深度好文 | 低空安全管控，為何由公安主導(dǎo)成為地方選擇？

戳關(guān)注，右上菜單欄···鍵，設(shè)為星標(biāo)

導(dǎo)語(yǔ)

自《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》實(shí)施以來(lái)，無(wú)人駕駛航空器（以下簡(jiǎn)稱為“無(wú)人機(jī)”）管理呈現(xiàn)出“多部委共治、地方主體負(fù)責(zé)”的格局：空管、交通、民航、公安、工信、市場(chǎng)監(jiān)管等都有職責(zé)分工。

可現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府在具體落地時(shí)，往往把大部分（尤其是日常巡查、禁飛管理、突發(fā)處置、違規(guī)查處等）工作交給公安機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)——這是為什么？

本文從無(wú)人機(jī)的屬性、監(jiān)管對(duì)象與執(zhí)法能力，以及地方治理的現(xiàn)實(shí)考量出發(fā)，系統(tǒng)闡述“低空安全管控，為何由公安主導(dǎo)成為地方選擇”。

注意：本文所述無(wú)人機(jī)傾向于“微輕小”型別。

一、法理與制度的出發(fā)點(diǎn)：多部門分工、分類管理是基本原則

《暫行條例》明確：無(wú)人機(jī)飛行管理堅(jiān)持“分類管理、協(xié)同監(jiān)管”，并規(guī)定空中交通管理機(jī)構(gòu)、民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作；縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的管理工作。

也就是說(shuō)，中央層面劃了多條職責(zé)線，留給地方的是“協(xié)同與落地”的任務(wù)。

二、現(xiàn)實(shí)選擇：公安“下沉”承接大部分執(zhí)法的五個(gè)關(guān)鍵原因

1. 無(wú)人機(jī)既是“航空器”也是工業(yè)品——監(jiān)管鏈條復(fù)雜，既有產(chǎn)品監(jiān)管也有飛行監(jiān)管

   無(wú)人機(jī)既涉及設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、檢驗(yàn)、售后等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)（屬于工業(yè)產(chǎn)品監(jiān)管范疇），也涉及飛行安全、空域使用、操控資質(zhì)等航空監(jiān)管范疇。《條例》本身強(qiáng)調(diào)對(duì)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、維修、組裝等環(huán)節(jié)的適航管理與質(zhì)量管控，并要求建立產(chǎn)品識(shí)別等制度，這就把職責(zé)分散到了工信、市場(chǎng)監(jiān)管和民航等多個(gè)主管部門。

   對(duì)于地方政府而言，遇到具體問題時(shí)，要么把每類問題分頭交辦（機(jī)構(gòu)多、銜接難），要么選一個(gè)“能管事、能現(xiàn)場(chǎng)處置”的部門承擔(dān)日常監(jiān)管與應(yīng)急處置。

2. 對(duì)象分散：從大型無(wú)人機(jī)企業(yè)到個(gè)人玩家，民航“管組織”模型并不完全適配

   傳統(tǒng)民航監(jiān)管體系擅長(zhǎng)管理“組織化、體系化”的運(yùn)行單位，監(jiān)管路徑是對(duì)企業(yè)/單位進(jìn)行體系性監(jiān)督。

   無(wú)人機(jī)的使用主體非常多元：既有企業(yè)級(jí)運(yùn)營(yíng)（物流、巡檢、植保、測(cè)繪、警用等），也有大量個(gè)人或小微經(jīng)營(yíng)者（航拍愛好者、個(gè)體作業(yè)者）。

   面對(duì)大量分散的個(gè)體，民航現(xiàn)有的“面向組織”的監(jiān)管手段和資源投放模式在短期內(nèi)難以覆蓋全量，因此地方政府往往將“事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、臨時(shí)禁飛、擾亂公共秩序的查處”交給本地公安。

3. 公安具備最強(qiáng)的“落地執(zhí)法”與快速處置能力

   公安系統(tǒng)具有覆蓋縣鄉(xiāng)的警務(wù)網(wǎng)格、現(xiàn)場(chǎng)處置權(quán)力、行政強(qiáng)制與刑事立案能力、處置突發(fā)公共安全事件的經(jīng)驗(yàn)與機(jī)制。地方在應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)干擾大型活動(dòng)、擾航、侵犯隱私、違反公共秩序等事件時(shí)，最需要的是快速響應(yīng)、現(xiàn)場(chǎng)控制、證據(jù)固定與后續(xù)法律處置——這是公安的優(yōu)勢(shì)職能。

   因此在具體案件或日常巡查中，公安往往成為首要執(zhí)行者。地方政府在權(quán)衡效率與責(zé)任劃分時(shí)，會(huì)優(yōu)先選擇能“立刻見效”的單位承擔(dān)。

   
   

4. 安全屬性與社會(huì)治理的考量：無(wú)人機(jī)帶來(lái)的是公共安全與治安風(fēng)險(xiǎn)

   無(wú)人機(jī)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)類型并不限于航空安全：它可以被用于偷拍、走私、擾亂大型活動(dòng)、危害重點(diǎn)設(shè)施、走私與違法運(yùn)輸，甚至被濫用為刑事工具。涉及公共安全、治安、重大活動(dòng)保障時(shí)，公安的公共安全職能必須介入。

   地方政府在“防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定”的前提下，傾向于把具有直接公共安全外溢效應(yīng)的管理任務(wù)交由公安主導(dǎo)。

