最高法判例：關于濫用訴權的認定與司法規制

裁判要旨

本案確立了關于行政訴訟中濫用訴權的具體認定標準和司法規制路徑，其主要觀點可以歸納如下：

1.濫用訴權的認定標準

法院認定當事人構成濫用訴權，主要基于以下綜合判斷：

（1）訴訟目的失當、缺乏訴的利益。當事人的核心爭議已經得到處理或者依法本就不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍，其反復訴訟并非尋求法律框架內的有效救濟。

（2）行為的長期性、反復性、大量性。圍繞同一核心爭議，在長時間內提起大量訴訟，行為具有長期、反復、大量的特點。

（3）手段的變換性、重疊性、重復性。就同一或同類事項，變換不同事由（如復核、申訴、控告、信訪、復議監督等），針對不同機關，重復、重疊、循環提出申請，繼而就行政機關的答復或不答復行為反復申請復議和提起訴訟。

（4）明知故犯。復議機關法律文書、人民法院生效裁判已多次釋明引導，當事人在完全知曉的情況下仍持續啟動救濟程序。

2.濫用訴權的司法規制措施

針對濫用訴權行為，人民法院可在訴訟各階段采取以下規制措施：

（1）立案階段的規制

退回訴狀并記錄在冊。對于明顯構成或已經認定濫用訴權的起訴，人民法院可以依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條規定，直接退回訴狀并記錄在冊，不予登記立案。

逕行裁定不予立案。對于起訴明顯不符合法定條件（如被訴機關明顯無職權、訴求明顯不屬于受案范圍）的，可直接裁定不予立案。

（2）審理階段的規制

對于已經立案但經審查發現屬于濫用訴權或明顯不符合起訴條件的案件，應使用裁定駁回起訴，而非進行實體審理后作出判決。對符合濫訴情形的，依法及時認定濫用訴權。

（3）后續行為的規制

強化后續起訴審查。為避免進一步浪費行政與司法資源，今后，針對當事人另行提起的相關爭議訴訟，人民法院在登記立案前需依法嚴格審查，對明顯濫用訴權的，退回訴狀并記錄在冊。

追究損失賠償責任。當事人無理纏訟造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可根據具體情況，對無過錯方提出的賠償合理律師費等正當要求予以支持。

（4）依托司法解釋與司法政策

援引《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》相關規定，對濫用訴權的起訴裁定駁回，或退回訴狀并記錄在冊。

依據《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》《最高人民法院關于人民法院推行立案登記制改革的意見》等文件，嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴行為，引導當事人依法行使訴權。

3. 規制濫用訴權所遵循的司法原則

（1） 平衡保護與規制。在堅決執行立案登記制、最大限度保障訴權的同時，必須對濫用訴權行為進行必要規制，以保障有限的司法資源用于審理確有需要的案件，維護正常的訴訟秩序和司法權威。

（2）全面把握立案條件審查。立案登記制并非取消立案條件審查，而是要求人民法院進行更加精細、準確、妥當的審查。對立案條件的審查，原則上應在立案環節解決，而盡可能減少在審理環節裁定駁回起訴。

（3） 嚴格濫訴認定標準。認定濫用訴權必須從嚴掌握，需結合當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有主觀惡意，避免將正當維權誤判為濫訴。

本案裁判傳達了立案登記制不等于無條件立案，權利之明顯濫用不受法律保護。人民法院在保障公民合法訴權的同時，有責任也有權力對起訴進行“更加精細、準確、妥當的審查”，以防止司法資源被無謂消耗，維護正常的訴訟秩序和司法權威。對于“明顯”不成立或濫用權利的起訴，應當依法、及時、有力地予以規制。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申6453號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）:陳則東，男，1975年2月6日出生，漢族，住浙江省瑞安市。被申請人（一審被告、二審被上訴人）:浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8號。法定代表人：袁家軍，省長。

