內外承壓，歐洲對移民說“不”

◆2025年8月，法國格拉沃利訥，移民們試圖登上一艘小艇進入英吉利海峽。

文/胡毓堃

編輯/漆菲

2025年歲末，歐洲告別了近幾年的暖冬，萬千移民則迎來“超級凜冬”。過去一個月，英吉利海峽兩岸大刀闊斧地收緊移民政策、嚴打非法移民。

先是11月20日，英國宣布啟動50年來最大的移民制度改革，推出“歐洲最嚴格”的移民政策。12月8日，歐盟召開的成員國內政部長會議旋即跟進，初步批準移民制度改革，大幅收緊難民入境和遣返政策。12月17日，歐洲議會投票通過兩項旨在收緊移民政策的法案，并得到右翼和極右翼議員聯盟的支持。

與此同時，英國和丹麥兩國首相發表聯名文章，以輿論工具呼吁歐洲委員會各成員國重新闡釋《歐洲人權公約》、強化邊界保護、慎用庇護政策。2026年5月，歐盟27個成員國將發表關于難民問題的聯合宣言。這意味著簽署75年的《歐洲人權公約》將迎來前所未有的變革。

◆英國首相斯塔默與丹麥首相弗雷澤里克森。

上述一系列措施，乃近來歐洲政壇和民間壓力作用下的大勢所趨。在右翼民粹席卷歐洲的浪潮下，日趨強硬成為建制派抵御“民粹主義”的唯一辦法。“人權”與“主權”之爭向來是歐洲移民問題的焦點，如今的政治氛圍注定天平兩端的砝碼此消彼長。

英國：強硬轉向、無奈選擇

此次英國移民制度改革的官方公告篇幅簡潔，但內容直截了當、字字珠璣。

這篇新聞稿以英國內政大臣謝巴娜·馬哈茂德的名義發表，標題是《50年來最大合法移民制度改革公告》，導語拋出了改革重點：非法移民與依賴社會福利的入境者需等待20年至30年方可（永久）定居，這是“歐洲最嚴格”的移民政策。

根據現行制度，通過經濟（包括技術工人簽證）、家庭、人道主義途徑入境英國的移民，通常需在英國居留滿5年，即可在滿足少數額外條件后獲得永久居留身份。2025年早些時候，英國政府宣布未來會將定居時限翻倍為10年，只有“對英國生活做出顯著貢獻者”方可縮短等待期。

后一部分所能覆蓋的群體包括：英國公民的直系家屬、持所謂英國國民（海外）（BNO）護照的香港人；公共服務領域的一線技術人員（比如英國國民保健制度下的醫護工作者）；持英國“全球人才簽證”或“創新創始人簽證”滿三年者（只需再等待三年）；額外繳稅人員；積極融入英國社會，如英語水平高、參與志愿服務活動的人。

相比之下，低薪勞動者——尤其是2022至2024年持衛生和社會護理簽證入境的61.6萬移民及家屬——需要15年的基準等待期；依賴政府福利救濟的移民將等待20年（為現行制度4倍時長、創歐洲最長紀錄）；非法移民和簽證逾期滯留者最多將等待30年——這基本打消其享受長期居留與保障的可能。

此外，無犯罪記錄也是獲得永居權的必要條件。英國內政部指出，本次改革適用于2021年以來抵達英國的近200萬移民，但已獲得永居資格并在英國生活的移民不受影響。

馬哈茂德聲稱：“在英國永久定居不是權利（right），而是特權（privilege），而且必須是爭取來的。”她認為，現行移民制度已經“支離破碎”，將要取而代之的是“優先考慮貢獻、融入、尊重英國公平競爭感”的新制度。

不久前，馬哈茂德發布了33頁的政策白皮書，揭曉了英國“自二戰以來最嚴格”的庇護制度改革方案。該方案將難民身份從永久性（5年保護期，然后可申請永居身份）改為臨時性，獲批者只有30個月的臨時居留資格（到期后需重新申請），且借鑒了極具爭議的“丹麥模式”——一旦原籍國被認定為安全的，難民將被即刻遣返。

按照馬哈茂德的說法，躲避戰亂的烏克蘭人同樣只有暫時居留身份，暗示該群體需在未來返回母國。

同時，庇護申請者不再自動享有住房和每周福利，有工作權利和能力者如拒絕工作、違反法律或非法務工，都將取消相應福利并用個人財產負擔住宿費用。家庭團聚的名義不再是獲得庇護的萬能理由，反而全家都可能被遣返。至于接收（遣返人員）國家配合不力的問題，英國已對安哥拉、納米比亞、剛果（金）發出簽證禁令作為制裁。

