找到頭部城市在十五五規(guī)劃中的真實意圖

泓睿達原創(chuàng)398，本文3800字。

當前，各地正緊鑼密鼓編制當?shù)亍笆逦逡?guī)劃”，部分地區(qū)如北京、黑龍江、河北和內(nèi)蒙古已率先發(fā)布本級《十五五規(guī)劃建議》。我找來部分省市和深圳、蘇州的“十四五規(guī)劃綱要”放在一起比較，發(fā)現(xiàn)大家對“區(qū)域協(xié)同”這部分的遣詞造句特別有深意。

十五五規(guī)劃，除了按照科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、文化、民生等領(lǐng)域分類外，還可以這樣劃分:自己干的，和別人一起干的。自己干的完全屬于當家做主，摸清底數(shù)后決定未來五年要跳起多高去摘蘋果，但和別人一起干的就不一樣，自己很想多干、干好，但缺了別人就很難成，這就是區(qū)域協(xié)同。

為什么要區(qū)域協(xié)同？因為每個省，每個市都不可能關(guān)起門來自己過日子，哪怕你想關(guān)也關(guān)不住，市民之間會流動，企業(yè)之間會合作，消費、交通、居住、婚嫁戶口遷移，少不了來來往往，特別是頭部城市，如果能促進和它的區(qū)域協(xié)同，將能極大拉動本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

所以五年規(guī)劃里，各地都應(yīng)該特別注重區(qū)域協(xié)同這一塊，盡可能編制得詳細、準確、合拍，確保后面五年的可操作、可實現(xiàn)。

編制好十五五規(guī)劃里的區(qū)域協(xié)同，需要很慎重，先持續(xù)、連貫了解別人的想法，而不能只提自己的想法。

比如北京和河北的“十五五規(guī)劃建議”在區(qū)域協(xié)同中就有著很緊密的關(guān)聯(lián)。北京提出“深化通州與北三縣，大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)，通武廊等毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展”。河北則呼應(yīng)“加快建設(shè)北京通州區(qū)與廊坊市北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)，推動通武廊地區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展先行區(qū)”。兩個省市互相點名了對方管轄區(qū)，這些被點名的區(qū)域就是雙方未來五年要共同注入資源，共同打造的區(qū)域，而不是泛泛而談的轉(zhuǎn)移合作。

又如創(chuàng)新共同體建設(shè)，北京明確將資源指向雄安，一是輸出地是中關(guān)村，二是注入地是雄安，“建好雄安中關(guān)村科技園，打造北京-雄安人才科創(chuàng)走廊”。而河北則希望北京更大范圍的輸出，“加快京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)，……促進京津科技成果在河北孵化轉(zhuǎn)化”，可見河北期待更廣范圍承接北京創(chuàng)新資源。

再如產(chǎn)業(yè)協(xié)同，北京也點了具體跨區(qū)合作城市，“推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈強鏈補鏈，……推動京保石（河北保定、石家莊）、京唐秦（河北唐山、秦皇島）、京張承（河北張家口、承德）產(chǎn)業(yè)帶和沿海經(jīng)濟帶發(fā)展”。而河北除了呼應(yīng)上述地區(qū)，還讓其他城市八仙過海，“支持有條件地區(qū)率先突破，一體化發(fā)展，從不同方向打造聯(lián)通京津的經(jīng)濟廊道。”

再舉一個地級市蘇州與直轄市上海在“十四五規(guī)劃”里互相點名的例子。

上海寫了“推動省際毗鄰地區(qū)開展深度合作。……共同構(gòu)建虹橋-嘉定-昆山-相城等功能走廊，研究建設(shè)沿滬寧合、沿滬杭產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶。鼓勵支持嘉定-昆山-太倉地區(qū)，……等跨省城鎮(zhèn)圈協(xié)同發(fā)展”。蘇州則寫了“積極承接上海非核心功能與優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目溢出，推動虹橋-昆山-相城，嘉定-昆山-太倉……等滬蘇毗鄰區(qū)開展深度合作。”