再審申請人陳則東訴被申請人浙江省人民政府（以下簡稱浙江省政府）不履行行政復議法定職責一案，浙江省杭州市中級人民法院（以下簡稱杭州中院）作出（2015）浙杭行初字第288號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求。陳則東不服提出上訴后，浙江省高級人民法院（以下簡稱浙江高院）作出（2016）浙行終193號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。陳則東仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審、審判員王曉濱、白雅麗參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。陳則東向本院申請再審，請求：1.撤銷一、二審法院判決；2.撤銷浙江省政府作出的浙政復〔2013〕40號行政復議申請不予受理決定；3.判決責令浙江省政府依法重新作出行政復議決定。其申請再審的主要事實與理由為：浙政復〔2013〕40號行政復議申請不予受理決定認定事實不清，主要證據不足，嚴重違反法定程序，影響案件公正處理；一、二審法院判決認定事實的主要證據不足，適用法律、法規確有錯誤。本院經審理查明：陳則東曾與瑞安市塘下鎮人民政府（以下簡稱塘下鎮政府）簽訂聘用合同，塘下鎮政府聘用其為塘下鎮聯合執法指揮中心臨時工作人員，聘用期2004年12月至2005年12月。合同到期后，雙方未辦理續聘或解聘手續。陳則東仍繼續在塘下鎮聯合執法指揮中心工作。2012年3月6日，塘下鎮政府作出《辭退通知書》，認為陳則東長期曠工和遲到，嚴重違反塘下鎮聯合執法中心考勤制度，根據勞動法規和相關規章制度，對其作出辭退處理，雙方終止勞動關系，工資和保險計算至2012年3月31日。后雙方曾就勞動合同關系問題提起過相應訴訟。同時，陳則東對塘下鎮政府作出的《辭退通知書》不服，依據《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）向塘下鎮政府提出復核申請。2012年4月9日，塘下鎮政府作出《回函》，認定陳則東不是公務員，無權依據《公務員法》第九十條規定提出復核申請，故對其申請不予答復。陳則東不服上述《回函》，先后向瑞安市人力資源和社會保障局（以下簡稱瑞安市人社局）、瑞安市人民政府（以下簡稱瑞安市政府）提出申訴。瑞安市政府于2012年9月19日作出《不予受理通知書》，告知陳則東：“你提交的針對瑞安市人社局瑞人社法〔2012〕1號復核申請不予受理決定的《申訴狀》及所附材料已經收悉。經審查核實，沒有發現關于你已被錄用為公務員或事業編制工作人員的信息。據此，你不具備依據《公務員法》第九十條規定提出人事處理申訴申請的主體資格。為此，特通知你，對你提出的申訴申請，不予受理。”陳則東不服瑞安市政府及瑞安市人社局上述處理，以瑞安市政府為被申訴人、以瑞安市人社局為第三人，向溫州市人民政府（以下簡稱溫州市政府）提出再申訴狀，請求撤銷瑞安市政府作出的《不予受理通知書》，責令其依法重新作出申訴處理決定并撤銷瑞安市人社局復核申請不予受理決定。2013年3月22日，溫州市政府作出溫政人申〔2013〕1號《不受理再申訴通知書》，告知陳則東其并無通過公開考試被錄用為公務員的記錄，不符合《公務員申訴規定（試行）》第十九條的規定，決定不予受理其再申訴申請。陳則東不服上述《不受理再申訴通知書》，向浙江省政府申請行政復議，請求撤銷該通知書，并責令溫州市政府履行再申訴處理職責。浙江省政府于2013年2月4日作出浙政復〔2013〕40號《行政復議告知書》，告知陳則東其復議申請不屬于行政復議受理范圍，不符合行政復議條件，對該申請不予受理。陳則東不服，以浙江省政府為被告提起本案行政訴訟。另查明：陳則東不服塘下鎮政府前述《回函》，除申訴以外，還曾向瑞安市政府提出過行政復議申請。2012年5月4日，瑞安市政府認為其申請事項不屬于行政復議范圍，作出瑞政復決字〔2012〕15號《行政復議申請不予受理通知書》。陳則東不服，訴至浙江省溫州市中級人民法院（以下簡稱溫州中院）。同年11月21日，溫州中院判決維持該《行政復議申請不予受理通知書》。陳則東不服，上訴至浙江高院。2013年2月19日，浙江高院判決駁回上訴，維持一審判決。2013年10月23日，陳則東向瑞安市監察局郵寄檢舉控告信，請求確認塘下鎮政府對其提交的復核申請不作出復核決定違法，并責令作出復核決定。因瑞安市監察局未作書面回復，陳則東于同年12月20日向溫州市監察局提出行政復議申請，請求確認瑞安市監察局在法定期限內不履行法定職責違法并責令限期履行。2013年3月6日，溫州市監察局作出溫監復決〔2014〕1號行政復議決定。陳則東不服該行政復議決定，訴至浙江省溫州市鹿城區人民法院（以下簡稱鹿城區法院）。鹿城區法院作出（2014）溫鹿行初字第35號行政裁定，駁回陳則東的起訴。陳則東不服，上訴至溫州中院。2014年7月24日，溫州中院作出（2014）浙溫行終字第200號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。