費能力。二是完善社會保障體系，降低居民尤其是中低收入群體在教育、醫療、養老、住房等方面的預防性儲蓄，進一步提升其消費能力。三是優化產品和服務的供給結構，著力增加高質量產品和服務供給，不斷創新消費場景，更好地滿足高收入群體對高品質、個性化產品和服務的需求，有效釋放高收入群體的消費潛力。伴隨收入分配結構和產品結構的不斷優化，以及社會保障體系的不斷健全，穩定政策的傳導機制將更加通暢，對消費的帶動作用也將更加明顯。

（二）擴大有效益的投資和消費投資，推動供需實現良性互動

有觀點認為，當前我國的投資比例過高，且投資空間不足、投資收益越來越低。這主要是由經濟轉型發展疊加短期市場情緒引發的認識誤區，實際上，我國的投資尤其是工業領域投資還存在很大的增長空間，高技術領域的投資回報率仍然維持在高位。

我國在完善傳統基礎設施、推進新型基礎設施建設、實現公共產品升級換代、推動產業數智轉型等領域，存在較大投資空間。以新型基礎設施建設為例，2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》，在智能化市政基礎設施建設和改造、智慧城市基礎設施與智能網聯汽車協同發展、智慧住區、數字家庭建設等方面部署了多項重點任務，為新型基礎設施建設提供了巨大的投資空間。同時，在加快發展新質生產力的過程中，需要建設重大科技基礎設施，并持續推進“人工智能+”行動，將數字技術與制造優勢、市場優勢更好結合起來加以推廣，這同樣將釋放出巨大的潛在投資空間。

此外，投資收益不高的現象主要出現在尚未完成轉型升級的傳統行業，高技術行業仍然具有可觀的投資收益。A股上市公司的年報數據顯示，2024年鋼鐵、有色、化工、建材等傳統制造業上市公司的投入資本回報率大多處于3%～7%的區間，而半導體、生物醫藥、航空航天等高技術制造業上市公司的投入資本回報率大多位于10%～16%的區間。特別是在新一輪科技革命和產業變革浪潮中，實數融合場景逐漸成熟，與此相關的智能化改造投資可以持續獲得較高的投資收益。

在從高速增長階段轉向高質量發展階段的過程中，我國經濟發展要從主要依靠資本等傳統生產要素驅動轉向依靠創新驅動。但是，這并非意味著要簡單地限制投資或者普遍性地減少投資。正如2025年政府工作報告強調的，既要“堅決防止低效無效投資”，又要“積極擴大有效投資”。因此，下一步要更加重視提高投資質量，增加有效投資，尤其要在以技術創新為引領的重點領域加大投資力度，從而加快培育和發展新質生產力。同時，要更加重視能夠擴大未來消費的投資，發揮其杠桿效應，以此推動供需兩側的良性互動，促進經濟達到更高水平的供需動態平衡。考慮到近年來民間投資相對低迷，要進一步增加對民間投資的支持力度。對此，2025年政府工作報告也做了專門部署，要求“支持和鼓勵民間投資發展，規范實施政府和社會資本合作新機制，引導更多民間資本參與重大基礎設施、社會民生等領域建設，讓民間資本有更大發展空間”。

三、當前供給側的主要任務是提升產業鏈競爭力與化解“內卷式”競爭

就供給側而言，從國際形勢來看，單邊主義、保護主義加劇，多邊貿易體制受阻，關稅壁壘增多，導致全球產業鏈供應鏈穩定性受到沖擊；從國內形勢來看，部分地區依然存在地方保護和市場分割現象，在市場準入退出、要素配置等方面還存在制約國內大循環的卡點堵點，進而引發“內卷式”競爭。在此情形下，2025年政府工作報告要求“優化產業鏈供應鏈國際合作布局”“綜合整治‘內卷式’競爭”，從而明確了當前供給側的主要任務。

（一）進一步提升產業鏈競爭力

雖然全球經貿格局呈現多維分化與重構特征，但我國產業鏈依然展現出強勁的競爭力。一是我國制造業在全球產業分工中的核心地位和影響力不斷提升。2017—2024年，我國制造業增加值占全球比重從17%攀升至30%，商品出口額占全球比重從12.8%上升至18.4%，始終穩居全球第一。二是我國在全球產業鏈中承擔著關鍵中間品的供給角色，是維系全球產業鏈穩定運轉的重要樞紐。2017—2024年，我國中間品出口額占出口總額的比重從42.7%升至46.8%，中間品出口量連續12年位居全球第一，2023年占全球市場份額達到13.2%。我國完整的產業體系與強大的配套和資源整合能力在全球范圍內有著不可替代的優勢，這使得我國作為全球經濟增長引擎的重要作用愈發凸顯。

