范志勇：歷史上的美國關稅政策（十七）：二戰之后美國貿易政策的重大轉型（1945-1950）

范志勇中國人民大學經濟學院副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

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在第二次世界大戰期間以及戰后歐洲經濟重建的相當長時間內，美國政府關于貿易政策改革主要圍繞著兩條主線進行：

一是不斷推進《互惠貿易協定法案》延期。這一法案打開了政府與貿易伙伴（主要是歐洲和日本）通過談判削減關稅和非關稅壁壘的方便之門。直至1962年在尼克松政府時期將其升級為直到1962年肯尼迪政府時期將其升級為《貿易擴展法案》；另一條是不斷推進《關稅及貿易總協定》下的多邊貿易談判，最初以美國和歐洲國家為主，逐漸有更多的發展中國家加入，涉及的議題也越來越多。

然而兩條主線之間又是緊密聯系在一起的：一方面，《互惠貿易協定法案》的延期使得美國政府獲得了對外開展多面貿易談判和制定關稅政策的權力；另一方面，美國政府又根據多邊談判的進展不斷向國會爭取更多的授權。

本節主要圍繞著《互惠貿易協定法案》的升級與完善展開。

一、戰時《互惠貿易協定法案》的延期

《互惠貿易協定法案》于1934年生效，最初是為了降低《霍利-斯穆特法案》制定的畸高關稅。該法案最初設定的有效期為三年，在1937年面臨第一次延期。由于此前在1936年的大選中，民主黨又一次贏得了壓倒性的勝利。再加上法案實施初期，美國與其他國家達成的雙邊貿易協議數量有限，并未對國內市場造成明顯沖擊。截止到1936年底，生效的前13份協定將應繳稅進口產品的平均關稅從46.7%降至40.7%，下調了6個百分點。這將使平均關稅回到《霍利-斯穆特關稅法案》頒布之前的水平。[1]《互惠貿易協定法案》有效降低了《霍利-斯穆特關稅法案》造成的畸高關稅，同時也帶動貿易伙伴相應降低了對美國出口產品征收的關稅。因此盡管存在一些爭議，但法案在1937年的第一次延期并未受到國會的明顯阻力。

到1940年，羅斯福總統再次要求國會將《互惠貿易協定法案》延期三年。此時，推動削減關稅和擴大貿易的理由已經從“推動經濟從蕭條中恢復”轉向“通過擴大貿易以促進戰后和平”。1941年12月日本偷襲珍珠港之后美國卷入第二次世界大戰，這使得孤立主義理念名譽掃地。奉行孤立主義并不能帶來和平。共和黨對于《互惠貿易協定法案》的反對態度也有所緩和。1943年法案到期后，國會以戰后將對美國對外貿易政策進行全面評估為由，僅授權《互惠貿易協定法案》延期兩年。

二、1945年《互惠貿易協定法案》的關鍵性延期

1944年美國大選的結果仍然是民主黨一邊倒的全面控制國會和政府。然而1944年4月羅斯福總統去世，而擔任了11年國務卿的赫爾也于1944年11月退休。這導致《互惠貿易協定法案》在1945年到期后第一次在沒有羅斯福和赫爾等發起者的情況下向國會申請延期，因此被受矚目。

盡管共和黨人此時已經大體接受了互惠貿易的理念，但拒絕授予總統不受限制的權力。[2]不過萬幸的是，羅斯福和赫爾的政策得到繼任者（杜魯門）的繼承。經過美國政府與國會的博弈，《互惠貿易協定法案》在1945年仍然獲得三年延期，并進行了細微的修正。法案延期的授權主要包括：法案延期三年；采取有選擇性地分類降低產品關稅；政府獲得授權可以以1945年的稅率為基準將關稅最高下調50%（此前是歷次延期是以1934年的稅率為基準）。這樣美國政府就獲得了更大的減稅空間，見表1。

三、戰后初期美國兩黨貿易政策的妥協及1948年法案延期

在1946年11月的中期選舉中，民主黨丟掉了國會的控制權，共和黨人卷土重來。這是自1932年以來共和黨第一次控制國會。鑒于共和黨歷史上對保護性關稅的支持和對《互惠關稅協定法》的敵意，這次選舉造成的國會掌控權轉移無疑對《互惠關稅協定法》的延期還有當時正在進行的多邊貿易談判產生不利影響。不僅僅是國會，事實上整個美國社會也彌漫著不安的情緒，他們擔心第一次世界大戰之后，甚至一百余年前美英戰爭結束之后，外國產品卷土重來，湮滅美國市場的情景再次發生。