其裁定理由載明：陳則東認為塘下鎮政府對其作出的辭退處理系國家機關對公務員的人事處理決定，依據上述規定進行救濟而產生的爭議，均不屬于行政復議受案范圍，也不屬于行政訴訟受案范圍；即便陳則東以舉報人身份通過檢舉國家機關及其工作人員違反行政紀律行為要求監察機關作出相應查處，瑞安市監察局對其舉報事項的處理屬于履行政紀監督職責行為，根據《中華人民共和國行政監察法》第四十條的規定，亦不屬于行政復議受理和行政訴訟受案范圍。陳則東因同一糾紛，還先后提起下列行政訴訟案件：1.陳則東訴浙江省監察廳不履行行政監察法定職責一案，浙江省杭州市西湖區人民法院（以下簡稱西湖區法院）作出（2015）杭西行受初字第10號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受終字第26號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。2.陳則東訴浙江省監察廳監察行政復議一案，西湖區法院作出（2015）杭西行初字第110號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第450號行政裁定，撤銷一審判決，駁回陳則東的起訴。3.陳則東訴浙江省監察廳監察行政復議一案，西湖區法院作出（2015）杭西行初字第111號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第451號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。4.陳則東訴浙江省監察廳監察行政復議一案，西湖區法院作出（2015）杭西行初字第112號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第452號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件2—4系陳則東分別向浙江省監察廳提出三次同樣的行政復議申請，浙江省監察廳分別三次作出告知而引發。5.陳則東訴浙江省監察廳監察行政復議一案，西湖區法院作出（2015）杭西行初字第234號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2016）浙01行終167號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件1—5系陳則東不服監察機關履行政紀監督職責的行為或履行信訪職責的行為提起行政訴訟，因均不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，人民法院裁定不予立案或者駁回起訴。6.陳則東因與塘下鎮政府存有糾紛，還曾直接向瑞安市政府遞交“復核按規定確定工資、福利、保險待遇”的《復核申請書》。2012年8月20日，瑞安市政府認為陳則東不具備《公務員法》規定提出人事處理復核申請的主體資格，決定不予受理。陳則東不服該不予受理決定，向溫州市政府申訴。陳則東認為溫州市政府未作答復，向浙江省政府提出行政復議申請，請求責令溫州市政府履行申訴處理職責。浙江省政府認為陳則東的申請不屬于行政復議范圍，作出浙政復〔2013〕6號《行政復議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第287號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終192號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。7.陳則東收到前述浙政復〔2013〕6號《行政復議告知書》后，另又向浙江省政府遞交再申訴狀，再申訴請求與復議請求相同。浙江省政府對陳則東作出浙府法信函〔2013〕6號告知，告知其就相同事項提出的同樣請求，不再重復處理。陳則東不服向浙江省政府申請行政復議，浙江省政府未作答復。陳則東訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第68號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受終字第176號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件6、7系陳則東就同一事由重疊提出行政復議申請和再申訴。8.陳則東因與塘下鎮政府存有糾紛，向溫州市人力資源和社會保障局（以下簡稱溫州市人社局）遞交“復核按規定確定工資、福利、保險待遇”的《復核申請書》。溫州市人社局認為陳則東并無通過國家公務員考試被錄用的記錄，其申請不符合規定，決定不予受理。陳則東不服該不予受理決定，向浙江省人力資源和社會保障廳（以下簡稱浙江省人社廳）申訴。2012年10月29日，浙江省人社廳對陳則東作出答復，認為其申訴不在公務員申訴范圍之內。