林耕置換，湖南何以破局

精彩導(dǎo)讀

11月16日，省廳舉辦第三期“青思享·自然說”。現(xiàn)場，3位“青年調(diào)研標兵”和2位基層青年代表分享調(diào)研思考和鄉(xiāng)村改革攻堅故事。“湖南自然資源”陸續(xù)摘錄刊發(fā)分享內(nèi)容，供交流參考。

耕地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展之基，農(nóng)民安生之本，一直以來都是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國、推動鄉(xiāng)村振興的“關(guān)鍵子”。然而近年來受極端旱澇天氣影響，耕地保護正面臨嚴峻的形勢與挑戰(zhàn)。

在精準把握湖南農(nóng)情水情的基礎(chǔ)上，湖南省委創(chuàng)造性地提出了“構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進機制”的改革構(gòu)想，并于2024年9月將其列入全省首批重點改革事項之一。

2025年3月，伴隨著改革實施方案的出臺，一場關(guān)乎耕地保護與災(zāi)害防治的變革浪潮開始在湖湘大地蓬勃涌動。方案提出的“協(xié)同推進汛旱并防與耕林園地置換”也在各地開啟了試點探索，其本質(zhì)就是通過將山上的坡耕地改為林地，山下的平原林地置換為耕地的方式，來解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的“空間錯配”問題，以此達到水土保持和防汛抗旱目的。

▲ 2025年2月，省廳召開構(gòu)建汛旱并防與耕地置換協(xié)同推進機制改革專題會議

為推動此項改革舉措更好落實落地，筆者深入田間地頭，圍繞改革推進的難點堵點問題展開了沉浸式調(diào)研。

困局之思：林耕置換面臨“四難”困境

林耕置換作為一項惠農(nóng)利民的改革舉措，可為何還是推進受阻？筆者認為，這是源于土地置換并非簡單的用途變更，而是一項涉及多部門事權(quán)、多條線資金、多利益主體的系統(tǒng)工程，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上確有難度。

一是置換范圍的劃定難以科學(xué)評估。當前確定林耕置換范圍主要依靠國土三調(diào)的坡度數(shù)據(jù)，但僅憑坡度很難準確評估土地的宜耕性和宜林性。比如：部分<6度的林地不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，部分>15度的陡坡耕地也不適宜種植林木。

二是置換雙方的利益訴求難以協(xié)調(diào)。受國家政策、市場價格等因素影響，林耕地的經(jīng)濟收益、補貼標準存在較大差異性。主要表現(xiàn)在耕地補貼大于林地，經(jīng)果林的收益則高于糧食，實施林轉(zhuǎn)耕與耕轉(zhuǎn)林后，很難完全滿足農(nóng)戶“補貼收益不減少”的訴求。

三是置換資金的統(tǒng)籌投入難以實現(xiàn)。農(nóng)林水等各線下達的財政資金種類雖多，但分散不集中，整合資金用于汛旱并防與林耕置換存在壁壘。另外，置換項目收益回報周期長，難以撬動社會資本參與，資金籌措陷入瓶頸。

四是林耕置換的土地難以長效利用。土地用途改變后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的水電路等設(shè)施在短時間內(nèi)難以配備到位，需要持續(xù)投入資金，經(jīng)過長期改造才能達到穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收水平。而地方財力緊張、勞動力不足、產(chǎn)業(yè)收益微薄等多重制約，很容易導(dǎo)致林耕置換后，再次陷入“無人種、無人管”的撂荒困局。

破局之鑰：算好四本賬、建好四個機制

筆者認為，破解上述困局，關(guān)鍵要樹牢“算大帳”思維，從體制機制上著力，強化技術(shù)、資金、政策等多維要素支撐，才能切實構(gòu)建起全域協(xié)同、精準高效的改革大格局。

第一、摸清生態(tài)賬，探索林耕置換潛力評價機制。

堅持以適宜性評價為依據(jù)。建議將最新年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫與林業(yè)一張圖數(shù)據(jù)庫套合，篩選出坡度≤6°的林地圖斑和坡度≥15°耕地圖斑，綜合考慮土壤地形、耕作便利度、立地條件等生態(tài)要素，逐地塊開展宜耕性和宜林性評價，確定置換潛力。

▲ 筆者在桃源縣理公港鎮(zhèn)測量山坡耕地的坡度等指標，進行宜林性評價

堅持以群眾需求為導(dǎo)向。充分發(fā)揮片組鄰三長制組織體系優(yōu)勢，發(fā)動片、組、鄰長通過入戶走訪、政策宣講等方式，逐級征求群眾置換意愿，推動形成“適宜性評價+民主決策”的雙評定模式。

