潮汕地區為什么一分為三？1991年到底發生了什么？

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在潮汕地區，可以說1991年是一道深刻的分水嶺。這一年汕頭發生了很多重大的事情，而且在此之后，"三分天下"的格局重塑了粵東的政治經濟版圖。這場改變百萬人生計的區劃調整，并非偶然的行政切割，而是特區發展訴求與體制困境碰撞的必然結果，其背后的博弈與抉擇，至今仍影響著潮汕三市的發展軌跡。

1991年之前的汕頭市，是名副其實的潮汕核心。其管轄范圍北至饒平山區，南抵南澳海島，西達揭西丘陵，東接澄海平原，囊括了安平、東平、公園、金沙、達濠、郊區6個市轄區，揭陽、饒平、澄海、南澳、潮陽、普寧、揭西8個縣，以及縣級潮州市和汕頭經濟特區，陸域總面積達10346平方公里。

在這片土地上，潮汕話互通、民俗同源、商脈相連，大汕頭不僅是行政概念，更是根深蒂固的地域認同。 然而，光鮮的大一統表象下，體制性隱憂早已暗流涌動。最突出的矛盾集中在汕頭經濟特區與汕頭市的關系上。

同時期的深圳、廈門、珠海均實現了特區與地級市的"一體化"管理，即特區政府便是市政府，政策覆蓋全域；而汕頭經濟特區雖隸屬于汕頭市，卻擁有獨立的領導管理機構，兩者僅明確了行政級別對等，權責劃分、政策銜接等核心問題始終未能理順。

這種"一市兩制"的格局，在實踐中造成了諸多困擾。同一座城市里，特區內企業能享受稅收減免、外資審批簡化等政策紅利，特區外的企業卻只能望洋興嘆；甚至連居民的教育、醫療資源分配，也因"特區內外"的身份差異而存在隱性差距。

更關鍵的是，經過1980年代兩次擴圍后，汕頭經濟特區面積僅為52.6平方公里，在四大特區中墊底，盡管當時的汕頭領導層對此有著清醒認識，要釋放特區活力，必須打破空間桎梏；而要擴大特區范圍，就不得不直面體制頑疾，所以一場關乎潮汕未來的調整，已在時代浪潮中悄然醞釀。

到了1990年代初，中國改革開放進入深水區，經濟特區的政策優勢亟需通過空間拓展轉化為發展動能。汕頭特區的擴圍訴求，得到了廣東省乃至中央的關注，但一條不成文的政策紅線卻橫亙在前，經濟特區最多只能管轄一個縣。，而這一限制成為引爆潮汕區劃調整的導火索。

1991年1月19日，來自上級的明確答復傳至汕頭，特區可擴大至整個市區，但額外管轄的縣域最多只能增加一個。這意味著，擴圍絕非簡單的空間擴容，而是必然涉及行政區劃的系統性重構，就是說原汕頭市下轄8縣1市，若特區僅帶一縣，其余近三四十倍于市區的縣域如何安置？特區與剩余區域的行政關系如何界定？這些問題如連環鎖，牽一發而動全身。

彼時，汕頭領導層面臨著四大棘手難題。

其一，若特區僅小范圍擴大，無法突破發展瓶頸，意義甚微；若擴大至整個市區，又必然與原汕頭市的行政邊界重疊，兩者的管理關系必須徹底調整。

其二，若參照廈門、珠海的先例將特區擴至全汕頭市，則需管轄8縣1市，遠超"帶一縣"的慣例，極難獲得上級認可。

其三，即便獲準帶一縣，該選擇哪一縣？是經濟活躍的普寧，還是地理相近的潮陽，或是歷史悠久的揭陽？

其四，剩余縣域若脫離汕頭管轄，如何劃分才能兼顧歷史淵源與發展需求？

在1991年4月6日，《關于擴大汕頭經濟特區范圍的批復》正式下達，這份文件成為潮汕分治的"催化劑"。批復明確同意特區擴至汕頭市區，總面積達234平方公里，原達濠區的棉花村、馬教街道等區域需重新規劃；但對特區能否繼續管轄原8縣1市，文件只字未提，反而強調"現行汕頭市的行政區劃需作出相應調整"。

這一表述清晰傳遞出一個信號就是潮汕分拆已勢在必行，所以在50多天后的5月28日，《汕頭日報》與《汕頭特區報》在頭版頭條同步刊發批復內容，消息迅速傳遍潮汕大地。市民們既為特區擴圍帶來的發展機遇振奮，又對即將到來的區劃調整滿懷忐忑；官場則暗流涌動，能否留在特區范圍內任職，成為各級官員關注的焦點。

當年9月14日，汕頭市區率先完成調整，6個區整合為4個區，機構精簡與干部調配順利落地，為后續的全域分拆鋪平了道路。但原汕頭市下轄的8縣1市如何安置，仍是擺在領導層面前的"大考題"。

最初，汕頭領導層提出了兩個備選方案。

方案一為"一分為一"，即特區擴圍后，原8縣1市的管轄范圍保持不變，繼續由汕頭市統籌。但這一方案很快被否決—。此前上級已對類似提議表達過否定態度，且與"特區帶一縣"的原則相悖，缺乏實操性。