陳則東不服該答復，向浙江省政府提出行政復議申請。浙江省政府認為陳則東的申請不屬于行政復議范圍，作出浙政復〔2013〕47號《行政復議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院。杭州中院作出（2015）浙杭行初字第289號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終194號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。9.陳則東收到浙政復〔2013〕47號《行政復議告知書》后，另又向浙江省政府遞交再申訴狀，再申訴請求與復議請求相同。浙江省政府對陳則東作出浙府法信函〔2013〕5號告知，告知其就相同事項提出的同樣請求，不再重復處理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第67號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受終字第175號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。案件8、9系陳則東就同一事由重疊提出行政復議申請和再申訴。案件6—9系陳則東向瑞安市政府、溫州市人社局分別提出同一訴求之后衍生案件。10.陳則東取得浙江大學成人教育本科學歷后，要求瑞安市人社局為其核準編制登記并簽發報到證。因陳則東未被錄用為公務員或事業單位工作人員，瑞安市人社局拒絕辦理，于2011年3月15日對陳則東作出《回函》。陳則東不服該《回函》向瑞安市政府申請行政復議，瑞安市政府作出瑞政復決字〔2011〕19號行政復議決定，維持《回函》。陳則東不服，向溫州中院提起行政訴訟，溫州中院作出（2011）浙溫行初字第32號行政裁定，駁回陳則東的起訴；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2011）浙行終字第196號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。陳則東不服瑞安市政府作出的瑞政復決字〔2011〕19號行政復議決定，另又向溫州市政府申請復議監督。2012年9月24日，溫州市政府向陳則東作出《告知書》，載明其因不服復議所涉事項已向人民法院起訴，人民法院已經作出裁判，其申請復議監督的事項沒有法律依據。陳則東不服，于2012年11月向浙江省政府提出行政復議申請。浙江省政府認為陳則東的申請不屬于行政復議范圍，作出浙政復〔2012〕338號《行政復議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第286號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終191號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。11.陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知書》，另又于2012年12月向浙江省政府申請行政復議。浙江省政府認為陳則東的申請不屬于行政復議范圍，且系重復申請，作出浙政復〔2012〕365號《行政復議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第225號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終字第64號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。12.陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知書》，另又于2012年12月向浙江省政府提出《信訪事項復查申請書》。浙江省政府于2013年1月轉至浙江省信訪局處理。陳則東認為浙江省信訪局未在法定期限內履行信訪處理職責，向浙江省政府申請行政復議。浙江省政府認為陳則東的申請不屬于行政復議范圍，作出浙政復〔2013〕112號《行政復議告知書》，告知其不予受理。陳則東不服，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第290號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終字第195號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。案件10—12系陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的行政復議監督告知，重疊提起行政復議申請、信訪及對信訪行為的行政復議申請。13.