UNESCO發布終身學習國際比較報告

2025年12月10日，聯合國教科文組織（UNESCO）發布《從設計到成效的終身學習權利：澳大利亞、加拿大、法國、愛爾蘭、韓國和新加坡的案例分析》（Lifelong learning entitlements from design to impact：Cases of Australia, Canada, France, Ireland, the Republic of Korea and Singapore）報告，探討了澳大利亞、加拿大、法國、愛爾蘭、韓國和新加坡這六個國家如何通過個人學習賬戶、代金券、補貼和稅收優惠等創新方案，將終身學習權利（LLLE）付諸實踐。

這些機制將培訓權利直接與個人而非工作崗位掛鉤，使教育更具可轉移性、包容性和面向未來。目前已有超過380萬人受益于終身學習權利，事實證明，它已成為支持職業轉型、增強公平性和應對不斷變化的勞動力市場的有力工具。該報告總結了各國不同的實踐經驗，為世界各地的政策制定者提供了關于如何設計、實施和推廣終身學習體系的寶貴見解，確保不讓任何人掉隊。

該報告的具體內容概述如下：

1.為什么要討論終身學習權利？

終身學習的概念已成為可持續發展的核心關注點。終身學習使個人能夠在其整個生命周期中不斷獲取知識和技能，適應不斷變化的環境，并為社區和社會做出貢獻。終身學習的視角融合了基礎知識、基本技能和批判性思維能力的獲取，以及適應不斷變化的工作世界和綠色數字化轉型（即雙重轉型）的機會——這是可持續發展的基石。UNECSO的政策是，終身學習應涵蓋所有年齡段，從幼兒到老年；涵蓋所有教育階段，從小學到高等教育和職業教育；涵蓋所有學習模式，如正規教育、非正規教育和非正式教育；在所有學習領域和空間進行，包括學校、社區、工作場所和數字環境；并服務于多種目的，從個人成就到職業發展。

在快速變化的經濟環境中，UNESCO成員國對終身學習的重要性日益增強已逐漸達成共識。政策制定者越來越認識到，終身學習是可持續發展的關鍵因素。在快速變化的環境中，這一點尤為重要，因為包括技術發展、人口結構變化、預期壽命延長、全球供應鏈重組以及新冠疫情等外部沖擊在內的各種因素正在顛覆未來的工作和生活。

有效的終身學習體系需要支持性政策和投資，并需要動員各方力量，構建包容且符合各國、各州、各地區和各社區需求的學習生態系統。此類生態系統應增強個人對培訓的選擇權和責任感；并且應具有可轉移性，不受就業變化的影響；增強勞動者的自主性，促進職業發展，并鼓勵他們參與培訓。

近年來，終身學習權利已成為一項前景廣闊的政策工具，旨在支持和賦能個人終身追求學習。通過終身學習權利，培訓權利與個人而非其工作掛鉤。從人權角度來看，這一點尤為重要，因為教育和終身學習被視為一項基本人權，有助于男女擺脫貧困，消除不平等，確保可持續發展，并滿足非標準就業形式興起和職業碎片化帶來的新需求。世界各國正日益資助旨在使培訓權利“可轉移”的舉措，使其遵循個人的選擇，而非由供給主導。

一些國家已制定包含終身學習權利條款的國家法律框架。UNESCO于2023年在12個國家和美國一個州開展了一項內部文獻綜述，發現各國已采取多種法律法規措施來促進教育質量和終身學習。這些措施旨在提高勞動生產率，改善就業狀況，減少弱勢群體之間的不平等，并提供多元化的發展途徑和獲得認可資格的途徑。這些措施側重于成人教育，涵蓋職業技術培訓、勞動力技能發展、技能再培訓（reskilling）和技能提升（upskilling），尤其重視讀寫能力、基礎技能、數字技能和職業技能。

