求解“地方財(cái)政困難”

12月中旬，準(zhǔn)備去省會(huì)城市拜訪金融機(jī)構(gòu)的東部某縣財(cái)政局長，一直在車上學(xué)習(xí)剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)內(nèi)容,特別是那句“重視解決地方財(cái)政困難”。

他提了幾個(gè)問題：重視解決地方財(cái)政困難意味著什么，為什么會(huì)在這個(gè)時(shí)候提出來，應(yīng)該如何解決這個(gè)問題，財(cái)政從財(cái)力保障到保障財(cái)力，中間發(fā)生了哪些變化。

此次，他去省會(huì)城市拜訪金融機(jī)構(gòu)，也是為了解決當(dāng)?shù)刎?cái)政面臨的挑戰(zhàn)。一路上，他還想辦法調(diào)度資金給本地國企，用來參與土地拍賣。因?yàn)楫?dāng)?shù)赝恋爻鲎屖杖氤掷m(xù)下行，需要國企參與進(jìn)來，做大分母。

地方政府是中國市場(chǎng)中極為活躍的主體。通過相互競(jìng)爭(zhēng)，地方政府持續(xù)為各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的要素支持，同時(shí)又肩負(fù)著穩(wěn)增長、保民生的任務(wù)。

由于剛性支出壓力不斷增加，收入端卻難見明顯改善，部分地方財(cái)政困難的問題開始凸顯。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇說，當(dāng)下地方財(cái)政困難的癥結(jié)突出表現(xiàn)為流動(dòng)性不足甚至短缺，財(cái)政收入有限性與剛性支出無限性之間的矛盾十分突出。尤其是基層的財(cái)政狀態(tài)不夠理想，事實(shí)上屬于應(yīng)急財(cái)政特性，這是一個(gè)不容忽視的“應(yīng)急財(cái)政中長期化現(xiàn)象”。在地域上，“中等地區(qū)”現(xiàn)象普遍：西部有轉(zhuǎn)移支付，東部有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，一些中部或者諸如遼寧等“東部不東”的區(qū)域面臨著更大挑戰(zhàn)。

2025年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“重視解決地方財(cái)政困難”，將這一問題放在政策聚光燈下。多位研究者認(rèn)為，這也意味著對(duì)這一問題系統(tǒng)性解決的開始，解決問題的方式有可能從帶有應(yīng)急色彩的“流動(dòng)性注入”，深入到中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的調(diào)整。

王振宇認(rèn)為，“重視并解決”地方財(cái)政困難，將成為2026年中央和地方工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。應(yīng)該將“地方財(cái)政困難”作為中央和地方的“共同財(cái)政事權(quán)”來看待，這也是化解長期以來基層政府治理中財(cái)政安全赤字的重要舉措。

東方金誠公用事業(yè)一部執(zhí)行總監(jiān)周麗君認(rèn)為，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“重視解決地方財(cái)政困難”，呼應(yīng)了“穩(wěn)中求進(jìn)、提質(zhì)增效”的核心基調(diào)，體現(xiàn)了中央重視地方財(cái)政可持續(xù)性與基層穩(wěn)定的深刻考量，是防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措，但同時(shí)，重視解決地方財(cái)政困難并非“盲目兜底”，而是助力健全地方財(cái)稅體系、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提升地方自主財(cái)力，推動(dòng)形成與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的財(cái)政支撐格局。

12月16日，中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人接受新華社采訪解讀中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神時(shí)提到，重視解決地方財(cái)政困難，建立健全增收節(jié)支機(jī)制，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，兜牢基層“三保”底線。

問題在哪里

上述東部縣級(jí)財(cái)政局算了一本賬：該地2023年稅收收入27億元，2025年降至23億元，呈持續(xù)下滑趨勢(shì)。但支出側(cè)，民生保障卻在連年攀升。2023至2025年增長3億元。其中，育兒補(bǔ)貼增加數(shù)千萬元，居民養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)每人每月上調(diào)20元，僅此一項(xiàng)，年增支數(shù)千萬元。

據(jù)該局長計(jì)算，現(xiàn)在當(dāng)?shù)孛吭率杖爰s在1億至2億元間，但每月僅“三保”支出就需要4億元左右。此外，當(dāng)?shù)爻峭秶髠鶆?wù)利息較高，地方財(cái)政還需要承接其償債壓力。

該局長對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，當(dāng)前“三保”（保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）是最大的困難，但是這又是必須要保障的，是絕對(duì)的底線。主要的困難就是財(cái)政收入不能覆蓋支出，也就是俗稱的“三個(gè)蓋子五個(gè)鍋”。