展望“十五五”，需要從多維度發力，以進一步推動產業鏈與全球網絡布局的深度融合。第一，強化產業鏈供應鏈自主可控能力，穩固中國與世界經貿關系的基石。自主可控是產業鏈供應鏈安全的核心支撐，是穩固國際經貿關系的堅實基礎。要通過關鍵核心技術攻堅，突破“卡脖子”瓶頸。在此基礎上，培育具有產業鏈主導力的領軍企業，帶動上下游企業形成鏈群，使產業鏈各環節緊密銜接、高效聯動，強化產業鏈供應鏈自主可控能力，形成與世界經貿往來的穩固基石。此外，要建立產業鏈供應鏈風險預警機制，提前識別并應對潛在的供應鏈中斷風險。第二，推動產業鏈供應鏈多元化布局，拓展經貿合作空間。多元化布局是增強產業鏈供應鏈韌性的關鍵舉措。通過共建跨境產業園區、共享技術研發平臺、共筑國際運輸通道等方式，深化與“一帶一路”共建國家的產業鏈供應鏈融合。聚焦非洲、拉美等地區，加強資源開發、農業現代化、制造業升級等領域的合作，培育新的經貿增長點。這能夠充分拓展經貿合作空間，降低我國對單一市場的依賴，從而提升貿易網絡的穩定性與抗風險能力。第三，提升產業鏈供應鏈數字化綠色化水平。數字化與綠色化是全球產業鏈供應鏈變革的重要方向，我國已經在新能源汽車、智能家電等行業取得重要成就。應更加主動地引領這一潮流，全力推動產業鏈供應鏈數字化綠色化轉型，以技術破壁與跨界融合為關鍵抓手，構建實數深度融合的產業鏈供應鏈體系。第四，進一步推動制度型開放，優化產業鏈供應鏈營商環境。高水平制度型開放是構建健康可持續經貿關系的重要保障。應持續深化產業鏈供應鏈開放合作，通過營造市場化、法治化、國際化營商環境，對接國際高標準經貿規則，在知識產權保護、數字貿易規則、服務業等領域穩步擴大制度型開放，為國內外企業營造公平競爭的市場環境，推動全球產業鏈供應鏈在我國實現更高水平的集聚與協同發展。

（二）著力化解“內卷式”競爭

近期，汽車、光伏等領域出現了產能同質化擴張、低價無序競爭等亂象。“內卷式”競爭是我國經濟發展過程中出現的新矛盾新挑戰，其背后既有需求側的原因，也有供給側的原因。比較而言，需求側原因更不容忽視，即國內外雙重因素對市場空間的壓縮導致了“內卷式”競爭。外部因素方面，世界經濟不確定性增加、貿易保護主義抬頭，壓縮了我國所能開拓的國外市場空間。聯合國2025年5月發布的《2025年全球經濟形勢與前景年中更新》預測，全球貿易增速將從2024年的3.3%降至2025年的1.6%。特別是在美國關稅政策沖擊下，我國外貿企業對美出口受到壓縮。內部因素方面，國內有效需求不足，尤其是居民消費能力有待提升，使得國內市場空間有限。在難以擴大增量的情形下，地方政府之間和企業之間為了搶奪現存的市場和消費者，陷入了“內卷式”競爭。

“內卷式”競爭與傳統產能過剩有一定相似之處，但也存在明顯不同，有一些新表現和新特征，包括價格競爭失序、產品質量欠佳、賬期管理不規范不合理以及借助網絡不實信息詆毀同行等。需要注意的是，數字化時代的“內卷式”競爭具有傳播速度快、影響范圍廣等新特征。例如，電商平臺和數字營銷工具使得價格戰信息可以瞬間傳播，從而加劇了企業間的競爭程度。

