畢節(jié)磷煤化工項(xiàng)目征地亂象：撕開行政程序違法的“遮羞布”

2025 年 7 月，貴州畢節(jié)磷煤化工一體化項(xiàng)目推進(jìn)過程中爆發(fā)的土地征收爭(zhēng)議，不僅暴露了基層征地程序的系統(tǒng)性違法問題，更觸及土地管理、行政強(qiáng)制、刑事追責(zé)等多重法律維度。貴州省畢節(jié)市織金縣茶店鄉(xiāng)大營村承包農(nóng)戶名下約 30 畝基本農(nóng)田被納入該項(xiàng)目第五至八批次工業(yè)建設(shè)用地征收范圍，織金縣人民政府在未完成法定征地程序、未落實(shí)補(bǔ)償安置的前提下，強(qiáng)行施工損毀土地及地上附著物的行為，既違背貴州省人民政府的征地批復(fù)要求，也觸犯多部法律的強(qiáng)制性規(guī)定，嚴(yán)重侵害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

2025 年 7 月 30 日，畢節(jié)磷煤化工一體化項(xiàng)目相關(guān)方在未與承包人達(dá)成任何書面補(bǔ)償協(xié)議、未取得承包人同意的情況下，未下達(dá)征收補(bǔ)償決定，未取得法院強(qiáng)制執(zhí)行裁定，單方面將未經(jīng)雙方確認(rèn)的補(bǔ)償款打入承包人銀行賬戶，隨即對(duì)案涉約 30 畝土地實(shí)施挖損作業(yè)，鏟除土地上種植的果木、中藥材等附屬物。本案中，征收方既未發(fā)布任何強(qiáng)制施工的公告，也未給予承包人陳述、申辯或?qū)で蠓删葷?jì)的時(shí)間，更未依法作出征收補(bǔ)償決定，僅以 “打款” 替代法定補(bǔ)償程序，本質(zhì)上是以行政權(quán)力架空法律規(guī)定，屬于典型的違法行政強(qiáng)制行為。值得注意的是，貴州省人民政府針對(duì)織金縣 2024 年度第五、六、七批次工業(yè)建設(shè)用地的批復(fù)中，已明確提出剛性要求：“嚴(yán)格依法履行土地征收批后實(shí)施程序，做好土地征收信息公開工作；按照?qǐng)?bào)批的土地征收申請(qǐng)及國家和省征地補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定，及時(shí)足額支付補(bǔ)償費(fèi)用，落實(shí)安置措施，妥善解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問題，保證其原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，征地補(bǔ)償安置不落實(shí)的不得動(dòng)工用地。” 這一批復(fù)是省級(jí)政府對(duì)征地程序的法定監(jiān)管要求，而織金縣人民政府完全無視該要求，在補(bǔ)償協(xié)議未簽訂、安置措施未落實(shí)的情況下動(dòng)工用地，構(gòu)成 “明知故犯” 的違法用地行為。

案涉土地征收的法定實(shí)施主體為織金縣人民政府，《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第一款明確規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。” 但織金縣人民政府在征地前期程序中，多處違反《土地管理法實(shí)施條例》等配套法規(guī)，導(dǎo)致承包人的知情權(quán)、參與權(quán)、確認(rèn)權(quán)被全面剝奪。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（2021 年修訂）第二十六條規(guī)定：“征收土地預(yù)公告應(yīng)當(dāng)采用有利于社會(huì)公眾知曉的方式，在擬征收土地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布，預(yù)公告時(shí)間不少于十個(gè)工作日。” 織金縣人民政府僅通過 “社區(qū)公示欄” 單一方式發(fā)布預(yù)公告，未采取上門告知、書面通知、電話溝通等更有效的送達(dá)方式，導(dǎo)致長期居住在外地的承包人直至 2025 年 7 月測(cè)繪階段才知曉征地事宜，完全不符合 “有利于社會(huì)公眾知曉” 的立法本意。更關(guān)鍵的是，政府雖主張預(yù)公告時(shí)間為 2025 年 1 月 8 日至 1 月 21 日（共 14 天），但未提供公示現(xiàn)場(chǎng)照片、村民簽收記錄、公示地點(diǎn)視頻佐證等材料，無法證明公告已實(shí)際履行，形成 “程序空轉(zhuǎn)” 的違法情形。