2.六國是如何落實終生學習權利的？

報告發現，澳大利亞、加拿大、法國、愛爾蘭、韓國和新加坡這六個國家已出臺實質性政策并實施了具有終身學習機會特征的計劃，同時還制定了相應的財政措施，以支持普及或近乎普及終身學習機會。這些舉措涉及不同類型的終身學習機會方案，包括代金券（澳大利亞、韓國、新加坡）、補貼（愛爾蘭）、個人學習賬戶（法國）和稅收抵免（加拿大）。

個人學習賬戶通常被視為保障個人享有終身學習機會的理想機制，因為資源可以積累并在不同工作和就業狀況變化時結轉。補貼為個人提供直接的培訓補助，通常無需個人投入資金，但可以由個人共同出資。代金券有望增加個人選擇，提高弱勢群體的購買力，并促進培訓機構之間的競爭。在稅收體系健全的國家，可以利用稅收優惠來鼓勵成人學習。

6個國別的具體做法如下：

澳大利亞——《國家技能和勞動力發展協議》（NASWD）是一項于2012年簽署的政府間協議，旨在為個人提供技術職業教育和培訓（TVET）的代金券。這些代金券以選擇性方式運作，允許學生自由選擇自己喜歡的課程和培訓機構。該協議的初期實施顯著提高了首批推廣州的TVET入學率。然而，由于擔心成本上升和欺詐問題，一些州決定不再推廣該協議。2021年進行的一項全面評估顯示，最初的目標并未實現，因此提出了進行重大改革的建議。隨后，2023年，新上任的工黨政府宣布了一項新的技能協議，旨在增加對公共部門培訓機構的資金投入。

加拿大——加拿大培訓抵免（CTC）是一項旨在消除在職人員職業發展障礙并促進繼續教育投資的計劃。CTC每年為25-64歲的加拿大就業人士提供250加元（約合180 美元）的可退稅稅收抵免，可隨時間累積最高至5000加元（約合3,600美元）。該計劃由聯邦政府管理，覆蓋范圍接近全民。2021年的數據顯示，CTC花費了1.8億加元（約合1.33億美元），資助了超過58萬名學員，約占勞動力的3%。然而，有證據表明，稅收抵免的使用率隨收入的增加而增加，而低收入人群的使用率較低，這加劇了優勢群體和弱勢群體之間的技能差距。

法國——2014年推出的“人員培訓賬戶”（Compte personnel de formation，簡稱CPF）是目前最重要、最全面的個人學習賬戶（ILA）項目。多年來，該項目一直備受關注。2019年，CPF進行了重大改革，實現了福利的完全貨幣化。自2024年起，CPF以可攜帶的信用額度形式發放，每全職工作一年可累積500歐元（約合560美元），上限為5000歐元（約合5580美元）。其資金來源為對雇主征收的平均0.2%的工資稅。近期數據顯示，改革取得了成功，2021年有超過200萬名學員參加了相關課程，是2020年的兩倍。此外，失業人員、低技能人員以及女性使用CPF的比例更高，這表明該福利有效地惠及了更多弱勢群體。然而，政府仍在持續應對欺詐性申請帶來的挑戰；例如，2022年通過了一項法律，禁止任何形式的招攬行為，以換取CPF資助的培訓。

愛爾蘭——愛爾蘭。盡管該國目前擁有種類繁多的終身學習權利，但仍缺乏個人學習賬戶（ILA）。這些可以通過擴展其現有的兩大主要項目來引入：一是eCollege，其靈活的訪問方式允許個人隨時隨地注冊課程，并依靠外部頒證機構認證行業認可的資格證書；二是Springboard+，它為從非學位證書到碩士學位的各種課程提供大量補貼，但往往資金不足，無法滿足需求。2023年，Springboard+向約22000名申請者發放了9300份補貼。這兩個項目都與雇主和就業界保持著密切聯系，并通過對課程提供商的嚴格要求來確保質量。