方案二為"一分為二"，將特區設為一個地級市，剩余7縣1市（除南澳縣）合并為另一個地級市，擬以縣級潮州市為駐地。 "一分為二"的方案看似合理，卻經不起現實推敲。從地理上看，剩余縣域從饒平到惠來跨度超100公里，從揭西到澄海也有百余公里，行政指令的傳達與執行極為不便。

而且更突出的是交通問題，如果惠來居民若要前往潮州辦事，需先繞道汕頭市區，再行駛50多公里才能抵達，往返耗時耗力。此外，縣級潮州市雖已是廣東省僅存的非地級市，經濟獨立核算，但行政級別低于汕頭半級，難以承擔統籌全域的重任。

經過反復論證，"一分為二"方案因"管理成本過高、協同性不足"被否決。 排除了兩種可能性后，"一分為三"成為唯一可行的選擇。汕頭作為特區所在地，潮州憑借歷史地位與縣級建制基礎，自然成為兩個地級市的首選。而第三個地級市的選址，引發了揭陽、普寧、潮陽三縣的激烈角逐。

為保證考察的公正性，汕頭領導層組建了由林、老、曾三人組成的考察組，并定下"約法三章"，僅允許三人家參與考察；到達考察點后"只聽不說"，不發表任何意見；匯報僅限各縣一二把手參與，其他人不得在場。

然而，當考察組抵達第一站揭陽縣時，"約法三章"便被打破——全縣五套班子傾巢而出，主要領導親自到場迎接，場面隆重而熱烈。 揭陽縣強調自身歷史悠久、擁有榕江出海港口、經濟總量領先；普寧縣則聚焦商品流通優勢，其頗具規模的專業市場成為匯報重點。

潮陽縣則突出與汕頭市區僅10多公里的地理優勢，宣稱能快速承接特區輻射。在潮陽縣的匯報會上，當聽到部分財政數據時，考察組中有人隨口追問"難道有這么多"，這句打破"不表態"原則的話，一度被解讀為領導層對潮陽建市的否定。

最終，考察組雖未當場表態，但心中已有了清晰判斷。 從結果來看，揭陽的勝出絕非偶然。相較于潮陽，其與汕頭市區距離適中，避免了"中心城區間距過近"的行政禁忌；相較于普寧，其優勢更為顯著：歷史上曾為郡治所在地，文化底蘊深厚；擁有榕江直通汕頭港的天然良港，交通優勢突出；地域面積更大，經濟基礎更扎實。

此外，揭陽與揭西縣歷史聯系緊密，而揭西作為山區縣，距汕頭、潮州較遠，歸入新設立的揭陽市更為合理。也有觀點認為，潮陽與普寧的"鷸蚌相爭"，客觀上為揭陽的"漁翁得利"創造了條件。

1991年底，原汕頭市被拆分為汕頭、潮州、揭陽三個地級市。汕頭市保留特區建制，管轄調整后的4個市區及南澳縣；潮州市升格為地級市，管轄原潮州市區及饒平縣；揭陽市新設為地級市，管轄揭陽、普寧、揭西、惠來四地。在這場調整中，僅有饒平縣明確表達了反對意見，其余區域均接受了這一格局。

至此，延續數十年的"大汕頭"時代落幕，潮汕地區進入"三市并立"的新紀元。這一調整在當時展現出顯著的積極意義，汕頭特區得以擺脫龐大縣域的拖累，專注于外向型經濟發展；潮州憑借文化優勢深耕旅游與特色產業；揭陽則依托港口資源發力重工業與商貿。三市各自的發展定位更加清晰，行政效率得到提升，特區政策的紅利也通過三市的聯動逐步擴散至整個潮汕地區。

然而，分治也帶來了新的挑戰。原本統一的市場被行政區劃分割，產業同質化競爭、基礎設施重復建設等問題逐漸顯現；潮汕文化的整體性雖未被割裂，但三市在文化品牌打造、非遺傳承等方面的協同不足，未能形成合力；更令人唏噓的是，曾經"同飲 韓江 水"的地域認同感，在行政邊界的阻隔下逐漸淡化。

如今，三十余年過去，回望1991年的那場分治，歷史評價已然多元。當年的支持者認為，分治釋放了三市的發展活力，避免了"大而不強"的困境，揭陽的崛起、潮州的轉型、汕頭特區的升級，都印證了調整的必要性；反對者則感慨，若能保持行政統一，潮汕或許能形成更強的區域競爭力，在粵港澳大灣區的發展中占據更重要的位置。

但無論評價如何，一個事實無法改變：1991年注定是潮汕歷史上的"關鍵之年"。這場因特區擴圍引發的區劃調整，既是改革開放進程中行政體制適應經濟發展的必然選擇，也是地域發展與文化認同碰撞的生動注腳。正如潮汕人常說的"世事如棋"，當年的決策者或許未能完全預見今日的格局，但他們的抉擇，確實塑造了當代潮汕的基本面貌。

站在新的歷史節點上，汕頭、潮州、揭陽正逐步重拾"潮汕一家親"的共識，在交通互聯、產業協同、文化共建等領域開展深度合作。或許，當年的"三分"只是特定歷史階段的權宜之計，而未來的"融合"，才是對潮汕文化根脈的最好傳承。1991年的故事，終究會成為連接過去與未來的紐帶，見證這片土地上永不褪色的生命力。

來源：潮汕吃喝玩樂fun

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