吳必虎：旅游發展需要多部門協力提高政策取向一致性

11月19日，中國旅游協會在北京香山飯店組織召開了“十五五”旅游規劃建議專家座談會。與會專家聚焦當前和未來中國旅游業發展中的關鍵問題與挑戰，緊密圍繞國家戰略部署，通過深入研討，就《“十五五”旅游業規劃》提出專業建議。

現將中國旅游協會專家委員會執行主任吳必虎發言內容整理刊發如下：

一、休閑社會下旅游行業對人口趨勢的響應

1.總人口下滑帶來政策滯后問題

當前總人口呈下滑趨勢，但現有的諸多關聯政策，如農田保護、生態紅線、建筑設計等，仍基于“人口增長至18億”的短缺經濟假設制定，存在明顯滯后性。例如現行政策限制獨棟住宅建設，卻與當下高層建筑滯銷、消防安全、民眾追求改善居住質量的需求相悖。應聯合跨領域專家，推動與旅游產品供給相關的過時政策優化調整，破除供給側改革的政策與法律障礙。

2.老齡化與長齡化催生新的旅游需求

未來我國60歲以上人口占比或將達50%，人均預期壽命近80歲，女性將超85歲，也就意味著人在退休后至失能前約19年可參與旅游，來提升其生命質量。若疊加人工智能、醫療技術發展，這一周期可能延長至40年。因此其退休后可旅游周期或將從當前的19年增至40年甚至更久，即便退休年齡可能會逐步延長至65歲乃至70歲，老年人也仍有30年左右的退休時間可參與旅游。目前我國老齡化人口即將突破4億，未來還將增至5億、6億，這類群體的退休金消費大概率會集中投向旅游領域。在這一背景下，建議摒棄“銀發經濟”概念，使用“長齡經濟”概念。基于此，在“十五五”規劃的制定過程中，亟需重點開展適老化旅游產品、旅游線路、旅游設施及旅游生活方式的研究，以匹配這一龐大群體的消費需求。

3.人口沿海化與鄉村空心化的資源配置矛盾

人口向長三角、大灣區等沿海區域集中，而自然資源部以縣為單位調整基本農田的政策，與人口流動規律脫節。建議“十五五”規劃結合人口沿海化與鄉村空心化的實際趨勢，調整全國基本農田與旅游用地指標。明確沿海人口集中區域應減少基本農田規劃，增加建設用地與度假區用地指標，將國家級旅游度假區布局在人口密集區——畢竟提升民眾生活質量、保障人民的幸福感與獲得感是初心所在。另外鄉村空心化問題不能很好地解決，鄉村振興就是一句空話，應放開鄉村宅基地市場交易，發展鄉村居住旅游，通過“鄉村紳士化”吸引各類人才返鄉助力鄉村振興，同時也可解決農民務工人員規模性返鄉引起的政策焦慮。

4.人工智能引發失業，旅游需承擔“樂業”功能

人工智能將導致大規模失業，作為休閑的重要組成部分，旅游行業應保持更多的就業機會，控制機器人替代人工的比例，掌握好其中的度。當前一些政府部門出臺的政策存在合成謬誤，單一政策看似合理，但多項政策組合實施后，卻引發了大面積失業問題。此前農業農村部在貴州遵義召開會議，聚焦防止農民大規模返鄉的議題，而我認為農業農村部無法從根本上解決這一問題——農民返鄉的核心原因并非農業領域自身問題，而是城市相關部門頻繁出臺的政策疊加所致，動輒造成十幾萬、上百萬人口失業，最終導致農民被迫返鄉。農民返鄉后面臨無活可干、無錢可賺的困境，這一進程具有不可逆性，會帶來嚴重的社會問題。因此我始終主張，若某部門出臺的文件導致10萬人以上失業，該部門負責人應承擔相應責任。同時，公共資源的配置必須以滿足社會發展需求、維護社會穩定、提升老百姓的幸福感為根本原則，避免政策失衡引發連鎖反應。

在人工智能高度發展的未來，要引入“樂業”理念，即讓人快樂的行業未必要通過就業，未來很多人都不需要就業了，那么就需要通過旅游這樣的休閑產業讓大家樂業，讓民眾通過休閑活動獲得精神滿足，這樣社會才會更加穩定。

