找到頭部城市在十五五規劃中的真實意圖

泓睿達原創398，本文3800字。

當前，各地正緊鑼密鼓編制當地“十五五規劃”，部分地區如北京、黑龍江、河北和內蒙古已率先發布本級《十五五規劃建議》。我找來部分省市和深圳、蘇州的“十四五規劃綱要”放在一起比較，發現大家對“區域協同”這部分的遣詞造句特別有深意。

十五五規劃，除了按照科技創新、產業、文化、民生等領域分類外，還可以這樣劃分:自己干的，和別人一起干的。自己干的完全屬于當家做主，摸清底數后決定未來五年要跳起多高去摘蘋果，但和別人一起干的就不一樣，自己很想多干、干好，但缺了別人就很難成，這就是區域協同。

為什么要區域協同？因為每個省，每個市都不可能關起門來自己過日子，哪怕你想關也關不住，市民之間會流動，企業之間會合作，消費、交通、居住、婚嫁戶口遷移，少不了來來往往，特別是頭部城市，如果能促進和它的區域協同，將能極大拉動本區域經濟發展。

所以五年規劃里，各地都應該特別注重區域協同這一塊，盡可能編制得詳細、準確、合拍，確保后面五年的可操作、可實現。

編制好十五五規劃里的區域協同，需要很慎重，先持續、連貫了解別人的想法，而不能只提自己的想法。

比如北京和河北的“十五五規劃建議”在區域協同中就有著很緊密的關聯。北京提出“深化通州與北三縣，大興國際機場臨空經濟區，通武廊等毗鄰地區一體化發展”。河北則呼應“加快建設北京通州區與廊坊市北三縣一體化高質量發展示范區，推動通武廊地區建設產業創新發展先行區”。兩個省市互相點名了對方管轄區，這些被點名的區域就是雙方未來五年要共同注入資源，共同打造的區域，而不是泛泛而談的轉移合作。

又如創新共同體建設，北京明確將資源指向雄安，一是輸出地是中關村，二是注入地是雄安，“建好雄安中關村科技園，打造北京-雄安人才科創走廊”。而河北則希望北京更大范圍的輸出，“加快京津冀協同創新共同體建設，……促進京津科技成果在河北孵化轉化”，可見河北期待更廣范圍承接北京創新資源。

再如產業協同，北京也點了具體跨區合作城市，“推動產業協同圈強鏈補鏈，……推動京保石（河北保定、石家莊）、京唐秦（河北唐山、秦皇島）、京張承（河北張家口、承德）產業帶和沿海經濟帶發展”。而河北除了呼應上述地區，還讓其他城市八仙過海，“支持有條件地區率先突破，一體化發展，從不同方向打造聯通京津的經濟廊道。”

再舉一個地級市蘇州與直轄市上海在“十四五規劃”里互相點名的例子。

上海寫了“推動省際毗鄰地區開展深度合作。……共同構建虹橋-嘉定-昆山-相城等功能走廊，研究建設沿滬寧合、沿滬杭產業創新帶。鼓勵支持嘉定-昆山-太倉地區，……等跨省城鎮圈協同發展”。蘇州則寫了“積極承接上海非核心功能與優質產業項目溢出，推動虹橋-昆山-相城，嘉定-昆山-太倉……等滬蘇毗鄰區開展深度合作。”

作為“低好幾級”城市，蘇州在寫對上海的區域協同時分了三個小段，第一段講交通通勤網絡建設，第二段雖有提及產業，但更多的是講生產生活空間、公共服務共享、社會治安協同，以及應急管理處置。第三段則再講跨界設施對接與公共服務共享。三段下來感覺蘇州更多的在圍繞“人”的流動與服務做好與上海的融合，而沒有過多的講“企業”“產業”“創新”這些經濟領域，但蘇州是實實在在的享受到了上海產業和創新的溢出，這點值得注意。

先要互認，然后互述，才有雙向奔赴。

我們再回到粵港澳大灣區，這里的龍頭城市顯然是深圳，要謀劃未來五年區域協同，就要先研究深圳的想法。

比如最常提的“探索‘總部+基地’‘研發+生產（有的表述為研發+轉化）’‘鏈主+配套’”，“三個+”的表述在深圳方面是有的，但沒有指明與哪些城市合作，而且在深圳2025年工作報告里，還有前半句“穩妥有序構建‘總部-飛地’經濟體系，完善政府與市場有效協同的產業協作機制”。在這半句之前，還有一句“嚴守270平方公里工業區塊紅線并穩定工業用地規模和比例，為深圳經濟總量向更高臺階邁進時保持工業占比基本不降低夯實國土空間支撐。”

這兩句放在一起乍看是有矛盾的，一方面因為空間不夠鼓勵產業轉移，另一方面要拓展足夠空間支撐工業，這對矛盾的核心目標指向“工業占比不降”，而實現占比不降的措施就是“整備土地、開發建設、產業導入、提級擴能”，再精煉點，就是“擴籠換鳥”。

要實現以某個年份為基準往后工業占比不降低，就一定要不斷做工業增量才能實現，因為服務業在深圳是大頭，服務業增長工業就必須跟著增長，所以籠子要擴。而產業只有不斷升級才能保持市場份額，所以鳥也要換。新鳥進來，舊鳥去哪呢？鳥身可以離開，鳥頭留下，鳥頭就是“總部”“鏈主”“研發”，還要留在深圳。