《土地管理法實(shí)施條例》第二十七條明確要求：“擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)由土地所有權(quán)人、使用權(quán)人予以確認(rèn)。” 同時(shí)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2010〕15 號(hào)）第二條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“征地前要及時(shí)公告、征求群眾意見，保障群眾參與權(quán)和確認(rèn)權(quán)。” 自然資源部《關(guān)于做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕87 號(hào)）要求，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng) “廣泛聽取被征地農(nóng)民等利益相關(guān)方意見，全面排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定防范化解措施”。織金縣委防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室雖于 2025 年 1 月 22 日對(duì)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒覆⒄J(rèn)定 “低風(fēng)險(xiǎn)”，但未向承包人出示評(píng)估報(bào)告全文、公眾意見征求記錄、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查清單等關(guān)鍵材料。承包人作為核心利害關(guān)系人，從未被邀請(qǐng)參與評(píng)估座談或提交書面意見，該評(píng)估完全脫離 “程序正當(dāng)、公眾參與” 的核心要求，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)認(rèn)定缺乏事實(shí)支撐，無法作為征地實(shí)施的合法依據(jù)。

《土地管理法》第四十七條第四款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償安置方案在擬征收土地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取利害關(guān)系人的意見。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會(huì)情況修改方案。” 織金縣人民政府雖主張于 2025 年 1 月 22 日至 2 月 21 日公示補(bǔ)償安置方案，但公示方式仍局限于社區(qū)公示欄，未確保承包人及時(shí)獲知；同時(shí)，政府未舉證證明“已告知利害關(guān)系人聽證申請(qǐng)權(quán)利”，也未提供 “多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)可方案” 的書面記錄，反而在承包人已就補(bǔ)償方案提起行政復(fù)議、案件尚未審結(jié)的情況下強(qiáng)行施工，徹底架空承包人的異議權(quán)與聽證權(quán)。

征地補(bǔ)償與社會(huì)保障是保障被征地農(nóng)民權(quán)益的核心，而織金縣人民政府在這兩項(xiàng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)均存在明顯違法情形。《土地管理法》第四十八條第二款規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系。”《貴州省被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》第七條進(jìn)一步明確：“被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金實(shí)行專戶管理，專款專用，任何單位和個(gè)人不得擠占、挪用、截留或者擅自改變用途。” 但織金縣人民政府僅以畢節(jié)市人力資源和社會(huì)保障局 2025 年 2 月 25 日出具的《審核意見書》主張 “基本落實(shí)社會(huì)保障政策”，未提供該意見書全文、社會(huì)保障資金專戶開立證明、資金足額存入憑證等關(guān)鍵證據(jù)，甚至以 “以后村委會(huì)會(huì)統(tǒng)一購買” 等模糊表述敷衍被征地群眾，實(shí)質(zhì)上未將社會(huì)保障費(fèi)用落實(shí)到位，導(dǎo)致承包人的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障權(quán)益處于不確定狀態(tài)，違背 “保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障” 的法定要求。更關(guān)鍵的是，《土地管理法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定：“申請(qǐng)征收土地的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)村村民住宅以及其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)保障費(fèi)用等，并保證足額到位，專款專用。有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。” 在承包人與政府就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、地上附著物數(shù)量存在重大爭(zhēng)議且未簽訂補(bǔ)償協(xié)議的情況下，政府單方面強(qiáng)行將補(bǔ)償款打入賬戶，既違背 “公平、合理補(bǔ)償” 的原則，也剝奪承包人就補(bǔ)償事宜協(xié)商、申辯的權(quán)利，屬于典型的程序違法。

