基本養老金要“雪中送炭”不要“錦上添花”

“基本養老保險制度，不是為高收入者錦上添花，而應是為低收入者雪中送炭。”

11月8日，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成在第五屆全國養老金發展論壇上的這句話，經媒體報道之后，引起很大反響和共鳴。在此我不揣孤陋，為鄭功成的這句話做個腳注。

首先，現在的基礎養老金保險制度，就是為高收入者錦上添花，而不是為低收入者雪中送炭。

它夸張到了何種程度？體制內退休金平均6000多元/月，其中財政補貼超過3000元，農民養老金平均兩百多元每月，其中財政補貼不足200元，二者人均差距高達18倍，詳見我上周那篇《》

在我國，職工基本養老保險中個人繳費約占四分之一，機關事業單位人員主要依靠國家財政供款，居民基礎養老金則完全來自財政。鄭功成認為，這一現實決定了所謂“多繳多得”的邏輯并不成立，這種政策取向的結果必然是“強者通吃”，違背了制度公平的原則。 李賢娜→，公眾號：人民康養

很多人甚至不知道自己領的退休金里面包含了財政補貼（納稅人的錢），開口就是“多繳多得”，這完全不成立。我專門寫過一篇文章駁斥：《》所謂的“多繳多得”，在有財政補貼的情況下，“多繳多得”就變成了“多繳多占財政補貼”。所謂“錦上添花”與“雪中送炭”，核心就在于財政補貼的多寡。

因此，鄭功成說，“十五五”時期應把逐步縮小職工、機關事業單位人員、城鄉居民三大群體之間，以及同一群體在不同地區、不同層級之間的養老金差距作為重要任務，并制定清晰的時間表和路線圖。

這句話應該作為全民共識，不要說不可能！

再回到現實，自從2014年啟動養老金并軌改革以來，三個群體的差距越來越大：企業職工與體制內的退休金差距從35%左右拉大到了一倍，絕對值從不足700元拉大到了超過3000元；而農民基礎養老金的漲幅更是遠低于前兩者，從2009年到2023年，體制內和企業職工平均每年分別漲了285元和140元，而農民每年只漲了幾塊錢十幾塊錢，詳見《》

從這個意義上，2014年的養老金并軌改革只是形式上做到了統一，結果上完全失敗，事情發展到今天這個地步，必須要有縮小差距的時間表和路線圖，正如鄭功成所說：“這既是對民眾關切的積極回應，更是增強基本養老保險公信力、贏得人民信任的必然要求。”換言之，再這樣下去，我國的基本養老保險制度將完全失去公信力。

不要覺得我這是借題發揮，在鄭功成擔任課題組組長，并作為第一執筆人的中國社保法實施評估報告中說得更直接：

機關事業單位工作人員……養老金替代率高達80%以上，其與企業職工養老金相差懸殊，更非城鄉居民養老金可以比擬，從而事實上形成了中國養老金制度下的特權階層并走向固化，這是現階段人們爭相擠進公職人員隊伍的重要原因。 這種現象既與中國式現代化追求共同富裕的目標相悖，也與資本主義國家公共養老金制度追求公平的制度實踐以及由此形成的客觀規律不符，而前蘇聯的崩潰、智利將公共養老金全面私有化背后都有和公職人員養老金異常豐厚導致廣大勞動者不滿有關的影子。 鄭功成等，公眾號：中國勞動和社會保障法律網

這不是危言聳聽，而是一個真正對國家和人民負責任的學者應有的態度。

很多人喜歡用“磚家”來嘲諷滿嘴瞎話的所謂專家，但鄭功成不是，他跟完全不同，我非常非常尊重他。從今年開始關注農民養老金問題開始，我從他的文章中獲益良多——實際上，我經常引用他的觀點，但因為不是規范學術寫作，有時候并未特別說明。

比如我之前提出把體制內基礎退休金的替代率降到50%左右，很多人覺得不可能，實際上，這正是來自鄭功成的觀點。上面那篇鄭功成作為第一執筆人的報告中，也提到要降低體制內的繳費比例和替代率，“將基本養老金替代率調整到與企業職工相同的水準即50%左右”，報告中同樣提出要有時間表和路線圖。