5. 資源與政治可見度：地方政府需要“可展示”的行政效果

   無(wú)人機(jī)違規(guī)飛行、干擾社會(huì)秩序的事件常常高曝光、公眾關(guān)注度高。公安采取行動(dòng)能短時(shí)間內(nèi)給出可視的管理成果（查扣、處罰、立案），對(duì)地方政府的社會(huì)穩(wěn)定考核與輿情管控更直接見效。

   相比之下，民航更多做事前審批、事后審查、制度建設(shè)，短期內(nèi)不易被公眾直觀感知，因此在地方層面實(shí)際動(dòng)作較少被優(yōu)先指派。

   當(dāng)然很重要一點(diǎn)：民航不歸地方管。

三、為什么這不是“把民航排除出局”，而是“角色互補(bǔ)”的現(xiàn)實(shí)選擇

把無(wú)人機(jī)管理大量交給公安，并不意味著民航及其他管理部門的職能弱化或被排斥。

• 民航主管機(jī)構(gòu)仍承擔(dān)著空域管理、運(yùn)行分類與風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、操控員資質(zhì)管理、審定類運(yùn)行審批、以及大中型/商業(yè)化無(wú)人機(jī)的運(yùn)行安全監(jiān)督等專業(yè)職責(zé)。

• 條例與民航相關(guān)規(guī)章明確民航在民用無(wú)人機(jī)運(yùn)行安全管理中的主體地位。

• 地方的做法更多是出于事權(quán)下沉與執(zhí)法便捷的現(xiàn)實(shí)考量，而非法律上的權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移。

要長(zhǎng)期解決問題，必須實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)同治理，而非單一部門獨(dú)自擔(dān)當(dāng)。

四、面向地方治理的建議

1. 明確分工表（誰(shuí)管什么）：如把“統(tǒng)籌低空運(yùn)行”交給發(fā)改過空中交通部門，“產(chǎn)品安全、生產(chǎn)質(zhì)量”交給市場(chǎng)監(jiān)管和工信，把“飛行許可、空域?qū)徟⒉倏刭Y質(zhì)”交給民航，把“公共安全、突發(fā)事件處置、刑事違法查處”交給公安，地方政府應(yīng)形成一張清晰的職責(zé)清單，避免職責(zé)模糊。

2. 建立常態(tài)化聯(lián)席與快速處置機(jī)制：由縣級(jí)以上政府組織成立無(wú)人機(jī)聯(lián)席會(huì)商機(jī)制（含公安、工信、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急、民航地方局、地方機(jī)關(guān)），制定標(biāo)準(zhǔn)化的流程，實(shí)現(xiàn)信息共享與執(zhí)法配合。

3. 維護(hù)公共秩序，保證公共安全是公安部門固有職責(zé)，“事前審查/適航/資質(zhì)”是民航固有屬性，其他部門則在職責(zé)權(quán)限內(nèi)各司其職。

4. 加強(qiáng)行業(yè)自律與社會(huì)化服務(wù)：鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、市監(jiān)對(duì)生產(chǎn)和售后實(shí)施備案與追溯，廠商在固件里內(nèi)置禁飛電子圍欄、實(shí)名制注冊(cè)與遠(yuǎn)程管理能力，減輕基層執(zhí)法壓力。

5. 對(duì)公安賦予必要但受限的技術(shù)手段與規(guī)則：在嚴(yán)格依法的框架下，由公安在重大公共安全場(chǎng)景可使用反無(wú)人機(jī)設(shè)備，但須建立使用審批與追責(zé)主體，避免濫用。地方應(yīng)遵循條例規(guī)定與國(guó)家層面關(guān)于反無(wú)人機(jī)設(shè)備的管理要求。

五、結(jié)語(yǔ)

• 無(wú)人機(jī)既是新興產(chǎn)業(yè)（需要工業(yè)治理），又是空中運(yùn)行體（需要航空管理），更能觸及公共秩序與社會(huì)安全（需要公安介入）。

• 地方政府把大量日常管理職責(zé)委托給公安，是在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法能力、響應(yīng)速度與社會(huì)秩序維護(hù)優(yōu)先級(jí)之間做出的選擇。

• 要實(shí)現(xiàn)既促產(chǎn)業(yè)發(fā)展又保安全的目標(biāo)，必須按條例倡導(dǎo)的“分類管理、協(xié)同監(jiān)管”方向完善制度設(shè)計(jì)、信息共享與部門協(xié)同，讓民航、公安、工信、市場(chǎng)監(jiān)管各司其職、銜接有序。

只有這樣，才能既實(shí)現(xiàn)“無(wú)人機(jī)能飛得更安全”，也實(shí)現(xiàn)“無(wú)人機(jī)能為地方發(fā)展帶來(lái)更多正向能量。

聲 明：原創(chuàng)文章，歡迎聯(lián)系獲取轉(zhuǎn)載授權(quán)，并注明來(lái)源飛行邦；轉(zhuǎn)載文章，目的在于傳遞更多信息，并不代表平臺(tái)贊同其觀點(diǎn)和對(duì)其真實(shí)性負(fù)責(zé)。 如涉及作品內(nèi)容、版權(quán)和其它問題，請(qǐng)及時(shí)聯(lián)系我們更正或刪除 。文章版權(quán)歸原作者及原出處所有 ，本平臺(tái)只提供參考并不構(gòu)成任何投資及應(yīng)用建議。