織金縣人民政府在承包人提出權(quán)利異議后，不僅未糾正違法行為，反而通過不合理限制復(fù)核權(quán)、違法清表等方式進(jìn)一步侵害承包人權(quán)益，部分行為已觸及刑事犯罪門檻。2025 年 7 月 21 日承包人提出書面異議后，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府先后要求承包人在不足 24 小時(shí)的短時(shí)間內(nèi)到現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，承包人居住地距案涉土地超過 100 公里，如此短暫的時(shí)間無法滿足行程安排、材料準(zhǔn)備等基本需求。根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)，行政程序正當(dāng)性原則已成為行政行為的核心準(zhǔn)則，要求行政機(jī)關(guān) “給予當(dāng)事人合理的時(shí)間準(zhǔn)備相關(guān)事宜，保障當(dāng)事人的參與權(quán)”。織金縣人民政府設(shè)置不合理的復(fù)核期限，實(shí)質(zhì)上剝奪承包人的復(fù)核權(quán)利，其以 “未到場(chǎng)復(fù)核” 認(rèn)定 “放棄救濟(jì)權(quán)” 的主張，既無事實(shí)依據(jù)，也無法律支撐。織金縣人民政府辯稱，清表行為是依據(jù)《土地管理法》（2019 年修正）第三十一條、《土地管理法實(shí)施條例》（2021 年修訂）第十一條開展的 “耕地耕作層剝離”，但這一辯解屬于典型的法律適用錯(cuò)誤。《土地管理法》第三十一條僅規(guī)定 “縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”，《土地管理法實(shí)施條例》第十一條的核心是 “對(duì)建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排”“防止破壞耕地耕作層”，兩部法規(guī)均未賦予行政機(jī)關(guān)在未解決補(bǔ)償爭(zhēng)議、未履行法定程序的情況下，單方面鏟除地上附著物、挖損土地的權(quán)力。

從刑事追責(zé)角度看，織金縣人民政府的行為已符合相關(guān)罪名的立案條件：《刑法》第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。” 根據(jù)司法解釋，非法占用基本農(nóng)田 5 畝以上即屬于 “數(shù)量較大”，造成基本農(nóng)田 10 畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞即構(gòu)成 “大量毀壞”，本案中案涉 30 畝土地均為基本農(nóng)田，被挖損后種植功能基本喪失，完全滿足非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件；《刑法》第二百七十六條規(guī)定：“由于泄憤報(bào)復(fù)或者其他個(gè)人目的，毀壞機(jī)器設(shè)備、殘害耕畜或者以其他方法破壞生產(chǎn)經(jīng)營的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。” 征收方在未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，強(qiáng)行鏟除承包人種植的果木、中藥材，直接破壞承包人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，符合破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪的構(gòu)成要件。此外，織金縣人民政府在答復(fù)中以 “承包人拒絕簽約交地將申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行” 相威脅，也違反司法強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條明確，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交出土地決定，需滿足 “征收土地方案已批準(zhǔn)、征地程序合法、被征收人已獲安置補(bǔ)償或無正當(dāng)理由拒絕接受補(bǔ)償、拒不交出土地影響征收工作” 等條件，而本案中征地程序多處違法、補(bǔ)償協(xié)議未達(dá)成，承包人拒絕交地是行使合法權(quán)利，政府無權(quán)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，該威脅性表述違背依法行政原則，涉嫌侵犯承包人的救濟(jì)權(quán)利。

征地拆遷的本質(zhì)是公共利益與個(gè)體權(quán)益的平衡，而這種平衡必須建立在 “依法行政” 的基礎(chǔ)之上。織金縣人民政府在畢節(jié)磷煤化工一體化項(xiàng)目征地過程中，從前期公示、調(diào)查評(píng)估，到補(bǔ)償支付、施工清表，全流程違反《土地管理法》《行政強(qiáng)制法》等法律法規(guī)，既未落實(shí)省級(jí)政府的征地批復(fù)要求，也未保障被征地農(nóng)民的核心權(quán)益。更為嚴(yán)重的是，其行為已涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪、破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪，超越行政違法的范疇。依法糾正該違法征地行為，支持承包人的行政復(fù)議請(qǐng)求，不僅是維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的必然要求，更是督促基層行政機(jī)關(guān)恪守法律底線、規(guī)范征地行為的關(guān)鍵舉措。唯有嚴(yán)格遵循法定征地程序，切實(shí)落實(shí)補(bǔ)償安置義務(wù)，才能真正實(shí)現(xiàn) “公共利益優(yōu)先” 與 “個(gè)體權(quán)益保障” 的統(tǒng)一，避免類似征地爭(zhēng)議反復(fù)發(fā)生。