陳則東向杭州中院遞交訴狀，訴稱其因溫州市政府未對其2012年10月5日提交的第三人為塘下鎮政府的再申訴材料履行再申訴處理職責，于2013年1月29日向浙江省政府提出行政復議申請，但浙江省政府未作出行政復議決定，故提起訴訟，請求判決浙江省政府限期作出行政復議決定。杭州中院作出（2016）浙01行初8號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院。浙江高院作出（2016）浙行終185號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。一、二審法院均認為陳則東訴求的事項不屬于行政復議受理及行政訴訟受案范圍，浙江省政府未對行政復議申請作出答復，對陳則東的權利義務不產生實際影響。14.2014年2月23日，陳則東向浙江省政府郵寄行政復議申請書，請求撤銷溫州市政府作出的溫政人申〔2013〕1號《不受理再申訴通知書》，浙江省政府于2014年2月28日向陳則東作出浙府法信函〔2014〕20號函，告知其“你已就該人事處理事項多次申請行政復議、行政訴訟。請服從生效的行政復議決定和行政判決，依法行使你的救濟權利。”陳則東不服該函告，向浙江省政府提出行政復議申請。因浙江省政府未作回復，陳則東訴至杭州中院。杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第69號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2015）浙行受終字第177號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。一、二審法院均認為，浙府法信函〔2014〕20號函告內容對陳則東的權利義務不產生實際影響。本院認為，保障公民、法人和其他組織依法行使訴訟權利，是人民法院的職責和義務。立案登記制最大限度地保障了公民、法人和其他組織的訴權，并盡可能多地將矛盾和糾紛引入法治化解決渠道。但是，立案登記制并不意味著僅向人民法院提交訴狀即能夠產生訴訟系屬，也不意味著此即必然對人民法院形成約束，將被告強制卷入訴訟，并形成訴訟法律關系。因為，只有經依法審查符合登記立案條件，人民法院正式立案并通知對方當事人后，才宣告訴訟成立，人民法院才可以對“訴的合法性”以及“訴是否有理由”依次審理。申言之，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，必須符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）所規定的條件；公民、法人或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權利的，人民法院有權不予登記立案；濫用或者惡意行使訴訟權利造成對方當事人經濟損失的，還應當承擔相應的法律責任。本案塘下鎮政府以陳則東長期曠工和遲到嚴重違反塘下鎮聯合執法中心考勤制度等為由，于2012年3月6日對陳則東作出辭退處理。陳則東對此不服，有權依法維護自身權益，并依法定糾紛解決渠道維權。但其先后選擇的行政復議與行政訴訟方式是否恰當，則應結合所涉爭議具體性質，請求權基礎，申請行政復議與提起行政訴訟時機，所提出的具體復議請求與訴訟請求內容，行政復議與行政訴訟救濟的必要性與實效性等因素，綜合加以判定。一、復議機關對明顯不符合受理條件的復議申請告知不受理行為的可訴性問題《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第八條第一款規定，不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。《行政訴訟法》第十三條第三項規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。可見，即使陳則東有關其是公務員的主張成立，其與塘下鎮政府之間的辭退糾紛，亦不應當通過行政復議或者行政訴訟方式解決，而應通過法律、行政法規規定的其他專門的救濟渠道解決。誠然，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利；有關國家機關依法應當查清事實，負責處理。但是，不論申訴、控告或者檢舉人對有關國家機關的調查處理是否滿意，其并不必然因為申訴、控告或者檢舉行為本身而取得行政復議申請人或者行政訴訟原告資格。行政復議的申請人資格與行政訴訟的原告資格，仍應遵循保護規范理論；申訴、控告或者檢舉人向行政復議機關申請行政復議與向人民法院提起行政訴訟，仍應符合《行政復議法》《行政訴訟法》規定的條件。然而，浙江省相關復議機關以及人民法院，明知陳則東與塘下鎮政府之間的辭退糾紛無法通過行政復議和行政訴訟渠道解決，仍然許可并放任該爭議經歷為數眾多的行政復議與行政訴訟，造成有限行政與司法資源的浪費；此既與陳則東濫用行政復議申請權和行政訴訟起訴權有關，也與相關復議機關、人民法院對法律規定的行政復議受理條件和行政訴訟登記立案條件認識模糊有關；更表明相關復議機關、人民法院，對履行法定職責救濟問題認識不清晰，對履行法定職責之訴的起訴條件審查不準確，對濫用復議申請權和訴權的規制不力。