中部某市財(cái)政部門人士表示，當(dāng)前地方財(cái)政挑戰(zhàn)已經(jīng)從“三保”逐漸過渡到“五保”。傳統(tǒng)“三保”是保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，其他“兩保”是“保債務(wù)的還本付息”以及“保清欠”。近期，政策不斷強(qiáng)調(diào)要清理企業(yè)欠款，這一任務(wù)已經(jīng)逐漸壓實(shí)至各級(jí)政府。

當(dāng)?shù)刎?cái)政的基本工作都是圍繞“五保”來運(yùn)轉(zhuǎn)。上述中部財(cái)政部門人士說，當(dāng)?shù)刎?cái)力的增長和支出的剪刀差越來越大，法定債務(wù)的還本付息越來越大——政府部門還有債務(wù)率這個(gè)考核指標(biāo)。但經(jīng)濟(jì)下行壓力和土地市場(chǎng)的低迷，導(dǎo)致稅收和土地收入下行。特別是土地收入的下滑，地方政府短期內(nèi)難以形成產(chǎn)業(yè)集群，彌補(bǔ)土地出讓差額的收入。

該人士強(qiáng)調(diào)，財(cái)政增長和支出的剪刀差問題是最突出的。隨著老齡化，財(cái)政負(fù)擔(dān)還會(huì)逐漸加大，新的稅源或者收入來源沒有跟上，會(huì)出現(xiàn)財(cái)政庫款不足或者斷裂的情況，加大系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

周麗君認(rèn)為，基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展階段的不同，我國東中西部及南北地區(qū)的財(cái)政狀況呈現(xiàn)明顯差異。東部及南方沿海省份經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)扎實(shí)，稅源結(jié)構(gòu)多元，財(cái)政韌性強(qiáng)。

如北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地的財(cái)政自給率普遍高于65%，當(dāng)前面臨的更多是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中的階段性壓力。相比之下，西部及部分北方地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，或?qū)Y源型產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)重工業(yè)依賴度較高，稅基較為單一。這使得這些地區(qū)財(cái)政自給能力不足，“三保”靠轉(zhuǎn)移支付、“發(fā)展”靠舉債的情況進(jìn)一步凸顯，財(cái)政可持續(xù)性面臨更大挑戰(zhàn)。

在王振宇看來，地方財(cái)政困難屬于歷史范疇、體制范疇、民生范疇，在不同地區(qū)、不同層級(jí)存在較大差異性，經(jīng)濟(jì)活躍度、轉(zhuǎn)移支付、沉沒成本等是重要的影響變量。

東部發(fā)達(dá)省份因經(jīng)濟(jì)活躍流動(dòng)性充足，一般不存在地方財(cái)政困難問題；某些西部欠發(fā)達(dá)省份因中央轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定，地方財(cái)政運(yùn)行也有保障。因此，地方財(cái)政困難突出表現(xiàn)為一種“中等地區(qū)”現(xiàn)象，即“東部不東”。像遼寧等省份，財(cái)政體制“成分”上曾經(jīng)屬于東部沿海發(fā)達(dá)省份，長期累積了轉(zhuǎn)移支付基數(shù)效應(yīng)，但當(dāng)下，其財(cái)政困難問題較為突出，屬于典型的“橫向財(cái)政失衡”，亟需通過有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制來緩解。

原因

地方的收入包括稅收、非稅收入、土地出讓金收入、國企上繳、融資平臺(tái)和債券收入等。

該東部縣財(cái)政局長說，稅收受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響較大；非稅收入則受限于縣區(qū)資源盤活能力；在罰沒收入的執(zhí)行上現(xiàn)在又非常謹(jǐn)慎；房地產(chǎn)市場(chǎng)下行導(dǎo)致土地出讓收入萎縮；國企和融資平臺(tái)融資受限。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2025年1—11月國有土地使用權(quán)出讓收入為2.91萬億元，同比降幅達(dá)10.7%。相比之下，2021年同期收入高峰為6.76萬億元，兩者相差近3.85萬億元。

短時(shí)間內(nèi)，能夠帶來增量收入的只有債券收入。這也是上述東部縣財(cái)政局長為地方國企平臺(tái)拆解資金，參與土地拍賣的原因。“拍地不是為了增加土地收入，而是為了‘做大分母’（財(cái)政收入），不讓債務(wù)率提高，進(jìn)入債務(wù)紅線范圍。”他計(jì)算過，這種“左右手互倒”的方式，一天要支付萬分之八的利息。但計(jì)算上手續(xù)費(fèi)和稅費(fèi)成本，做大分母依然是值得的。

不進(jìn)入紅線，意味著地方政府還能夠融資，獲得現(xiàn)金流，這對(duì)當(dāng)?shù)氐恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。