12月2日，《2025年邊境安全、庇護和移民法案》正式生效，為英國打擊移民犯罪、查處非法務工、加大移民執法力度、推動強制遣返等政策提供了最新的法律基礎。除了移民群體，英國針對國際學生也采取收緊家屬陪讀、縮短畢業生工作簽證期限等措施，并大幅提高技術工人簽證的薪資和學歷門檻要求。

◆英國邊境部隊的巡邏船只。

英國移民政策改革的靈感來自其他歐洲國家，特別是丹麥。英國內政部表示，丹麥的嚴格政策將庇護申請數量降至40年來的最低水平，而且95%的被拒申請者遭遣返。為此，內政部高級官員曾專程訪問哥本哈根進行考察和學習。

作為老牌中左翼大黨，工黨原本被視為對移民相對友好，可執政一年多的舉措一反常態，標志該國移民政策的重大轉向。強硬改革的背后，是工黨政府面對移民數量居高不下、財政經濟不堪重負、公眾不滿愈演愈烈、民粹主義勢力威脅擴大而做出的無奈選擇。

2020年完成脫歐后，英國面臨的非法移民壓力不減反增，特別是乘小船橫渡英吉利海峽的偷渡客和以庇護為名的申請者。英國政府的數據顯示，2022年，僅搭乘小船偷渡的非法移民就達到4.6萬人的歷史峰值。盡管此后兩年保守黨和工黨政府都采取了嚴厲措施，顯著降低偷渡人數，但截至2025年6月底的一年內，非法登陸人數反彈至超過4.9萬人（其中乘小船偷渡客占89%）。

◆2018年1月至2025年6月，違規入境英國的人數變化。圖源：UK Home Office

與此同時，截至2025年6月的一年間，超過11.1萬人申請庇護，比上一年多出14%，更超過2002年的歷史峰值（約10.3萬人），使得過去四年英國接收的庇護申請者約40萬人，而非法移民總數預計可達70萬至90萬人。由于英國傳統庇護制度基于庇護申請者住宿和福利補貼，非法移民和難民聚集形成了巨大的財政和公共服務資源壓力。

當前英國經濟增長乏力、通脹壓力回落趨緩、財政壓力積重難返。盡管工黨政府在最近公布的秋季財政預算案中宣稱，可憑借擴大稅基和結構性調整創造約220億英鎊的“緩沖空間”，但英國公共債務規模高達2.9萬億英鎊。加上經濟增幅多年低于歷史均值，通脹回落充滿變數，企業投資活力和預期收入依舊低迷，居民實際工資幾無增長，這進一步放大了移民問題的壓力。

更不用說在紙面數據之外，移民涌入沖擊著教育、醫療、住房等公共服務和資源，對英國社會的影響體現在方方面面。

英國輿觀調查公司2025年12月9日發布的民調顯示，移民和難民庇護被民眾視為國家最重要的議題，而主打反移民的極右翼英國改革黨已在選民投票意向中穩居榜首（27%），明顯高于工黨（19%）和保守黨（18%）。

移民和庇護問題正將英國改革黨從政壇邊緣推向主流舞臺，前所未有地威脅到英國傳統的兩黨政治格局。英國首相斯塔默坦承，如再不反映選民關切，民粹主義者就會獲勝——這意味著針對非法移民的打擊力度只會有增無減。

◆英國民眾的政黨投票傾向。圖源：YouGov

歐盟：列名單、設中心、促遣返

就移民問題，大西洋彼岸的特朗普政府掀起新一輪對歐洲的抨擊炮火。在最近出爐的新版《國家安全戰略》中，白宮把“文明消亡”描述為歐洲最嚴峻的衰退跡象，點名指出歐洲的移民政策“正在改變（歐洲）大陸并制造沖突”。

然而，上述抨擊忽略了一個重要事實：歐洲近年來加強對非法移民的打擊，導致庇護申請和非法入境人數均有減少。歐盟統計局的數據顯示，截至2024年底，歐洲境內的尋求庇護者人數為100萬，比2023年下降了11%。另據聯合國統計，2024年，歐洲海岸記錄到的非法移民人數接近20萬，比2015年（130萬）有了大幅下降。

12月8日，歐盟司法與內政部長理事會在布魯塞爾召開會議，初步批準了歐盟委員會提交的三項法律提案，以簡化流程、加快遣返未獲批準的庇護申請者。

12月17日，歐洲議會投票通過兩項法案。其中一項允許將尋求庇護者送往歐盟認定的“安全第三國”，即使這些國家并非其原籍國。極左翼議員卡雷姆稱此舉是“送給梅洛尼的圣誕禮物”，意指這位意大利總理在阿爾巴尼亞建立移民處理中心的計劃，該計劃如今面臨法律阻礙。