此外，伴隨技術發展，可推動旅游與醫學結合，成立療愈旅游分會，打造適配不同體質的療愈目的地，結合氣象、氣候指標開發特色旅游產品。

二、公共資源可進入性與政策取向一致性問題

1.自然保護地應保障國民可進入性

公共資源的配置必須以滿足社會發展需求、維護社會穩定、提升民眾幸福感為核心。我們黨始終堅持執政為民與人民至上、生命至上理念，其首要是保障民眾的身心健康，也正因如此，我對自然資源部的相關政策存在異議。雖然《中華人民共和國自然保護區條例》僅要求核心保護區比例達到總面積三分之一即可，但是在國家標準《國家公園總體規劃技術規范GB/T39736-2020》中，明確規定核心保護區的面積一般占國家公園總面積的50%以上。根據不完全統計，中國首批國家公園和許多國家級自然保護區核心區面積普遍超過保護區總面積的1/2，像三江源國家公園核心保護區占比約為51.6%，大熊貓國家公園核心保護區占比67.2%、東北虎豹國家公園占比約為54.6%，海南熱帶雨林國家公園占比約為54.6%，武夷山國家公園占比約為55.2%。在出現種種矛盾的地區即使允許局部調整，相關政策也要求核心區保護面積“原則上不得縮小”，這一要求并不符合科學，核心保護區域的劃定應遵循實際需求，該保護的嚴格保護，可開放的合理開放，無需劃定過大的禁入范圍。其他國家的比例規定可以參考，他們很多國家公園人類禁止進入的面積比例一般都小于三分之一。

當前我國面臨老齡化、長齡化加劇等問題，且抑郁癥群體已近1億，讓這類群體走進自然保護區，與野生動物接觸，能起到療愈的效果，減少極端事件的發生。所以，自然保護地應當保障國民的可進入性，一味禁止民眾進入是違背人性的，保護野生動物與保護民眾權益本應兼顧，二者不可偏廢。

2.文物與風景區需在保護中創新建設

歷史經驗告訴我們，文物和風景區是建設出來的，不是保護出來的。如今的全國重點文物保護單位，多為古代人通過建設所留下的成果，而當下的文物一旦被列入保護名錄，便面臨諸多嚴苛限制，如禁止通電、使用明火，也無法開發民宿等業態，這類規定既不符合科學原則，也與實際需求脫節。好在目前不少地區的文旅局長同時兼任文物局長，這一觀點正逐漸被相關部門理解，但從業者仍因擔心違規面臨長期風險而不敢嘗試突破。事實上，我們應當考慮為后人留下新的文化遺產，當下的建設成果應成為未來的遺產。因此，文物區與風景區的發展，需結合未來社會需求，打造兼具度假、休閑、療愈等現代功能的建筑。關鍵并非討論“能否建設”，而是思考“如何建設”——要思考怎樣打造出美觀、契合地域特色的建筑，而非簡單地禁止建設與使用。這種一味禁限的做法，也違背了公共資源應具備可進入性的基本原則。

3.破除部門利益，推動宅基地市場化與政策協同

當前鄉村空心化已成為突出的社會矛盾，農村發展受阻的同時，還限制外部人員到農村建房，近期一些文件甚至提出“不允許退休干部到農村占地建房”，這一規定與中國傳統不符。歷史上部級、廳局級等領導退休后需“致仕還鄉”，這樣既避免干擾對其后任施政產生過多影響，返鄉后也能憑借自身的社會資源和人脈網絡帶動鄉村發展。如今鄉村人口流失嚴重，若能推動官員、企業家、學者等群體參與“鄉村紳士化”進程，不限定回歸原籍，而是選擇適宜的村莊定居發展，才能切實助力鄉村振興。

以云南為例，華僑城等企業在當地鄉村文旅項目發展遇困，部分原因正是農村土地入市的限制。盡管《土地管理法》已明確村集體經營性建設用地可入市，但受部門利益掣肘，土地市場流通始終未能真正落地。若僅允許土地租賃，社會資本便缺乏投入動力，鄉村振興與度假旅游發展都會受限于此。因此，建議從鄉村第二住宅開征房地產稅，放開土地購買權限，吸引資本投入鄉村。

政策制定需保持取向一致性，避免各類政策文件相互沖突。基于此，我們還應正視兩個問題：一是應理性研究高爾夫度假產業，摒棄對其的妖魔化認知。我國14億人口僅有335個高爾夫球場，而日本1億多人口，在用地如此緊張的情況下卻有三千多個高爾夫球場，可見該產業在我國仍有較大發展空間，高爾夫運動也應正常發展。二是會展對地方經濟有較大的拉動作用，亟待大力培育，當前各類會議、論壇的舉辦面臨諸多不合理限制，建議組織專家、人大代表和學者向有關部門開展專項研究并建言。