第二、盤活經(jīng)濟賬，完善多元化資金統(tǒng)籌機制。

整合財政資金。積極爭取上級財政資金支持，鼓勵基層搭建林耕置換銀行，按比例提取高標準農(nóng)田建設(shè)、水利工程、鄉(xiāng)村振興項目等各類涉農(nóng)資金，組成林耕置換專項資金存入銀行，實現(xiàn)“多個渠道引水、一個池子蓄水”。

吸納社會資本。可通過招標選擇置換項目的實施主體，采取“社會資本籌資實施、政府以獎代補”模式，吸引社會資本參與，推動財政社會等多方資本向林耕置換集聚。例如：廣東省東源縣在林耕置換項目建設(shè)過程中采取“EPC+O”模式，引入優(yōu)質(zhì)社會資本運營，有效減輕了地方財政壓力。

▲ 東源縣通過將平原林地轉(zhuǎn)為耕地，提升耕地連片度，成功吸引東源致鮮、美林油茶等10余個產(chǎn)業(yè)項目入駐，投資總額達70億元

第三、算好民生賬，完善換地農(nóng)民權(quán)益保障機制。

制定精準合理的利益補償政策。分類測算置換補償標準，林轉(zhuǎn)耕需補貼林木采伐、土地復(fù)墾等成本，耕轉(zhuǎn)林則需補貼苗木購置、栽種管護等成本。

完善強農(nóng)富農(nóng)的利益聯(lián)結(jié)機制。土地置換不僅要輸血，還要造血。耕地轉(zhuǎn)林地后，可引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展油茶、竹木產(chǎn)業(yè)，探索龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶的共富模式，在土地流轉(zhuǎn)出租、技術(shù)指導(dǎo)、訂單兜底收購等方面開展長效合作，實現(xiàn)規(guī)模化種植、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，幫助農(nóng)戶獲取租金+務(wù)工雙重收益。例如：貴州省銅仁市敖寨鄉(xiāng)將山上的上千畝耕地轉(zhuǎn)為林地后，流轉(zhuǎn)給種植大戶改種油茶，經(jīng)濟效益顯著提升。

▲ 敖寨鄉(xiāng)實施“耕轉(zhuǎn)林”后種植的油茶

林轉(zhuǎn)耕后，可推廣套間種經(jīng)果林、中藥材、蔬菜等經(jīng)濟價值較高的作物，增加耕地單位面積產(chǎn)值，保障農(nóng)戶收益不減少，消除農(nóng)民后顧之憂。例如：漢壽縣在紐口河社區(qū)實施林耕置換，將林地改成耕地，建成蔬菜種植基地，社區(qū)村民李敏杰家每年可多增收三四萬元。

▲ 漢壽縣實施林轉(zhuǎn)耕后建成的蔬菜基地

第四、謀劃長遠賬，構(gòu)建“林耕置換+”政策協(xié)同機制。

釋放政策疊加效應(yīng)。加強林耕置換與高標準農(nóng)田建設(shè)、全域土地綜合整治等項目政策的銜接落地，推動置換土地提級、提質(zhì)、提效。置換后的耕地應(yīng)及時劃入永久基本農(nóng)田，優(yōu)先開展高標準農(nóng)田建設(shè)，通過培肥土壤、完善灌排設(shè)施，提升農(nóng)田汛旱防御能力。

挖掘土地多元價值。支持發(fā)展林下經(jīng)濟、稻魚稻蝦復(fù)合種植、農(nóng)旅融合新業(yè)態(tài)，延長林耕地產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，提升土地經(jīng)濟效益，確保土地置換后能夠長期穩(wěn)定利用。

▲ 在田間推廣稻鴨復(fù)合種養(yǎng)

協(xié)同推進汛旱并防與林耕置換是一項富于前瞻性、創(chuàng)新性的改革工作。筆者在交流活動現(xiàn)場傾聽了嘉賓點評分享后，更深刻感受到，把林耕置換這幅“大寫意”轉(zhuǎn)化為“施工圖”，不僅要從更高站位、更廣視角上謀篇布局，搶抓“十五五”規(guī)劃編制機遇，做好目標、規(guī)劃、項目協(xié)同。更需要鼓勵基層結(jié)合實際，大膽探索，理順林耕置換流程，并通過總結(jié)、提煉實踐經(jīng)驗完善制度設(shè)計。相信在“基層”與“頂層”的多維互動和雙向賦能下，一定能把林耕置換改革不斷推向深入，在三湘四水間書寫下林田相適、水地相融的壯美篇章。

來源：湖南自然資源