◆阿爾巴尼亞一處非法移民拘留中心。

另一項是建立一份歐盟認定的“安全原籍國”名單，這將使這些國家的公民更難在歐盟尋求庇護。該名單包括科索沃、孟加拉國、哥倫比亞、埃及、印度、摩洛哥和突尼斯，目的是加快庇護申請處理，并簡化遣返程序。極右翼議員法布里斯萊格里稱，這些措施是“減輕成員國因無根據的庇護申請而承受巨大壓力”的必要之舉。

為解決成員國協同合作的“老大難”，歐盟還提出設立4.3億歐元的“團結池”（solidarity pool），幫助“處于特別（移民）壓力下的國家”，比如塞浦路斯、希臘、意大利、西班牙。

◆2025年6月27日，希臘萊斯博斯島上的卡拉特佩臨時難民營，一名難民在帳篷里。

具體來說，歐盟要求其他成員國安置尋求庇護者，以減輕上述四國的壓力，否則需按照每人2萬歐元的標準向“移民高壓”國家提供資金支持。例如比利時本應接收更多的庇護申請者，但可選擇支付1300萬歐元支持作為替代義務。

有著“遣返模范”稱號的丹麥身為歐盟現任輪值主席國，積極推動各成員國討論這一方案。與2024年相比，歐盟2025年的非法入境人數減少了約20%，可真正執行非法移民遣返令的只有20%，各國面臨的經濟、資源、社會與政治壓力有增無減。歐盟移民和內政事務專員馬格努斯·布倫納直言：“讓人們重新感到我們能掌控局勢，這一點至關重要。”

毫無疑問，歐盟邁出快速遣返的強硬步伐，直接原因來自于各成員國極右翼政黨的壓力和“反移民政治”的起勢。如果說極右翼政黨在英國尚未通過選舉進入權力舞臺中央，其在歐洲大陸的同道中人已將移民問題這一公眾主要關切“變現”。從法國到波蘭，主打反移民牌的極右翼政黨屢有斬獲，直接影響到各國政府的移民政策。

在中右和極右翼議員的作用下，歐洲議會早在2024年4月通過了全新的《移民與庇護公約》，將于2026年6月在成員國層面實施。該公約為入境篩查、快速遣返、成員國分擔庇護責任等方面建立了指導和執行機制，也為歐盟近期的行動奠定了法律框架。

左翼團體、支持難民的國際組織對此表示強烈反對。非政府組織“人權觀察”發文指責歐盟“加倍推行倒退、殘酷的政策”，質疑設置“遣返中心”、進行“篩查”和遣返至第三國等政策缺乏適用法律依據和問責機制，可能引發監控與種族歧視問題，更違背了歐盟所說的“人權”和“法治”。

談到責任和投資分配問題，難免會引發成員國之間的摩擦。德國內政部長多布林特率先發難，稱德國既不會在2027年下半年之前通過“團結池”機制接收額外的庇護申請者，也不會為處于移民高壓下的成員國提供資金支持。德國所承諾的只是在2026年6月之前不再把經希臘入境的庇護申請者送回希臘。

自2025年5月上臺以來，德國總理默茨實施了更嚴格的庇護政策。截至2025年11月初，德國收到的庇護申請數量比2024年減少了一半以上。多布林特在最近的采訪中勾勒出德國2026年的移民與安全議程，表明盡管歐盟層面將進行改革，嚴格的邊境檢查和加快庇護審查仍將是其核心措施。

◆2025年2月2日，德國柏林，大批民眾舉行示威活動，抗議基民盟在選舉前與極右翼選擇黨合作。

常與歐盟唱反調的匈牙利極右翼總理歐爾班更是在社交平臺X上批評“團結池”機制“不可接受”，指責布魯塞爾“強迫匈牙利額外付費或引進移民”。他認為匈牙利已斥巨資保護歐盟外部邊境，因此“不會接收1個移民，也不會為其他國家的移民買單”。

重新定義《歐洲人權公約》？

作為歐盟前成員，英國和歐盟圍繞庇護收容和移民遣返的爭執從“脫歐”之前延續到“后脫歐”時代。

2025年8月，英法達成的“一換一”計劃正式生效，英國每向法國遣返1名乘船偷渡者，就從法國接收1名通過檢驗的庇護申請者。此后，英歐在遣返問題上具有更多共識，包括共同應對外部阻力——“人權”爭議。