韓國——2020年，韓國用“國家學習卡”（NLC）取代了之前的“個人學習卡”（ILC）。該制度提供準全民覆蓋服務，僅不包括政府官員、私立學校教師和高收入人群。其主要目標是提高參與者的就業能力，并確保職業課程的普遍可及性。NLC初始提供300萬韓元（約合2000美元）的個人代金券，之后在就業中心進行評估后還可額外獲得200萬韓元（約合1350美元）的補充代金券。通常情況下，培訓參與者需要承擔部分培訓費用；但弱勢群體可免繳。NLC代金券可在五年內使用，無論個人的工作狀況如何都會一直有效。一個重大的挑戰在于提高質量標準。此外，參與人數較少，2021年在2850萬勞動力中，約有100萬人利用了這項福利。它在年輕勞動人口中更受歡迎，許多人都認為這種培訓有助于他們在畢業后找到工作。

新加坡——2014年，新加坡啟動了“技能創前程”（SkillsFuture）計劃，這是一項旨在幫助個人終身充分發揮潛能的全國性綜合計劃。該計劃催生了一系列支持終身學習的工具。其中，技能創前程代金券（SkillsFuture Credit，簡稱SFC）于2015年推出，為25歲及以上的公民提供500新加坡元（約合390美元）的初始補助，可用于超過2萬門符合條件的課程。2020年，補助額度增加了500新加坡元，計劃于2025年到期。此外，40-60歲的公民還可獲得額外的500新加坡元（約合390美元）補助，為中年從業者提供技能再培訓和提升的機會。然而，欺詐仍然是一個重大挑戰。2017年，新加坡查獲了超過4400起虛假的技能創前程培訓補助申請，涉案金額超過200萬新元（約合150萬美元）。據新加坡教育部統計，在240萬勞動力中，技能創前程培訓補助的利用率較為溫和：截至2022年，約有19.2萬符合資格的人員（占8%）使用了該補助。這似乎表明，僅僅消除經濟障礙不足以激勵人們參與培訓。

3.如何有效落實終身學習權利？

該報告基于6個國別案例研究向政策制定者提出以下關于終身學習計劃（LLLE）設計和實施的建議：

• 在設計相關舉措時，確保與終身學習計劃相關的政策目標、法律法規和監管框架清晰且切實可行。

• 應簡化終身學習計劃及其相關活動的管理程序，并以一體化的方式開展。該計劃涉及多個機構、社會伙伴（包括政府、雇主和員工）以及其他相關方，因此需要強有力的協調以確保達到預期效果。

• 政策制定者將受益于初步研究，該研究能夠估算培訓的需求彈性。了解培訓的需求特征將有助于各機構避免預算超支，并在必要時開展有針對性的溝通和推廣工作。

• 開展包括信息提供、職業指導和終身學習活動在內的專項推廣工作，有助于宣傳該計劃，同時減少信息不對稱，并改善培訓選擇和結果。

• 提供一個集中式的在線平臺來管理福利，可以簡化流程，并提供有關服務提供商質量的重要信息。

• 在考慮終身學習權利時，完善的質量保證體系至關重要。這可能包括嚴格的服務提供商評估、認證和資格框架。

• 應采取措施防范欺詐和操縱行為。嚴格核實受益人的身份以及建立健全的質量保證體系至關重要。

• 提供額外的福利，例如培訓津貼、帶薪休假或育兒支持，可以幫助改善那些在缺乏此類支持的情況下不太可能領取福利的人群的境況。

資料來源：

UNESCO. Lifelong learning entitlements from design to impact:Cases of Australia, Canada, France, Ireland, the Republic of Korea and Singapore. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000396640.locale=en

[本文為教育部國別和區域研究基地中國教育科學研究院國際教育研究中心成果]

本文由中國教育科學研究院“教育國際前沿”課題組成員整理，課題組負責人張永軍，編輯劉強，內容僅供參考。點擊左下角“閱讀原文”可下載該文獻。

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