作為“低好幾級”城市，蘇州在寫對上海的區(qū)域協(xié)同時分了三個小段，第一段講交通通勤網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，第二段雖有提及產(chǎn)業(yè)，但更多的是講生產(chǎn)生活空間、公共服務(wù)共享、社會治安協(xié)同，以及應(yīng)急管理處置。第三段則再講跨界設(shè)施對接與公共服務(wù)共享。三段下來感覺蘇州更多的在圍繞“人”的流動與服務(wù)做好與上海的融合，而沒有過多的講“企業(yè)”“產(chǎn)業(yè)”“創(chuàng)新”這些經(jīng)濟領(lǐng)域，但蘇州是實實在在的享受到了上海產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的溢出，這點值得注意。

先要互認，然后互述，才有雙向奔赴。

我們再回到粵港澳大灣區(qū)，這里的龍頭城市顯然是深圳，要謀劃未來五年區(qū)域協(xié)同，就要先研究深圳的想法。

比如最常提的“探索‘總部+基地’‘研發(fā)+生產(chǎn)（有的表述為研發(fā)+轉(zhuǎn)化）’‘鏈主+配套’”，“三個+”的表述在深圳方面是有的，但沒有指明與哪些城市合作，而且在深圳2025年工作報告里，還有前半句“穩(wěn)妥有序構(gòu)建‘總部-飛地’經(jīng)濟體系，完善政府與市場有效協(xié)同的產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制”。在這半句之前，還有一句“嚴守270平方公里工業(yè)區(qū)塊紅線并穩(wěn)定工業(yè)用地規(guī)模和比例，為深圳經(jīng)濟總量向更高臺階邁進時保持工業(yè)占比基本不降低夯實國土空間支撐。”

這兩句放在一起乍看是有矛盾的，一方面因為空間不夠鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面要拓展足夠空間支撐工業(yè)，這對矛盾的核心目標指向“工業(yè)占比不降”，而實現(xiàn)占比不降的措施就是“整備土地、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、提級擴能”，再精煉點，就是“擴籠換鳥”。

要實現(xiàn)以某個年份為基準往后工業(yè)占比不降低，就一定要不斷做工業(yè)增量才能實現(xiàn)，因為服務(wù)業(yè)在深圳是大頭，服務(wù)業(yè)增長工業(yè)就必須跟著增長，所以籠子要擴。而產(chǎn)業(yè)只有不斷升級才能保持市場份額，所以鳥也要換。新鳥進來，舊鳥去哪呢？鳥身可以離開，鳥頭留下，鳥頭就是“總部”“鏈主”“研發(fā)”，還要留在深圳。

作了“擴籠換鳥”的判斷后，深圳下一句“穩(wěn)妥有序構(gòu)建‘總部-飛地’經(jīng)濟體系，完善政府與市場有效協(xié)同產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制，探索……（即三個+）等模式，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)共建園區(qū)托管運營，利益共享等合作機制。”應(yīng)該如何理解呢？

我想這體現(xiàn)了深圳對待產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的謹慎態(tài)度，一是管控之內(nèi)穩(wěn)妥轉(zhuǎn)移，二是市場協(xié)同有序轉(zhuǎn)移，三是利益共享前提下合作轉(zhuǎn)移。最能借鑒的模式應(yīng)該是位于汕尾市的深汕合作區(qū)，首先在深圳的管理之內(nèi)，才全力引導(dǎo)市場協(xié)同，并實現(xiàn)利益分成。就產(chǎn)業(yè)園合作來說，這大概率會成為深圳與其他城市產(chǎn)業(yè)合作的樣板。

類似“三個+”的表述，我分別在2021年深圳“十四五規(guī)劃建議”和2025年《深圳國土空間總體規(guī)劃（2021-2025年）》里看到過，2021年的提法是“加強與珠江西岸先進裝備制造業(yè)聯(lián)動發(fā)展，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園共建，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作機制，促進珠江口東西兩岸融合互動”。2025年的提法是“加快珠江口通道規(guī)劃建設(shè)，提高與珠江西岸城市的聯(lián)通水平，加強與珠江西岸先進裝備制造業(yè)聯(lián)動發(fā)展，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園共建，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作模式，推動深圳都市圈與中山、珠海等城市融合發(fā)展。”

顯然與五年前相比表述更為具體，層級有所上升。比如加密“通道規(guī)劃”，將“協(xié)作機制”升級為“協(xié)作模式”，有了經(jīng)驗才叫模式，將“融合互動”升級為具體城市的中山珠海“融合發(fā)展”，互動是來來往往短期接觸，發(fā)展則是長期攜手共進。