根據《行政復議法》第十七條第一款規定，行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人。通常，針對上述情形，行政復議機關以《行政復議申請不予受理決定書》形式作出處理，并交待訴權與起訴期限。但是，對于行政復議申請存在申請人明顯不具備主體資格、申請復議事項明顯不屬于受理范圍、復議被申請機關明顯不具備被申請人資格等情形的，復議機關可以書面告知申請人其復議申請不成立，并無需作出不予受理復議申請決定，且無需交待訴權。復議機關有關復議申請“明顯”不成立的告知行為，一般不具有可訴性；除非復議機關對復議申請不成立的認定錯誤。同時，復議機關此類不予受理復議申請決定書、告知書錯誤交待訴權的，人民法院亦不受其約束。因為，人民法院行政訴訟的受案范圍由《行政訴訟法》等法律規定；且與刑事、民事訴訟不同，行政訴訟由于涉及相對人、行政主體與司法機關三者的權力（利）配置的平衡，關系保護權利、監督行政和解決爭議三重功能定位，以及權利的高效保護、行政效率的有效支持和行政糾紛實質化解三重目標的實現，因而人民法院是否受理案件，除取決于是否屬于可訴行政行為，還必須考慮行政行為是否成熟、起訴時機是否過早或過晚、起訴是否具有必要性和實效性、是否更適宜通過其他途徑解決、是否有更便捷高效的訴可以代替、訴請保護的利益是否符合保護規范原理、起訴是否有違禁止反言規則、是否曾明確拋棄過訴權等因素。因而，既不能認為行政機關作出的所有行為均系行政行為，也不能認為所有行政行為均屬行政訴訟受案范圍，更不能認為人民法院對所有可訴行政行為的起訴均須立案受理。二、關于履行職責之訴成立的判斷標準問題一般而言，履行法定職責（包括給付）之訴成立的前提條件之一，在于被申請履職的行政機關具有相應的職責。即被申請履職的行政機關對履職申請具有相應的事務、地域和層級管轄職權。如果行政機關明顯不具有相應的事務、地域或者層級管轄職權，則行政相對人的履職申請明顯不成立，相應履行法定職責之訴亦不能成立，也更談不上是否應當履職、是否已經依法履職等實體法問題。此情況下，無論行政機關對申請人履職申請不予答復或者答復不予處理或者答復無法讓申請人滿意，依法均不屬于行政復議受理和行政訴訟受案范圍。同時，即使上級行政機關基于組織法上的監督權能，具有相應對下監督、查處、督促職責，也有權以自己名義啟動相應的調查并履行相應的職能；但是相較于申請人直接向依法具有事務、地域、層級管轄權的行政機關尋求直接、便捷、有效的救濟而言，即申請人本來可以通過其他更為簡捷、完整、迅速或者便宜等更符合事實需要的途徑，達到請求保護目的的，其舍近求遠而針對上級行政機關提起的履行職責之訴，屬于無效率的權利保護，因而一般也不應許可。也即對于以上級行政機關為被告而提起的實質為要求履行對下監督查處職責的履職之訴，一般不具有通過行政訴訟予以救濟的必要性和實際效果，原則上人民法院可以逕行裁定駁回起訴，而無需進入實體審理。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第九十三條第二款即進一步作出明確規定，人民法院經審理認為原告所請求履行的職責或者給付義務明顯不屬于行政機關權限范圍的，可以裁定駁回起訴。進而言之，人民法院在立案登記審查時，如果被訴行政機關因事務、層級、地域原因明顯不具有起訴人訴請履行的職責，明顯不具有訴請實施的職權權限，根本不可能履行訴請的職責或者給付義務的，則履行法定職責之訴也即不能成立，人民法院可以逕行裁定駁回起訴甚至不予登記立案。當然，為防止將訴權與勝訴權相混同，避免動輒不經實體審理即駁回履行法定職責之訴，否定履行法定職責之訴成立的前提條件，必須嚴格加以限制：即行政機關不具有相應職權權限的事實是如此之“明顯”，以至于不可能再提出其他任何合理懷疑，任何具有法律知識或者雖無法律知識但一經釋明即應知曉該行政機關“明顯”不具有相應的職責。在此前提條件下，人民法院方可逕行裁定不予立案或者駁回起訴，或者依據《解釋》第五十五條第二款規定，退回訴狀并記錄在冊，以避免形成纏訟，浪費行政與司法資源。三、關于濫用訴訟權利的規制問題誠然，現行法律制度對引導、規制濫用訴訟權利的法律供給仍顯不足，但是能動地回應審判實踐，通過判例填補現有法條規定的缺漏，解決成文法不可避免的滯后與僵化，以實現實質正義，是人民法院和法官的責任與義務。濫用訴權、惡意訴訟消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權的正常行使，損害司法權威，阻礙法治進步。如果將任何起訴不加區別地一律登記立案，全部進入審理程序甚至實體裁判程序，“案多人少”的法院可能無法提供高效率和高水平的司法，導致真正需要保護的公民在權利受損時卻得不到及時的救濟，并影響經濟社會發展。因此，行政訴訟在堅決執行立案登記制的同時，對存在的各類濫用訴訟權利行為，也必須實施必要的規制，以保障有限的司法資源能為正常行使訴訟權利的當事人提供必要且充裕的司法救濟。因為在司法資源供給不足的情況下，有效的司法資源只能優先保護值得保護的公眾，救濟需要救濟的權利，解決能夠解決的糾紛。