三、“十五五”文化與旅游融合的廣深拓展

1.強化文學藝術對旅游目的地的塑造作用

需強化文學、藝術、音樂及體育等文化形式對旅游目的地的塑造功能。參照刀郎演唱會顯著拉動內需的例子，蘇超這類體育賽事也不應單純歸為體育范疇，而應視作文體旅融合的旅游項目，這樣其對目的地的價值將會更加凸顯。此外，中國文學地理學會對文學景觀的研究頗具參考意義，像《岳陽樓記》、魯迅的作品等入選中學課本的文學內容所塑造的景觀，以及與新的文學藝術創作融合的景觀，都可進一步為旅游目的地賦能。

過去文旅行業過于側重商業運營，忽視了藝術的賦能作用。實際上，文學和藝術對旅游目的地的影響力不容小覷，無需高額成本便可具有強大的情緒引導作用，催生游客的情緒消費，一句“千里江陵一日還”的詩句，便能吸引大量游客前往相關目的地，便是最好的例證。而濟南的青年在一支樹花出墻的地方繪制少女圖案，引來大量好奇的游客，當地反卻將其清除，這種做法實屬不妥，這就是沒有認識到文學藝術所營造的場景價值。

2.保護紙質圖書并推動文旅數字化融合

隨著電子閱讀的普及，紙質圖書的關注度持續下降，我近期投身游歷圖書館建設工作，也愈發意識到這一領域的重要性。當下互聯網與AI技術雖帶來諸多便利，卻存在生成虛假信息、數據的“幻覺”等問題。為此，我建議由國家出資推動中國游歷文化的數字化進程，并搭建相關垂直大模型，確保人工智能語境下中國文化的真實呈現。此外，全球人工智能領域仍以英語為主要傳播媒介，中文媒介處于弱勢地位，要改變這一現狀，一方面需完成中文古代文獻的全面數字化，另一方面可借助人工智能翻譯技術，推動中文內容向英語等語種轉化，以此提升中國文化軟實力。

而做好這一切的基礎，是先筑牢紙質圖書保護的根基。近期發現一名北大老教授的珍貴古籍、收藏，因缺乏妥善存放空間，在其離世后被子女當作廢品變賣，這一現象令人惋惜。為此，我們正與北大圖書館專業的老師商議，建議海淀區利用圓明園舊址，打造紙質圖書保護中心，由文旅部門統籌捐贈書籍。這里既可以成為舊書保護的核心陣地，也能依托館藏資源搭建垂直大模型的基礎數據中心，甚至打造成為網紅文旅打卡點。

對比日本東京神保町，即便地價高昂，仍有上百個正規的舊書店、古本屋供讀者交流交換；而北京作為首都，雖有大量文物建筑騰退空間，卻僅在潘家園等地攤市場存在零散的舊書交易，缺乏市中心的正規舊書交換市場。因此，紙質圖書的保護不僅是文化傳承的需求，更可與旅游開發結合，實現文化保護與旅游利用的雙贏。

3.活化利用古道遺產，打造特色旅游產品

隨著高速公路的普及，許多依山而建、蜿蜒盤旋的古道逐漸被廢棄，實則這些舊公路及其附近的古道具備打造汽車越野旅游和徒步旅行的獨特價值。因此，旅游部門需主動聯動交通部門與文物部門，共同挖掘古道的文旅潛力，讓閑置的古道遺產重新發揮作用。

當前旅游市場中，除自駕游外，徒步旅游的熱度正持續上升。過去古蜀道、茶馬古道等知名古道，多是外國背包客的青睞之地；而如今中國人的旅游需求愈發多元，江西武功山的火爆便印證了徒步旅游的巨大市場。不過單純的自然風光觀賞已難以滿足游客需求，必須融入文化內涵才能提升體驗價值。這些古道本身承載著深厚的歷史底蘊，古代文人墨客曾沿著古道創作了大量詩詞和摩崖石刻作品，這些文化印記正是古道最珍貴的附加值，應充分挖掘并呈現給游客。

4.加強旅游人才儲備的院校專業建設

當前文旅人才培養面臨嚴峻現狀，這兩年文旅相關專業本科招生情況不佳，很多高校取消了相關專業。文旅產業作為我國支柱性產業，教育領域應通過計劃性布局，為文旅產業筑牢人才根基。雖不必維持過去600所高校開設相關本科專業的規模，但也應制定明確的人才培養計劃——至少保障至少5所985高校保留相關本科專業，同時選取100所像三明學院這樣層次的院校，持續培養基礎文旅人才。要推動這一問題解決，不能僅停留在反映現狀，必須采取實際行動，通過多種有效方式推動文化和旅游部與教育部深化對接，切實落實文旅人才的培養計劃。

本文來源：中國旅游協會