2019年開始，財(cái)政部建立了地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定預(yù)警機(jī)制，對(duì)各地隱性債務(wù)加法定限額內(nèi)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行測(cè)算評(píng)估，按照債務(wù)率由高到低設(shè)定為紅、橙、黃、綠四個(gè)等級(jí)，對(duì)各地債務(wù)情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，每半年評(píng)定通報(bào)一次，對(duì)各地違規(guī)舉債融資劃定了最嚴(yán)格的政策“紅線”。

該東部縣財(cái)政局長說，這也是目前地方財(cái)政面臨的循環(huán)難解的問題：地方政府為了獲得新增資金，就要不斷爭(zhēng)取債券收入，這又反過來導(dǎo)致債務(wù)率上升。

該東部縣財(cái)政局長之前擔(dān)任過幾個(gè)縣區(qū)的財(cái)政部門負(fù)責(zé)人，他分析這幾個(gè)縣區(qū)的債務(wù)數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，大部分縣區(qū)的債務(wù)增長都是從2017年開始的。此前，地方政府可以通過一些合規(guī)或者非合規(guī)的手段融資來支撐支出。這些手段后來陸續(xù)被政策“堵死”，但剛性支出沒有下降甚至還在增加，導(dǎo)致可用財(cái)力越來越少。政府只能通過各種渠道增加債務(wù)，這又反過來增加了利息支出。

上述中部某市財(cái)政部門2025年的主要工作也是“防紅保橙”，不能有新增的紅色地市，不能新增隱性債務(wù)。

2024年化解隱性債務(wù)的政策已經(jīng)產(chǎn)生了效果。從財(cái)政部數(shù)據(jù)來看，債務(wù)付息增速呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2025年1—11月，債務(wù)付息支出12189億元，同比增長3.9%，較2024年全年8.8%、2023年全年4.2%的增速有所放緩，但每年債務(wù)付息的絕對(duì)量仍在增加。

截至2025年9月末，全國地方政府債務(wù)余額536995億元。

2021年，財(cái)政部原部長樓繼偉在《面向2035的財(cái)政改革與發(fā)展》一文中就提到，債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升，增速遠(yuǎn)超支出總額增速。2017、2018和2019年分別超出當(dāng)年支出總額增速16、10和4.5個(gè)百分點(diǎn)。2020年1—11月份，債務(wù)付息支出同比增長16.1%，超出支出總額增速15.4個(gè)百分點(diǎn)。2019年中央財(cái)政債務(wù)付息支出占中央本級(jí)支出比重為13%，預(yù)計(jì)2020年大約升至15%。“十四五”時(shí)期，多數(shù)省市的債務(wù)可持續(xù)性堪憂，粗略計(jì)算，大約1/4的省級(jí)財(cái)政50%以上的財(cái)政收入將用于債務(wù)的還本付息。地方政府債務(wù)問題，不僅影響了地方政府公共服務(wù)供給能力，還累積了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

周麗君對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，當(dāng)前地方財(cái)政困難是多重結(jié)構(gòu)性矛盾長期積累的結(jié)果，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是收入端持續(xù)承壓。土地財(cái)政下滑導(dǎo)致地方財(cái)力收縮，2024年地方國有土地使用權(quán)出讓收入較2021年峰值縮水約45%；減稅降費(fèi)和經(jīng)濟(jì)基本面變化導(dǎo)致稅收收入承壓，處置國有資產(chǎn)等可持續(xù)性較弱的非稅收入占比提升，加劇財(cái)政收入的不穩(wěn)定性；二是支出端剛性強(qiáng)且規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。在收入增長放緩的同時(shí)，“三保”支出、民生保障、債務(wù)付息等剛性支出持續(xù)增長，支出結(jié)構(gòu)調(diào)整空間有限，財(cái)政運(yùn)行緊平衡特征突出。三是債務(wù)壓力與風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。截至2025年11月末，全國地方政府債務(wù)余額達(dá)54.35萬億元，存量債務(wù)還本付息壓力較大，且部分地區(qū)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚未完全化解，進(jìn)一步擠占了地方財(cái)政空間。

另一方面，地方政府在這些債務(wù)積累中也并非“無辜”。上述中部某市的財(cái)政人士認(rèn)為，財(cái)政支出壓不下來，一個(gè)很重要的原因在于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀存在偏差。而牽連在“政績(jī)觀”背后的則是更復(fù)雜的問題：地方政府未來將在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中扮演是什么角色，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的升遷指標(biāo)如何制定？

求解思路

此前，中央也一直在致力解決地方財(cái)政困難問題。比如，2024年一攬子化債政策；2025年10月中央財(cái)政從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排5000億元下達(dá)給地方，用于補(bǔ)充地方政府綜合財(cái)力，支持地方化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)，消化政府拖欠企業(yè)賬款，推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)。

