孟維瞻：特朗普對(duì)華“降調(diào)”，能持續(xù)嗎？

IPP評(píng)論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)。

導(dǎo)語：

美國白宮發(fā)布特朗普第二任期的國家安全戰(zhàn)略報(bào)告，系統(tǒng)闡述了其“美國優(yōu)先”的外交政策理念。從涉華表述看，報(bào)告整體語調(diào)明顯趨于克制，全文僅19次提及中國。不同于此前長(zhǎng)期將中國界定為“頭號(hào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，報(bào)告改用“近乎對(duì)等的關(guān)系”來描述中美關(guān)系。與以往突出對(duì)華“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)”不同，報(bào)告更多關(guān)注經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新以及關(guān)鍵供應(yīng)鏈等領(lǐng)域，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“平衡美中經(jīng)濟(jì)關(guān)系”。此外，報(bào)告提及臺(tái)灣地區(qū)在全球半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)中的重要地位及其關(guān)鍵的戰(zhàn)略位置，但回避了例如“美國是否會(huì)武力介入臺(tái)海局勢(shì)”等敏感問題。

這份看似“降調(diào)”的國家安全戰(zhàn)略，是否標(biāo)志著美國對(duì)華戰(zhàn)略正在發(fā)生轉(zhuǎn)向？隨著2026年中期選舉、2028年總統(tǒng)大選接踵而至，當(dāng)前中美關(guān)系趨于穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)？

在IPP特約研究員、復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院副教授孟維瞻看來，美國新版《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告并不構(gòu)成美國對(duì)華政策的“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。當(dāng)前對(duì)華“降調(diào)”高度依賴特朗普個(gè)人因素，既難以制度化，也不具備長(zhǎng)期穩(wěn)定性。同時(shí)，報(bào)告在涉臺(tái)問題上通過用詞弱化承諾、保留戰(zhàn)略模糊，本質(zhì)上延續(xù)的仍是以成本—收益計(jì)算為核心的現(xiàn)實(shí)主義路線。在這種背景下，中美關(guān)系呈現(xiàn)出的更多是一種階段性的“冷穩(wěn)定”，中國亟需抓住機(jī)遇，為“后特朗普時(shí)代”的中美關(guān)系提前布局。

孟維瞻

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院副教授、IPP特約研究員

2025年12月4日，美國白宮國家安全委員會(huì)公布了新版《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，引發(fā)輿論熱議。與其說該報(bào)告體現(xiàn)了對(duì)華“緩和”，不如說是對(duì)華“降調(diào)”。圍繞這份報(bào)告所反映的情況，仍有一些觀點(diǎn)有必要加以澄清。以下僅代表我個(gè)人的一些看法。

特朗普第二任期的國家安全戰(zhàn)略報(bào)告首次承認(rèn)中美已“近乎勢(shì)均力敵”。報(bào)告過半的涉中國內(nèi)容放在貿(mào)易逆差、關(guān)鍵礦產(chǎn)依賴、科技競(jìng)爭(zhēng)等方面。圖源：美國白宮

一、報(bào)告本身不具有對(duì)華政策“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”含義

可能有觀點(diǎn)認(rèn)為，這份報(bào)告是特朗普上臺(tái)執(zhí)政一年之后，美中進(jìn)行戰(zhàn)略博弈、以及中國在維護(hù)國家利益過程中作出反擊的結(jié)果。換言之，這份報(bào)告或許意味著特朗普此時(shí)此刻對(duì)華政策出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，未來三年的對(duì)華政策將與此前一年明顯不同。

但我并不認(rèn)為這是一個(gè)準(zhǔn)確的說法。這份報(bào)告本身并不具備任何“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的含義，它只是按慣例發(fā)布的文件。報(bào)告所反映的，實(shí)際上是特朗普在2024年競(jìng)選期間形成的觀點(diǎn)，是對(duì)其既有立場(chǎng)的理論化和系統(tǒng)化表達(dá)。

如果說特朗普對(duì)華政策已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，那么這一轉(zhuǎn)變其實(shí)在他于2025年1月正式上臺(tái)之前就已基本發(fā)生并完成。特朗普上臺(tái)之后的對(duì)華政策，正是按照這份報(bào)告所體現(xiàn)的思路展開的；原先的強(qiáng)硬反華人士并未進(jìn)入內(nèi)閣，而相關(guān)人事安排自1月以來也保持了相對(duì)穩(wěn)定。