為了破解“內卷式”競爭，需要堅持系統觀念，統籌短期整治與長效機制建設，統籌需求側和供給側發力。第一，深入挖掘國內與國外潛在的消費市場空間。一是引導企業精準對接消費者在品質提升、服務優化等方面的需求。以新能源汽車為例，現有市場配套服務體系仍待完善，維修價格居高不下。車企需跳出傳統的價格戰路徑，從服務升級、品質迭代等維度開辟新賽道。二是強化企業“走出去”的保障服務，助力企業開拓多元化海外市場，包括推動國內標準體系與海外市場的技術準入要求互認、為企業應對技術壁壘等風險提供常態化支持等。三是打造夜間消費、賽事經濟、首發經濟、文旅康養等新消費場景，拓展國內消費市場空間。第二，著力營造公平競爭的市場環境。一是健全跨部門協同監管機制，依法處置各類不正當競爭行為，全面規范市場秩序。二是引導地方政府科學制定產業政策，破除地方保護主義，防范低水平重復建設。三是突出標準引領，健全質量技術標準體系，加強全流程質量監管，推動企業競爭重心轉向質量、技術、服務、品牌等高階維度。四是建立基于市場需求預測、技術發展趨勢和國際貿易環境變化的產能動態調節機制，實現供給能力的前瞻性調整。五是深化跨區域產業鏈創新鏈協作，暢通要素流動渠道，扎實推進高效規范的全國統一大市場建設。

四、大宏觀視角下“十五五”時期宏觀政策的頂層設計方略

解決總供給與總需求不匹配的問題，是一項系統性工程，需要穩定政策、增長政策和結構政策三大類政策協同發力，通過實現宏觀政策“三策合一”，更好地統籌協調總供給與總需求的關系，助力我國經濟在“十五五”時期實現高水平動態平衡增長。要在大宏觀視角下，緊扣宏觀經濟格局與主要矛盾，明確增長政策、結構政策和穩定政策三大類宏觀政策的主要目標與重點發力方向。

第一，增長政策的重點是以科技創新引領新質生產力發展，尤其要加強基礎研究和關鍵核心技術攻關。雖然我國研發經費投入占GDP比重已經接近OECD國家的平均水平，但是用于基礎研究的研發經費占比還有待提高。2022年我國用于基礎研究的研發經費占比為6.6%，用于試驗發展的研發經費占比高達82.2%；相比之下，美國、日本、韓國用于基礎研究的經費占比均超過10%，法國和瑞士用于基礎研究的經費占比更是分別高達23.0%和29.2%。通過與創新型國家的對比可知，在以科技創新引領新質生產力發展的過程中，我國的增長政策要重點加強基礎研究投入，為顛覆式創新和突破式創新奠定更扎實的基礎。

第二，結構政策的重點是優化投資結構、收入分配結構、總需求結構、債務結構等重要宏觀經濟結構。一是改善投資結構，提升生產性投資與民間投資占比，同時避免房地產投資過快收縮。建議在未來兩年內，將民間投資占比逐步提高約5個百分點，恢復至近五年的平均水平。二是加快構筑有利于實現良性循環的收入分配結構與總需求結構，通過擴大中等收入群體比重提升居民消費率，通過擴大市場改善總需求結構。目前，我國居民部門的消費率比中等收入國家的平均水平低約16個百分點，建議用10～15年時間達到中等收入國家的平均水平。三是優化債務結構，核心是降低地方政府、企業部門和居民部門的償債壓力。對于政府部門而言，要進一步防控地方政府債務風險。對于企業部門而言，要加大減稅降費力度、強化精準有效的金融支持等舉措，來緩解其經營壓力和債務負擔。對于居民部門而言，要前瞻性防范房貸等債務壓力對居民消費的擠出效應。

第三，在增長政策和結構政策的配合之下，穩定政策的傳導效率將大幅提升，通過適當加大政策力度可以更好地解決國內有效需求不足問題。其中，貨幣政策要適時降準降息，為實體經濟提供更加充裕、成本更加低廉的資金；財政政策則要進一步提高支出增速、加快支出進度，避免政策時滯影響其調控作用的發揮。對此還需補充說明兩點：一是貨幣政策和財政政策都還具有一定的政策空間。二是要從跨周期視角客觀看待和評估貨幣政策與財政政策的政策空間變化，不宜過于擔憂短期內政策空間的收窄。加大政策力度雖然在短期內會引發政策空間的損耗，但是會推動經濟增長態勢不斷向好，并在長期中重新創造更充裕的政策空間。