2023年9月20日舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，時(shí)任財(cái)政部國庫司司長李先忠介紹，中央財(cái)政高度重視，多措并舉，上下聯(lián)動(dòng)，支持地方特別是基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行；2025年12月16日，湖南監(jiān)管局赴湘西州調(diào)研地方財(cái)政狀況；早在2025年9月，山西監(jiān)管局已兩度赴呂梁、陽泉等地，重點(diǎn)剖析2025年財(cái)政運(yùn)行難點(diǎn)。

在“地方財(cái)政困難”被置入燈光聚光燈下時(shí)，地方財(cái)政問題有可能迎來一個(gè)更為系統(tǒng)性的解決方案。

王振宇說，重視解決地方財(cái)政困難是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要應(yīng)急應(yīng)對(duì)、標(biāo)本兼治、綜合施策。當(dāng)務(wù)之急就是要加快地方財(cái)政從應(yīng)急向常態(tài)的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變：一是要有效注入流動(dòng)性，提升地方政府的財(cái)政庫款保障能力；二是賦予基層政府在一定時(shí)點(diǎn)條件下“自下而上”的財(cái)政專項(xiàng)資金整合權(quán)力，夯實(shí)兜實(shí)基層“三保”底線的財(cái)力保障；三是鑒于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，本著發(fā)展中化債的原則，對(duì)某些債務(wù)采取階段性停息掛賬、增發(fā)特別國債置換、取消12個(gè)重點(diǎn)省份提級(jí)審核管控等實(shí)質(zhì)性舉措，緩解還本付息壓力。

王振宇所提的三個(gè)方面主要著眼于從短期解決地方財(cái)政困難的資金保障問題。比如，增加轉(zhuǎn)移支付、保持必要的財(cái)政赤字、債務(wù)總規(guī)模和支出總量、整合專項(xiàng)資金等手段都是為了保障或者增加地方財(cái)政的可支配財(cái)力，緩解地方財(cái)政收支差額壓力。

王振宇說：“中長期改革考量，就是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，做大經(jīng)濟(jì)財(cái)政蛋糕，加快財(cái)政強(qiáng)國建設(shè)步伐，優(yōu)化財(cái)政‘兩個(gè)比重’，改進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)施地方財(cái)政振興戰(zhàn)略等。”

兩個(gè)比重是指“財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重”。財(cái)政部原部長樓繼偉2025年發(fā)表的《做好逆周期財(cái)政政策研究服務(wù)新一輪財(cái)稅體制改革》中提出了七點(diǎn)建議，其中第一條即“合理提高財(cái)政收入占GDP的比重”。此外，多位財(cái)政政策研究者也在不同場(chǎng)合提出了合理提高財(cái)政收入占GDP的比重的建議。

王振宇認(rèn)為，分稅制實(shí)施以來，縱向財(cái)政失衡問題一直沒有得到有效解決，可以說是“按下葫蘆浮起瓢”。從20世紀(jì)90年代末的基層財(cái)政困難，到后來擴(kuò)大至縣級(jí)，近些年因房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整，部分市轄區(qū)的財(cái)政收支矛盾也日益凸顯。兜住基層“三保”底線面臨諸多約束，不只是簡(jiǎn)單的財(cái)政收支矛盾。因此，有效的基層財(cái)政治理是深化省以下財(cái)政體制改革的重中之重。

周麗君建議，中央層面可以重點(diǎn)圍繞“支撐保障”與“體制構(gòu)建”發(fā)力：一是加大轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障基層“三保”支出；二是實(shí)施一攬子化債方案，通過再融資債券、債務(wù)置換等方式，緩釋地方償債壓力；三是穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，明確健全地方稅體系的方向，逐步培育地方穩(wěn)定稅源；四是保持合理的財(cái)政支出強(qiáng)度，支持重大項(xiàng)目，發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用。

地方層面則可以著力于“提質(zhì)增效”與“精細(xì)管理”：一是著力推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極盤活存量資產(chǎn)資源，拓展可持續(xù)財(cái)源，逐步降低對(duì)傳統(tǒng)土地財(cái)政的依賴；二是全面強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，壓減非必要、非剛性支出，持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；三是嚴(yán)格政府債務(wù)管理，堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，統(tǒng)籌資金做好到期債務(wù)償還，切實(shí)防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

上述某市財(cái)政人士認(rèn)為，不同區(qū)域的財(cái)政問題需要不同的解決方案，比如東、中、西部，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上應(yīng)該承擔(dān)不同的角色，這種劃分也有利于解決財(cái)政問題。“解決地方財(cái)政困難問題是一個(gè)逐步緩解的過程，需要拿時(shí)間換空間。”上述某市財(cái)政人士認(rèn)為。

（作者 杜濤）

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杜濤

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