特朗普最近在白宮發(fā)表了一次年終講話，這是他上任以來最為謹(jǐn)慎和低調(diào)的一次演講。他全程沒有提及中國、委內(nèi)瑞拉等國際問題。圖源：路透社

許多觀點(diǎn)實(shí)際上將中美關(guān)系等同于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，但中美關(guān)系還包括中美安全與戰(zhàn)略層面的互動(dòng)。特朗普基本上只高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)議題，在涉臺(tái)、涉南海等問題上，他自1月以來已表現(xiàn)出相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。可以說，特朗普實(shí)際上已經(jīng)放松了對(duì)華打壓，或者更準(zhǔn)確地說，其打壓方式已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，即盡可能縮小打壓范圍。這份報(bào)告只是將這種變化更加清晰地呈現(xiàn)在我們眼前，并不意味著今后對(duì)中國將會(huì)更加“溫和”。

更直率地說，特朗普未來三年的對(duì)華政策，不會(huì)比他執(zhí)政第一年更加“緩和”或“友好”，我們不應(yīng)高估這份報(bào)告所具有的“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”意義。同時(shí)，未來三年美國對(duì)華政策仍可能出現(xiàn)小幅波動(dòng)和有限的不確定性，雙方也將不時(shí)出現(xiàn)分歧，但整體走向應(yīng)當(dāng)是平穩(wěn)的，不太可能再出現(xiàn)2018—2020年那種極端情況。

二、對(duì)華“降調(diào)”高度依賴特朗普個(gè)人因素

目前出現(xiàn)的對(duì)華“降調(diào)”或“緩和”，在剝離特朗普個(gè)人因素之后，未必能夠長(zhǎng)期存在。特朗普的思想在美國社會(huì)已具有廣泛影響力，而美國目前受限于自身實(shí)力，已很難繼續(xù)奉行全球主義路線。報(bào)告所反映的，是特朗普政府在歐洲和中東方向已開始較為堅(jiān)定的戰(zhàn)略收縮，這一點(diǎn)并無疑問。在西半球和拉美地區(qū)，美國將加大擴(kuò)張力度，同樣沒有疑問，“門羅主義”是“讓美國再次偉大”（MAGA）陣營的共識(shí)。

但在印太地區(qū)，特朗普政府基本維持現(xiàn)有規(guī)模。他可能不希望印太事務(wù)過度分散自身精力，但也并未減少在該地區(qū)的戰(zhàn)略部署。由于貿(mào)易戰(zhàn)問題，他一度與印度產(chǎn)生矛盾，但這份報(bào)告同時(shí)提及印度對(duì)美國的重要性，說明其立場(chǎng)始終處于搖擺狀態(tài)。這實(shí)際上為美國在未來、當(dāng)實(shí)力條件允許時(shí)重返印太并加強(qiáng)部署保留了可能性，具體取決于未來總統(tǒng)的判斷與政策取向。

印度在12月18日與阿曼簽署了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議，促進(jìn)雙邊貿(mào)易和投資，以擴(kuò)大與中東地區(qū)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系并實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)多元化，應(yīng)對(duì)美國的高額關(guān)稅。圖源：路透社

MAGA是一個(gè)并無統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)的群體，其對(duì)華態(tài)度高度多元，既包括對(duì)華極端敵視、漠不關(guān)心、主張徹底脫鉤的立場(chǎng)，也包括倡導(dǎo)理性對(duì)話，乃至主張學(xué)習(xí)中國部分政策的傾向。特朗普本人在經(jīng)濟(jì)層面對(duì)中國態(tài)度強(qiáng)硬，但在文化、文明和價(jià)值觀層面并不存在明顯敵意。特朗普下臺(tái)之后，由誰繼承其政治權(quán)力、以及其對(duì)華態(tài)度如何，仍存在較大不確定性。

目前，特朗普對(duì)美國政治的掌控力依然較強(qiáng)，其在黨內(nèi)的地位尚無人能夠撼動(dòng)。即便在中期選舉之后，民主黨也只能以極其微弱的優(yōu)勢(shì)控制國會(huì)眾議院。若2028年共和黨繼續(xù)執(zhí)政，上述這些特質(zhì)未必會(huì)在下一任總統(tǒng)身上繼續(xù)存在。特朗普曾宣稱要與中國進(jìn)行“交易”，但這種“交易”高度依賴其個(gè)人的政治影響力和穩(wěn)固的權(quán)力基礎(chǔ)。未來的總統(tǒng)未必具備這種能力，而中美之間的任何“交易”或“協(xié)議”，也難以通過法律或條約形式被制度化、長(zhǎng)期固化下來。