怎么降低？按我的理解，最可行的做法就是把財政補貼平均分配，如此一來，不需要增加一分錢財政支出，就能同時達到提高城鄉居民基礎養老金和降低體制內過高退休金的目的，而且邏輯上完全成立：1、納稅人已經承擔了體制內在職的養老保險繳費支出，沒有任何理由等他們退休了，納稅人還要進一步補貼讓他們拿超過社會平均水平一倍的退休金；2、財政補貼按人頭均分，已經是照顧高退休金群體了，常見的做法是退休金越高補貼越低，甚至沒有。

還有前面那篇《》的結尾，我引用了社保法的第一條和第三條：

第一條 為了規范社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，根據憲法，制定本法。 第三條 社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應。 公眾號：陳旗社保中心

這也是因為看了鄭功成的文章，鄭功成是社保法立法的主導者，全程參與了立法和審議，他有一篇文章就專門談到了“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”這十二個字。作為社保法的綱領性條文，這些話不是套話廢話，而是指導性思想，現在體制內退休金的替代率動輒超過80%，甚至超過100%，超過北歐高福利國家的水平，這當然與“保基本”、“可持續”的精神完全背道而馳。

還有我之前為了反駁“農民沒交社保”的說法，提到政府應該承擔雇主責任，同樣是來自鄭功成的觀點。

在基本養老金制度建設中，需要將居民養老金改革置于重要地位，核心是要改變農民的不利地位，因為農業是很難產生高收入的產業。我到日本、法國、荷蘭等農業發達國家均考察過，這些國家的農民是具有國家福利享有者的身份的，在養老保險方面是政府扮演著雇主的角色，即這些國家的政府像我國的用人單位一樣為農民參加法定養老保險分擔繳費義務，這使得農民擺脫了養老保險制度中的弱勢地位。 我國現行做法顯然不是，農民缺乏養老保險費的分擔者，從而是一種福利損失。面向未來，必須厘清誰是真正的農民，再由政府為其承擔起類似用人單位分擔繳費的責任，同時對其參保個人養老金給予直接補貼，這種補貼政策還可以向低收入職工與靈活就業勞動者擴展。 公眾號：阿勒泰人社12333

至于具體做法，鄭功成提議“重點支持現在養老金極低的居民特別是農民購買個人養老金，政府可以學習德國的李斯特計劃即給予低收入者一個補貼，只要其參加并繳費最低的保險費就能夠獲得一筆可以預期的養老金，這是雪中送炭。如果個人養老金只對高收入者有利，則對其是錦上添花，對社會而言則是放大了收入分配差距。”

現在大家明白我為什么說“非常非常尊重他”了吧？無論是專業水平還是道德良心，鄭功成均無愧于他現在的地位——作為人大常委會委員、中國社會保障學會會長和社保法的主要創制者，中國社保領域幾乎沒有比他級別更高更權威的專家了。

實際上關于農民養老金問題，還有不少令我尊重的體制內專家，回頭我會專門寫一篇，近一年來，我從他們的文章中獲益良多——我之前說我只是一個二傳手，并非客氣，而是事實。另外再次奉勸那些想給我扣帽子的，你們對社保缺乏最基本的常識，對弱勢者缺乏最基本的同情，所謂“貪婪成性”、“禍國殃民”說的就是你們。

最后，再說說我對“錦上添花”和“雪中送炭”的理解，這是兩種完全不同的福利觀：“錦上添花”屬于前現代，福利是少數人的特權（比如采暖補貼就叫“炭餉”，級別越高拿得越多），有些人不覺得不對，反而說什么“你怎么不去考公”，這就是“學而優則仕”的官本位封建思想；而“雪中送炭”才是現代福利制度的本意，通過二次分配提供社會兜底，縮小貧富差距。我們不要把存在當合理，不要活在21世紀了，后腦勺還掛著一根長長的辮子。

從“錦上添花”轉向“雪中送炭”，就是從封建轉向現代。