為安定人心，在國會共和黨領袖與美國政府領導人談判之后，共和黨發表聲明：

第一，支持當時正在計劃中的多邊貿易談判（日內瓦會議）按期舉行，這算是給政府和民眾吃了一顆定心丸；

第二，在《互惠貿易協定法案》1948年到期后，國會將會對該方案進行改革。這其中有兩項預期的改革較為重要，一是允許法案設置所謂的“危險點”，即關稅稅率削減的下限，以防國內產業受到傷害；二是增加“例外條款”程序，如果國內特定產業因進口受到傷害的話，該程序將使它們更容易獲得臨時保護。

收到國會的善意回應后，美國政府隨即投桃報李。杜魯門總統很快發布一項行政命令，除了表示接受參議院的大部分建議外，還專門設立了一個行政程序，用于審議和處理國內企業就關稅削減和外國競爭造成的損失而進行的投訴。行政命令要求，在以后達成的所有貿易協定中，如國內生產商因貿易協定執行造成或可能造成嚴重傷害，美國可以撤銷或修改關稅削減。但是行政命令并沒有采納參議院設立關稅下限（“危險點”）建議。

這場國會與政府之間的妥協確立了美國貿易政策的一個重要組成部分，即“例外條款”。這一條款不僅確保了國內利益可以得到保障而不受貿易自由化的潛在不利影響；更重要的是，它避免了第一次世界大戰后民主黨總統與共和黨國會之間的沖突再度上演。

時間來到1948年，杜魯門總統要求將法案延期三年。此時也是共和黨主導的國會第一次嘗試對《互惠貿易協定法案》進行改革。這一年對于民主黨來說喜憂參半，憂的是在共和黨主導下，國會批準法案延期一年而不是總統要求的三年。此外，國會在法案中設置“危險點條款”，但賦予總統將關稅降至危險點以下的自由裁量權（但在這種情況下需要向國會做出聲明）。可喜的是，民主黨在1948年的選舉中成功奪回國會掌控權，并且杜魯門總統連任成功。因此當1949年政府提出三年談判權（追溯，即容1948年算起）延期且不包含任何危險點條款時，法案輕松獲得延期。

四、美國貿易政策的第一次重大轉型

整體來看，二戰結束初期美國貿易政策出現的變化是美國建國之后第一次最重大的轉變。在此之前，貿易政策的目標是使用保護性關稅保護國內產業免受外國競爭影響。而在此之后，美國的貿易真格轉為使用貿易協定減少全球貿易壁壘。

導致這一轉變的根本原因是美國經濟在第二次世界大戰之后從根本上完成了經濟轉型。這一轉型不僅僅局限在物質層面，還包括在精神層面。二戰之后，美國并沒有出現外國商品充斥美國市場的局面，從而幫助美國國民第一次真正建立起世界第一經濟強國的自信心。在此情況下，一貫支持高關稅的共和黨在貿易政策的立場上開始發生轉變。然后更激進的轉變發生在之后的20世紀50-60年代，這是后話。

一方面，在共和黨內部，原本支持保護性關稅的東部工業和金融利益集團開始支持通過《互惠貿易協定法案》。盡管總有部分共和黨人抱怨國會授予行政部門太多的權力，但在經歷了《霍里-斯穆特關稅法案》的慘敗后，很少有國會議員想要再次承擔設定關稅稅率的直接責任。國會將貿易政策向政府授權已經成為大勢所趨。

另一方面，國會對應稅商品稅率下降基本采取了放任的態度。即便應稅進口產品的平均關稅從1932年的59%下降至20世紀50年代初的12%，國會也沒有采取任何激進措施進行遏制。國會對于事后關稅的下降之所以“袖手旁觀”，其背后的原因主要來自兩個方面。第一，應稅商品稅率上升主要是由于在從量稅制度下，進口商品價格上升造成的，名義稅率的下降非常有限。國會在降稅這個問題上采取了“不主動，但不拒絕”的態度。第二，戰后初期歐洲日本處于經濟恢復階段，美國進口關稅下調基本沒有對進口和國內產業產生任何負面影響。1945年之后美國進口占GDP的比重從2%左右緩慢上升至GDP3%左右，然后在20世紀50年代基本維持在這個水平。國會也就沒有進一步調整貿易政策的借口。

圖、20世紀30年代到70年代的美國關稅稅率

數據來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

[1]參見參見Tasca（1938），第188頁。

[2]在1944年總統大選中，共和黨競選綱領指出“要想妥善規劃戰后世界，就必須大力擴展世界貿易，以便修復戰爭損耗并建立持久和平……只有國會批準的互惠雙邊貿易協定才能對保護國內市場免受外國競爭的關稅進行修改”等等。這表明共和黨人已經接受了互惠的理念。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。