三、特朗普對(duì)華“降調(diào)”不會(huì)是長(zhǎng)期的

報(bào)告只是在措辭上對(duì)華態(tài)度有所調(diào)整，并不意味著真正意義上的“緩和”。從大的局面來看，中美結(jié)構(gòu)性矛盾依然沒有消除或減輕，中國的實(shí)力依然在增長(zhǎng)，美國實(shí)際上依然認(rèn)為中國是唯一對(duì)手。只不過美國內(nèi)部出現(xiàn)一些問題，轉(zhuǎn)移了注意力，暫時(shí)減輕對(duì)華打壓。拜登時(shí)期采取嚴(yán)厲對(duì)華打壓，但是導(dǎo)致多線出擊，債臺(tái)高筑，民眾負(fù)擔(dān)增加，因此其對(duì)華政策不可持續(xù)。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管特朗普的支持度暫時(shí)下降，但民主黨由于未能提出可信、有效的政策主張，在未來一段時(shí)間內(nèi)難以挑戰(zhàn)特朗普及其繼承者，因此這份報(bào)告將長(zhǎng)期指導(dǎo)美國的對(duì)華政策。

然而，這種判斷值得商榷。

這次報(bào)告所反映的對(duì)華政策調(diào)整，實(shí)際上并非源于黨派分歧。美國在自身實(shí)力受限的情況下，必然會(huì)要求進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，這是正常現(xiàn)象。只有通過適度減負(fù)，對(duì)外政策才能保持可持續(xù)性，并獲得國內(nèi)民眾的認(rèn)可。民主黨若不同意適度收縮與有限孤立，就難以獲得重返執(zhí)政的可能性。

根據(jù)美國全國廣播公司近日?qǐng)?bào)道，近期MAGA陣營選民對(duì)特朗普的支持率已較今年4月下降了8個(gè)百分點(diǎn)。圖源：European Pressphoto Agency

換句話說，美國的戰(zhàn)略調(diào)整并非主觀意義上的黨派分歧，而是客觀層面上國家實(shí)力變化的結(jié)果。盡管美國國內(nèi)對(duì)這份報(bào)告的評(píng)價(jià)不一，但這種爭(zhēng)論本身其實(shí)意義有限。

一旦美國經(jīng)過適度“休息”，其綜合實(shí)力就有可能恢復(fù)；或者，一旦美國在一定程度上解決稀土等關(guān)鍵供應(yīng)鏈問題，便可能重新獲得新的對(duì)華談判籌碼。到那時(shí)，美國仍有可能再次加大對(duì)華打壓力度。即便在特朗普任期內(nèi)中美關(guān)系未必會(huì)明顯惡化，下一任總統(tǒng)無論來自哪個(gè)黨派，仍有可能再次調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略。

簡(jiǎn)要回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，美國實(shí)力的上升與衰落，往往都在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)完成。20世紀(jì)70年代，尼克松政府對(duì)蘇聯(lián)采取戰(zhàn)略收縮，但到80年代里根時(shí)期，美國便重新轉(zhuǎn)向擴(kuò)張，并最終在冷戰(zhàn)中占據(jù)上風(fēng)。類似地，2001年小布什上任時(shí)，美國實(shí)力仍處于高位，而不到十年的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，便使其綜合實(shí)力迅速下降。從這一歷史經(jīng)驗(yàn)看，在經(jīng)過一段時(shí)間調(diào)整之后，特朗普任內(nèi)或任后不出十年，美國實(shí)力出現(xiàn)明顯恢復(fù)并非不可能，這也符合歷史演進(jìn)的一般規(guī)律。

四、涉臺(tái)內(nèi)容有限，未透露實(shí)質(zhì)信息

報(bào)告雖然八處提及“臺(tái)灣”，但并未向我們傳遞太多有價(jià)值的信息。相關(guān)判斷仍需結(jié)合特朗普本人及其主要官員的表態(tài)，以及稍后美國國防部將發(fā)布的《國防戰(zhàn)略》一并分析。