我為什么建議一定要研究頭部城市，并且盡可能溝通，讓頭部城市的“十五五規(guī)劃”融入對非頭部城市的表述呢？

有兩個原因。

第一，深圳對深圳都市圈的表述更慷慨。

在《空間規(guī)劃》里第十二章“區(qū)域協(xié)同發(fā)展”部分，“促進珠江口東西兩岸融合互動”在第123條，兩行字。“創(chuàng)新都市圈區(qū)域合作”在第127條，五行字，“促進觀湖、平湖、觀瀾與鳳崗-塘廈-清溪產(chǎn)城融合發(fā)展”，“推動鹽田、龍崗、坪山、大鵬與惠州惠城、惠陽、大亞灣地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工和布局協(xié)同”，深圳將東莞和惠州的具體區(qū)域都點名寫進去了，這和北京點名河北，上海點名蘇州是一樣的，越具體可操作性越強，內(nèi)涵越豐富。

而“打造深圳都市圈重要增長極”，即第128條，留給了深汕合作區(qū)，三行字，“優(yōu)先承接深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)外溢”，這句話的分量很重，指明了深圳優(yōu)勢資源的流向。

第二，深圳要兼顧的地方太多了。

在深圳“十四五規(guī)劃”中的“增強粵港澳大灣區(qū)核心引擎功能，攜手共建世界級城市群”部分，進行了宏大的謀劃。區(qū)域協(xié)同的第一圈層，也就是最小的圈子是“深港澳”緊密務(wù)實合作。第二圈層是加快建設(shè)深圳都市圈。再大一點的第三圈層是強化廣深兩個都市圈聯(lián)動，比翼雙飛。第四圈層是“一核一帶一區(qū)”，包括向西和珠江西岸，向沿海和沿海經(jīng)濟帶和向北生態(tài)發(fā)展區(qū)。第五圈層是融入國家區(qū)域發(fā)展大局，里面提到了“深度對接雄安新區(qū)”，“深化泛珠三角區(qū)域合作，廣西東盟經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，海峽西岸經(jīng)濟帶，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈，海南自由貿(mào)易港”等等，都合作到幾千公里以外了，哪怕廣州都沒那么宏大的想法。

也就是說，深圳的資源是分層級輸出的，未來五年的規(guī)劃，頭部城市的想法對區(qū)域協(xié)同的成效很重要。非頭部城市即使有優(yōu)勢，但資源不會主動來，想爭搶的城市太多了。

總結(jié)一下，要和頭部城市合作，先要知道別人想什么。無非以下幾種方式:一是等頭部城市的“十五五規(guī)劃”出來后非頭部城市再出，但這不可能。二是問頭部城市要初稿，這也有難度。三是自己先寫好初稿拿去和頭部城市對碰，能交流到一些實質(zhì)內(nèi)容。四是研究國家級和省級上位規(guī)劃和政策，就是要求頭部城市必須要承擔的任務(wù)，你就比較有底他會寫進去了。五是研究頭部城市的政策，特別是近一兩年提出的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃、總結(jié)，這些文件中表述的頻率越高，說明越是他真實想做的，就能找到頭部城市的主攻方向。

最后對非頭部城市的區(qū)域協(xié)同規(guī)劃，提四點建議:

第一，研究上位政策。顯然頭部城市一些具體表述是基于上位政策的部署和要求，確定與頭部城市共同的核心訴求，加強溝通形成一致表述。

第二，研究頭部城市戰(zhàn)略重點，找到能夠契合匹配的合作方向。比如如何成為產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動本地"專精特新"企業(yè)融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，以本土數(shù)據(jù)市場實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素跨區(qū)域流動，加強溝通形成一致表述。

第三，研究頭部城市在其他區(qū)域協(xié)同的成熟模式，結(jié)合自身特點提出合作方向，建立“成本共擔、收益共享”機制，包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享、稅收分享、土地指標交易等。加強溝通形成一致表述。

第四，借鑒蘇州以“人”為核心設(shè)計的區(qū)域協(xié)同，讓人生活得更好、流動得便利，進而實現(xiàn)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新資源要素的融合。

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參考資料:
1.《北京市十五五規(guī)劃建議》
2.《河北省十五五規(guī)劃建議》
3.《上海市十四五規(guī)劃綱要》
4.《蘇州市十四五規(guī)劃綱要》
5.《深圳市十四五規(guī)劃建議》
6.《深圳市2025年政府工作報告》
7.《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》