12月9日，斯塔默與丹麥首相梅特·弗雷澤里克森在英國《衛報》發表聯名文章，強調保護邊境的迫切性，并將其與“捍衛民主”、阻止民粹主義掛鉤。文章矛頭直指現行庇護制度，稱之為另一個時代的產物，不適用于人口大規模流動的當今世界：“我們將始終保護逃離戰爭和恐懼的人們，但世界已變，庇護制度必須隨之改變。”

◆斯塔默和弗雷澤里克森發表的聯名文章。圖源：英國《衛報》

歐洲兩國領導人選在此時聯合發文，明顯是為了次日在法國斯特拉斯堡舉行的歐洲委員會司法部長會議做輿論鋪墊，目的在于呼吁該組織各成員國重新討論《歐洲人權公約》（ECHR，全名為《歐洲保障人權和基本自由公約》）部分條款的定義，使之不再成為歐洲國家快速遣返非法移民的阻礙。

1949年成立的歐洲委員會，歷史比歐盟更悠久，成員國也更多（46個）。所有加入歐盟的國家無一例外都需要先成為歐洲委員會成員。歐洲委員會無法像歐盟那樣制定具有約束力的法律，但基于維護歐洲“人權、民主、法治”的宗旨，該組織全體成員國締結、1953年正式生效的《歐洲人權公約》是其最具實質影響力的國際公約。

根據公約第19條設立的歐洲人權法院，有權審判締約國違反公約、侵害人權的案件，而且接受個人訴訟。在決心嚴打非法移民的歐洲國家看來，70多年前締結的這份公約給它們上了一道“緊箍咒”，尤其是公約第3條（免于酷刑、不人道或侮辱對待或懲罰）和第8條（尊重私人及家庭生活、住家及通訊隱私權）。

具體來說，第3條被稱為“絕對權利”條款，既不能限制，也不能為了“其他人（民）的權利”或者“更大的公共利益”而犧牲妥協；第8條被普遍視為公約中概念最寬泛、最難下定論的條款。

批評者認為，非法移民及其支持者濫用“免于酷刑”的概念，阻撓執法行為；所謂“尊重家庭生活”被非法移民等同于“不能與家庭成員分離”，成了不得遣返的一大理由。

◆執法人員在克羅地亞的歐盟外部邊境執勤。

斯塔默和弗雷澤里克森在文末稱：“如果你犯下嚴重罪行，你就失去了居留的權利；這個原則并不極端——這是常識。”此言暗示了歐洲國家修正公約定義的方向。果然，12月10日的會議著重討論的就是《歐洲人權公約》條款對當前打擊非法移民工作的阻礙及處理辦法。

會后27國發表聯合聲明，在承諾尊重《歐洲人權公約》、歐洲人權法院及其司法管轄權的同時，強調捍衛“民主的安全”。聲明中一次提到條約第3條、兩次提及第8條，指出前者“不人道和侮辱對待”的內涵應局限于“最嚴重的事件”、不影響各國采取妥善行動。

涉及驅逐“嚴重犯罪”的外國人、對移民案件做出審理決定時，需注重移民犯罪的性質與嚴重性以及公共利益，酌情降低對當事人“隱私與家庭生活權利”（包括其與居住國社會、文化、家庭聯系）的考量。

接下來，歐洲委員會46個成員國將討論起草關于移民問題的政治宣言，計劃在2026年5月15日的歐洲委員會外長會議上發布。屆時《歐洲人權公約》將迎來史上最大一次變革：面對難以逆轉的現實壓力，“人權”的絕對性不再絕對，對“主權”的重視勢必加碼。

類似于在國內政策上以“嚴打移民”抵御“反移民”，歐洲國家在公約問題上也只能以“削弱公約”來避免“反公約”。

作為修改公約內涵的主要倡導者，英國工黨政府至少堅持留在《歐洲人權公約》框架內。英國主要政黨中，英國改革黨從來就不認同公約的約束，保守黨也呼吁應徹底退出該公約。

出于反移民的壓力，斯塔默和他的歐洲同事們選擇嚴厲打擊、快速遣返非法移民，視之為維系“不反移民”制度的必要手段；同理，他們也把重新闡釋《歐洲人權公約》、調整實踐方式作為維護它的必要手段。在他們看來，“打擊憎恨與分裂力量的最好辦法是證明主流、進步政治能解決這一問題。”

只是如此一來，量變是否會推動質變，“進步政治”是被修正還是被暗中取代？這些仍有待時間的檢驗。（作者系國際政治專欄作家、中國翻譯協會會員）

排版 /李惠雅

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