總體而言，與特朗普第一任期相比，報(bào)告在涉臺(tái)議題上的關(guān)注有所增加；但與拜登任期相比，報(bào)告并未強(qiáng)化美國在臺(tái)海問題上的強(qiáng)硬程度，也未提高“武力防衛(wèi)”的確定性。特朗普政府刻意避免展開討論這一議題，實(shí)際上是回歸了更為傳統(tǒng)的路線，旨在規(guī)避拜登式口頭“戰(zhàn)略清晰”可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。新版報(bào)告雖然大體延續(xù)了對(duì)臺(tái)安全承諾，但通過措辭上的調(diào)整，巧妙降低了公開承諾的力度。這種模糊并非單純的態(tài)度曖昧，而是為美國決策保留了更大的回旋空間。

與拜登政府提出的“反對(duì)任何一方單方面改變臺(tái)海現(xiàn)狀”相比，特朗普新版報(bào)告將表述調(diào)整為“不支持任何單方面改變臺(tái)海現(xiàn)狀的行為”。這一用詞變化雖屬細(xì)微，卻意味深長(zhǎng)。

曾在美國國務(wù)院“中國屋”工作的官員瑞安·費(fèi)達(dá)修克（Ryan Fedasiuk）認(rèn)為，美國的承諾出現(xiàn)了“實(shí)質(zhì)性降級(jí)”。“反對(duì)”意味著美國將主動(dòng)反對(duì)，甚至可能采取行動(dòng)阻止單方面改變現(xiàn)狀的行為；而“不支持”更像是一種被動(dòng)的不贊成，缺乏明確的行動(dòng)指向。這一變化體現(xiàn)出美國對(duì)自身立場(chǎng)的“顯著弱化”，被視為美國對(duì)臺(tái)政策出現(xiàn)“漂移”的明確信號(hào)。

美國外交關(guān)系委員會(huì)亞洲研究研究員大衛(wèi)·薩克斯（David Sacks）則認(rèn)為，特朗普等于放松了此前設(shè)定的紅線，削弱了威懾力，臺(tái)當(dāng)局可能因此感到美國并不可靠，從而在決策上進(jìn)退失據(jù)。

此外，還有人指責(zé)特朗普政府對(duì)臺(tái)灣的立場(chǎng)功利色彩濃厚。新版報(bào)告在闡述臺(tái)灣重要性時(shí)，突出的是臺(tái)灣的產(chǎn)業(yè)與地緣戰(zhàn)略價(jià)值（半導(dǎo)體供應(yīng)鏈和地理位置）。這種表述將臺(tái)灣的作用工具化，仿佛美國看重的只是臺(tái)灣這張“地緣與經(jīng)濟(jì)牌”。若只因?yàn)樾酒蛵u鏈才防衛(wèi)臺(tái)灣，無異于將臺(tái)灣當(dāng)作棋子，一旦這些因素改變，美國的態(tài)度也可能變化。

美國華盛頓特區(qū)白宮羅斯福廳，美國總統(tǒng)特朗普站在臺(tái)積電董事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官魏哲家旁邊，宣布臺(tái)灣半導(dǎo)體制造股份有限公司（臺(tái)積電）投資事宜。圖源：路透社

特朗普希望的是，未來一旦臺(tái)海有變，美國可根據(jù)形勢(shì)需要重新詮釋立場(chǎng)，為其政策調(diào)整預(yù)留余地。這正契合特朗普一貫的談判風(fēng)格——先制造不確定性和壓力，再根據(jù)對(duì)手讓步情況決定取舍。美國不再高調(diào)“反對(duì)”目的是避免逼迫大陸鋌而走險(xiǎn)，而對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局則暗示美國支持不再是理所當(dāng)然，臺(tái)北需要更謹(jǐn)慎行事。但報(bào)告本身傳遞的信息有限，仍需結(jié)合特朗普本人及其下屬的言論進(jìn)行綜合分析。

從整體上看，特朗普新版報(bào)告涉臺(tái)表述傳遞出的訊號(hào)是矛盾而精算的，一方面明確表示要以實(shí)力威懾來保衛(wèi)這一利益，但另一方面，美國也不想做過度承諾。特朗普政府意在營造一種戰(zhàn)略模糊平衡：既不全然承諾護(hù)臺(tái)，也不徹底袖手旁觀，而是通過模糊表態(tài)與實(shí)力展示，使兩岸均不敢貿(mào)然行動(dòng)。