作了“擴籠換鳥”的判斷后，深圳下一句“穩妥有序構建‘總部-飛地’經濟體系，完善政府與市場有效協同產業協作機制，探索……（即三個+）等模式，創新產業共建園區托管運營，利益共享等合作機制。”應該如何理解呢？

我想這體現了深圳對待產業轉移的謹慎態度，一是管控之內穩妥轉移，二是市場協同有序轉移，三是利益共享前提下合作轉移。最能借鑒的模式應該是位于汕尾市的深汕合作區，首先在深圳的管理之內，才全力引導市場協同，并實現利益分成。就產業園合作來說，這大概率會成為深圳與其他城市產業合作的樣板。

類似“三個+”的表述，我分別在2021年深圳“十四五規劃建議”和2025年《深圳國土空間總體規劃（2021-2025年）》里看到過，2021年的提法是“加強與珠江西岸先進裝備制造業聯動發展，創新產業園共建，產業梯度轉移，產業鏈協作機制，促進珠江口東西兩岸融合互動”。2025年的提法是“加快珠江口通道規劃建設，提高與珠江西岸城市的聯通水平，加強與珠江西岸先進裝備制造業聯動發展，創新產業園共建，產業梯度轉移產業鏈協作模式，推動深圳都市圈與中山、珠海等城市融合發展。”

顯然與五年前相比表述更為具體，層級有所上升。比如加密“通道規劃”，將“協作機制”升級為“協作模式”，有了經驗才叫模式，將“融合互動”升級為具體城市的中山珠海“融合發展”，互動是來來往往短期接觸，發展則是長期攜手共進。

我為什么建議一定要研究頭部城市，并且盡可能溝通，讓頭部城市的“十五五規劃”融入對非頭部城市的表述呢？

有兩個原因。

第一，深圳對深圳都市圈的表述更慷慨。

在《空間規劃》里第十二章“區域協同發展”部分，“促進珠江口東西兩岸融合互動”在第123條，兩行字。“創新都市圈區域合作”在第127條，五行字，“促進觀湖、平湖、觀瀾與鳳崗-塘廈-清溪產城融合發展”，“推動鹽田、龍崗、坪山、大鵬與惠州惠城、惠陽、大亞灣地區的產業分工和布局協同”，深圳將東莞和惠州的具體區域都點名寫進去了，這和北京點名河北，上海點名蘇州是一樣的，越具體可操作性越強，內涵越豐富。

而“打造深圳都市圈重要增長極”，即第128條，留給了深汕合作區，三行字，“優先承接深圳戰略性新興產業和先進制造業外溢”，這句話的分量很重，指明了深圳優勢資源的流向。

第二，深圳要兼顧的地方太多了。

在深圳“十四五規劃”中的“增強粵港澳大灣區核心引擎功能，攜手共建世界級城市群”部分，進行了宏大的謀劃。區域協同的第一圈層，也就是最小的圈子是“深港澳”緊密務實合作。第二圈層是加快建設深圳都市圈。再大一點的第三圈層是強化廣深兩個都市圈聯動，比翼雙飛。第四圈層是“一核一帶一區”，包括向西和珠江西岸，向沿海和沿海經濟帶和向北生態發展區。第五圈層是融入國家區域發展大局，里面提到了“深度對接雄安新區”，“深化泛珠三角區域合作，廣西東盟經濟技術開發區，海峽西岸經濟帶，成渝地區雙城經濟圈，海南自由貿易港”等等，都合作到幾千公里以外了，哪怕廣州都沒那么宏大的想法。

也就是說，深圳的資源是分層級輸出的，未來五年的規劃，頭部城市的想法對區域協同的成效很重要。非頭部城市即使有優勢，但資源不會主動來，想爭搶的城市太多了。

總結一下，要和頭部城市合作，先要知道別人想什么。無非以下幾種方式:一是等頭部城市的“十五五規劃”出來后非頭部城市再出，但這不可能。二是問頭部城市要初稿，這也有難度。三是自己先寫好初稿拿去和頭部城市對碰，能交流到一些實質內容。四是研究國家級和省級上位規劃和政策，就是要求頭部城市必須要承擔的任務，你就比較有底他會寫進去了。五是研究頭部城市的政策，特別是近一兩年提出的戰略目標、規劃、總結，這些文件中表述的頻率越高，說明越是他真實想做的，就能找到頭部城市的主攻方向。

最后對非頭部城市的區域協同規劃，提四點建議:

第一，研究上位政策。顯然頭部城市一些具體表述是基于上位政策的部署和要求，確定與頭部城市共同的核心訴求，加強溝通形成一致表述。

第二，研究頭部城市戰略重點，找到能夠契合匹配的合作方向。比如如何成為產業鏈關鍵環節，推動本地"專精特新"企業融入區域產業鏈，以本土數據市場實現數據要素跨區域流動，加強溝通形成一致表述。

第三，研究頭部城市在其他區域協同的成熟模式，結合自身特點提出合作方向，建立“成本共擔、收益共享”機制，包括產業轉移統計數據共享、稅收分享、土地指標交易等。加強溝通形成一致表述。

第四，借鑒蘇州以“人”為核心設計的區域協同，讓人生活得更好、流動得便利，進而實現企業、產業、創新資源要素的融合。

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參考資料:
1.《北京市十五五規劃建議》
2.《河北省十五五規劃建議》
3.《上海市十四五規劃綱要》
4.《蘇州市十四五規劃綱要》
5.《深圳市十四五規劃建議》
6.《深圳市2025年政府工作報告》
7.《深圳市國土空間總體規劃（2021-2035年）》