權利之明顯濫用，不受法律保護。《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發〔2017〕25號，以下簡稱《意見》）明確要求，正確引導當事人依法行使訴權，嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為。同時，根據《意見》第十五條規定，對于極個別當事人不以保護合法權益為目的，長期、反復提起大量訴訟，滋擾行政機關，擾亂訴訟秩序的，人民法院依法不予立案。第十七條規定，要從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有濫用訴權、惡意訴訟的主觀故意。對于屬于濫用訴權、惡意訴訟的當事人，要探索建立有效機制，依法及時有效制止。考察本案相關聯的一系列行政復議、行政訴訟案件，可知陳則東的實質訴求是要求相關行政機關按照《公務員法》的規定，處理其在塘下鎮聯合執法指揮中心工作期間的矛盾糾紛，其一再選擇不同的事由，提出復核、申訴、再申訴、控告檢舉、信訪、監督等申請，其中明顯包含重復申請、循環申請和重疊申請，繼而就有關人民政府和其他行政機關對這些申請的答復或不予答復行為，提出行政復議申請并提起行政訴訟。上述一系列訴求明顯不屬于行政復議受理范圍，也不屬于行政訴訟受案范圍。對此，復議機關法律文書、人民法院生效裁判均多次、反復釋明，而陳則東在完全知曉的情況下，仍然反復、大量申請行政復議并提起行政訴訟，屬于典型的濫用訴權。《最高人民法院關于人民法院推行立案登記制改革的意見》（法發〔2015〕6號）規定，要加強訴訟誠信建設，規范行使訴權行為，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權行為，要依法加大懲治力度。《最高人民法院關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》（法發〔2016〕21號）第二十二條規定，加大對虛假訴訟、惡意訴訟等非誠信訴訟行為的打擊力度，充分發揮訴訟費用、律師費用調節當事人訴訟行為的杠桿作用，促使當事人選擇適當方式解決糾紛。當事人存在濫用訴訟權利、拖延承擔訴訟義務等明顯不當行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。由此可見，立案登記制并不是取消立案條件審查，而是從依法保障人民法院行使職權和依法保護當事人訴權的角度，要求人民法院在立案時就要針對法定起訴條件等事項，進行更加精細、準確、妥當的審查，并防止不必要和過度審查。因此，在堅持立案登記制的同時，人民法院仍應依據《行政訴訟法》第六章起訴和受理的整體規定，全面把握行政訴訟的立案條件，對立案條件的審查，原則上應在立案環節解決，而盡可能減少在審理環節裁定駁回起訴。參照上述一系列規定精神，根據《解釋》第五十五條規定，人民法院對已經認定為濫用訴權的起訴，可以退回訴狀并記錄在冊。堅持起訴造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。訴最終能否獲得審理判決取決于訴的內容，即當事人的請求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實際價值或者必要性。陳則東對其與塘下鎮政府的案涉爭議，有權向溫州市、浙江省人力資源和社會保障行政主管部門申訴反映并請求調查處理，也可依法向瑞安市政府、溫州市政府以至浙江省政府申訴反映情況。但是，陳則東對上述行政機關的答復、告知以及案涉其他形式的作為、不作為等，即便通過行政復議和行政訴訟介入，也不能獲得更有實際效果的救濟，故依法仍不能申請行政復議或者提起行政訴訟。人民法院對以明顯不具有相應職責和權限的行政機關為被告提起的行政訴訟，可以逕行裁定駁回起訴。一審法院在查清本案明顯不屬于行政復議管轄范圍后，應當退回訴狀并記錄在冊，或者逕行裁定不予登記立案或駁回起訴，而不應以判決方式駁回陳則東的訴訟請求。鑒于本案已進入申請再審審查程序，為避免進一步浪費行政與司法資源，本院對原審錯誤選擇裁判方式問題不予提審后再行裁定駁回起訴，但對原審存在的上述適用法律錯誤問題，仍予明確指正。今后，對于陳則東另行提起的涉及本案相關爭議的行政訴訟，人民法院在登記立案前應當依法嚴格審查；對明顯濫用訴權的，退回訴狀并記錄在冊；無理纏訟，造成訴訟對方或第三人直接損失的，可以根據具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。綜上，陳則東的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：駁回再審申請人陳則東的再審申請。

審判長　　耿寶建

審判員　　王曉濱

審判員　　白雅麗

二〇一八年十月十八日

法官助理 孫輝妮

書記員 于 露

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