特朗普政府在臺(tái)灣問題上走的是一條現(xiàn)實(shí)主義路線：以美國利益最大化為依歸，運(yùn)用威懾力量防范臺(tái)海突發(fā)沖突，同時(shí)保持策略彈性和動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免陷入預(yù)先設(shè)定的承諾陷阱。這種模糊且靈活的政策意味著，美國短期內(nèi)會(huì)盡力維護(hù)臺(tái)海現(xiàn)狀，不讓任何一方單方面打破平衡；但在任何行動(dòng)上都會(huì)精打細(xì)算，確保付出與回報(bào)相稱。

五、中國應(yīng)開始布局“后特朗普時(shí)代”的戰(zhàn)略

特朗普第一任期內(nèi)的對(duì)華政策曾呈現(xiàn)出高度不確定性，但這主要源于他與下屬之間存在明顯的路線分歧。相比之下，我們可以看到，在特朗普再次執(zhí)政的一年中，其內(nèi)閣成員保持了相當(dāng)高的穩(wěn)定性。除前國家安全顧問沃爾茲改任駐聯(lián)合國大使、相關(guān)職務(wù)由魯比奧兼任之外，并未出現(xiàn)其他人事變動(dòng)。在這一背景下，特朗普任期內(nèi)的對(duì)華政策也呈現(xiàn)出較高的穩(wěn)定性。

但下一任總統(tǒng)無論來自哪個(gè)黨派，都有可能對(duì)既有路線作出調(diào)整。特朗普的個(gè)人理念及其諸多政治特質(zhì)，與美國主流價(jià)值觀之間存在明顯張力。除非他能夠從根本上改變美國的政治規(guī)則，否則美國政治自身的慣性決定了，其政策路線難以被長(zhǎng)期延續(xù)。一旦特朗普下臺(tái)，美國主流價(jià)值觀在對(duì)外政策中的影響力很可能重新上升，中美關(guān)系也可能再次進(jìn)入不穩(wěn)定狀態(tài)，目前在非經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域形成的相對(duì)均衡局面或?qū)㈦S之結(jié)束。

無論由哪個(gè)黨派執(zhí)政，都不太可能取消已經(jīng)加征的關(guān)稅（包括對(duì)盟友和其他國家加征的關(guān)稅），但在其他政策領(lǐng)域，或?qū)⒒貧w此前的做法。我們很難簡(jiǎn)單判斷誰對(duì)中國“更好”或“更不好”，但可以預(yù)見的是，對(duì)華政策整體上仍可能出現(xiàn)較大幅度的波動(dòng)。

雖然特朗普在第一任期內(nèi)開啟了對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，但迄今為止，美國兩黨尚未出現(xiàn)真正意義上、接近權(quán)力核心的反華政客。那些立場(chǎng)極端的反華人士，在兩黨初選中均被排除在外，從未獲得穩(wěn)定而廣泛的民意支持。無論是民主黨的拜登、哈里斯、沃爾茲，還是共和黨的特朗普、萬斯，實(shí)際上都不屬于美國政壇中對(duì)華最為激進(jìn)的群體。這在一定程度上，構(gòu)成了中美關(guān)系“不幸中的幸運(yùn)”。

但需要看到的是，特朗普戰(zhàn)略收縮的核心目標(biāo)，在于通過“減負(fù)”來提升美國的經(jīng)濟(jì)和科技競(jìng)爭(zhēng)力。這一路線在當(dāng)前階段，反而是最契合美國現(xiàn)實(shí)狀況的政治選擇。一旦美國實(shí)力有所恢復(fù)，中美關(guān)系在未來仍可能出現(xiàn)新的變化。

當(dāng)前的中美關(guān)系只是暫時(shí)穩(wěn)定，整體上仍處于“冷”的狀態(tài)。只有通過更新人文交流方式，關(guān)系才有可能逐步轉(zhuǎn)“溫”。盡管這無法解決兩國之間根本性的結(jié)構(gòu)性問題，但有助于在一定程度上增加相互之間的安全感。美國國內(nèi)政治已發(fā)生深刻變化，而我們?nèi)栽谘赜眠^去30年的精英本位交往范式，舊有的“求同存異”路徑，亟須轉(zhuǎn)向新的“求同存異”路徑。

本文作者

孟維瞻 復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院副教授

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審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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