【列國鑒·年終觀察】特朗普“行政令治國”沖擊美式“三權分立”

　　特朗普“行政令治國”沖擊美式“三權分立”

　　　　熊茂伶

　　2025年1月19日，開啟第二任期的前一天，特朗普在支持者的歡呼聲中揚言將廢除拜登每一項“激進而愚蠢”的行政令。此后截至12月17日的近一年來，特朗普已簽署220項行政令，遠超以往數屆總統，可謂“行政令治國”。

　　與此同時，美國國會鮮少出手干預，存在感格外弱；而聯邦最高法院常在聯邦政府要求下介入重大訴訟，其獨立性受到廣泛質疑；強調權力制衡的“三權分立”制度受到嚴重沖擊。

　　數量異乎尋常的行政令已引發大量司法訴訟，并伴隨全美多輪大規模民眾抗議，凸顯美國社會的深度撕裂，也引發各界對美式民主與法治的擔憂。

　　【動輒“緊急狀態”　行政令“井噴”】

　　在美國，總統行政令具有法律效力，且無需國會批準。

　　1月20日，特朗普上臺伊始就發布了創紀錄的40多項行政令和備忘錄等文件。

　　特朗普此任首年即頒發200多項行政令的數據令外界驚訝不已。據統計，2021年，拜登就職首年簽署了77項行政令；2009年，奧巴馬簽署了40項；即使對比2017年特朗普首次就任總統首年，他也僅簽署55項行政令。

　　多項行政令中，特朗普政府都強調“緊急狀態”“國家安全”，以及在外交和貿易領域的裁量權。例如，再度上任首日，特朗普就宣布南部邊境進入“緊急狀態”，簽署行政令要求采取強硬措施阻止非法移民入境。4月2日，特朗普援引1977年《國際緊急經濟權力法》，宣布美國進入“緊急狀態”，簽署行政令對所有貿易伙伴征收所謂“對等關稅”。8月11日，特朗普宣布首都華盛頓存在“犯罪緊急狀態”，簽署行政令要求聯邦政府接管華盛頓警察局以及動用國民警衛隊。

　　美聯社今年6月指出，特朗普正前所未有地利用“緊急權力”推進自己的政策執行。“無論是征收懲罰性關稅、向邊境部署部隊，還是擱置環境法規，特朗普都依賴那些原本僅用于戰爭或入侵等非常情況下的規則和法律。”在特朗普當時已簽署的150項行政令中，有30項援引了某種緊急權力或授權，這一比例遠超美國近代所有總統。

　　美國歷史上曾有多名總統嘗試擴大行政權，但憲法和司法系統通常能施以約束。特朗普第二任期的特點是行政令密集、政策快速推進，而此時的國會兩院因被共和黨掌控而呈現制衡力缺失的狀態。

　　美國智庫布魯金斯學會高級研究員達雷爾·韋斯特對記者表示，特朗普“超越了許多以往規范，依據幾十年甚至數百年前的法律條文行事”。

　　【“行政令治國”引發廣泛爭議】

　　特朗普開啟第二任期后，在打擊非法移民、削減政府規模、加征關稅等諸多領域通過行政手段加速推進，并多次吹噓本屆政府短期內“政績斐然”。

　　但與此同時，特朗普政府的海量行政令或被起訴、或被法院暫緩執行或直接推翻，行政與司法體系之間沖突不斷。據美國“公平安全”網絡雜志統計，超過20%的行政令被告上法庭。

　　面對司法挑戰，特朗普政府往往迅速上訴，并多次請求聯邦最高法院“緊急介入”。美國加利福尼亞大學圣巴巴拉分校政治學教授約翰·伍利認為，特朗普的做法在“考驗法律極限，往往押注聯邦最高法院會在很多重要判決中支持其立場”。

　　特朗普政府竭力拓展行政權邊界的同時，美國各地爆發多輪主題為“不要國王”的大規模民眾抗議。在4月19日一場全美抗議中，白宮門口出現“停止非法驅逐”“工人而非富人擁有權力”“憲法危機已經到來”等標語牌；多地民眾走上街頭，譴責特朗普政府多項政策侵犯公民權益且違反憲法。

　　在一家非營利組織工作的弗蘭克告訴記者，他到白宮門前抗議，是因為特朗普政府所作所為正在破壞憲法，損害民眾利益。從賓夕法尼亞州布拉德福德縣驅車趕來參加抗議的伍德女士則對國會的無作為表達強烈不滿。她舉著“國會等于懦夫”的牌子說，特朗普政府在驅逐移民、加征關稅、政府裁員等方面的政策遭到民眾普遍反對，但由共和黨掌控的國會卻對此保持沉默，令人非常失望。

　　在10月18日的全美抗議中，記者在國會附近看到“維護憲法”“別碰民主”“國會，該干活了！”等標語牌。曾兩次參加民主黨總統初選的美國聯邦參議員伯尼·桑德斯當天在講話中指出，特朗普想要將越來越多權力集中在自己手中，這些舉動或將美國置于危險境地。

　　【“立法真空”威脅“三權分立”】

　　美國設計“三權分立”制度的初衷是防止權力集中、確保立法、行政和司法三個系統互相制衡。近年來，隨著共和、民主兩黨對立加劇，兩黨在諸多政策領域幾乎無法達成妥協。在這種“立法真空”下，國會的治理功能某種程度上“失靈”，這一狀況從持續43天的史上最長聯邦政府“停擺”即可窺探一二。

　　觀察人士指出，特朗普對共和黨內部的強力控制讓反對者難成聲勢，為其施政創造了較寬松的環境。

　　此外，美國的選舉節奏緊湊，雖然總統每屆任期四年，但從就職到國會中期選舉不到兩年，其間必須盡快取得執政業績。雖然共和黨掌控國會，特朗普卻仍選擇通過行政手段快速推進其政策，試圖塑造高效、果斷的領導形象，實際著眼點是重要的選民群體。

　　美國學術期刊《政治學季刊》11月刊文指出，特朗普行使非常規的行政權力，削弱國會的治理職能，這一策略的法理依據是打破美國正統認知的“統一行政權”理論。該理論認為，總統作為美國行政、立法和司法系統這三大獨立分支中行政部門的首腦，擁有對行政部門的唯一權威，因而不受其他兩權制約。

　　特朗普2019年曾表達對“統一行政權”理論的認同。他在保守派青年組織“美國轉折點”一次會議上告訴與會者：“我有（憲法）第二條，作為總統，我有權做任何想做的事。”

　　美國憲法第二條規定，美國行政權歸總統，總統須確保法律得到“忠實執行”。這一措辭給美國總統留下一定的自由裁量空間。

　　觀察人士擔憂，今后無論哪個黨執政，美國總統都可能效仿甚至超越特朗普，總統權力有持續擴張風險，美國“三權分立”的制度根基或因此進一步受到侵蝕。（完）（新華社專特稿）

　　注：本文作者系新華社駐華盛頓記者。