“蘇大強”是如何煉成的？

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導語：

最新數據顯示，今年前三季度，江蘇全省GDP達到10.28萬億元，同比增長5.4%，與廣東省的GDP差距已收窄至1757.6億元，較2024年同期的1916.2億元差距進一步收窄。這一變化，在一定程度上折射出粵蘇兩個經濟大省的不同發展態勢。

具體來看，廣東長期面對著珠三角與粵東西北發展落差明顯的結構性難題；而江蘇的經濟增長既延續了“蘇南領跑總量”的傳統格局，也呈現出“蘇北沖刺增速”的新增亮點，逐步形成更為均衡的省域發展態勢——蘇州、南京、無錫持續引領，南通向萬億俱樂部沖刺，常州、徐州、鹽城等城市增速位居前列。“區域協調發展”如何從理念轉化為可持續的增長動力？江蘇的實踐提供了一個現實的觀察窗口。

在此背景下，2025年12月17日，IPP與廣州粵港澳大灣區研究院（GIG）聯合舉行“江蘇現代化經驗分享與廣東對比”研討會。研討會邀請多位學者及研究人員，圍繞江蘇省差異化發展及其背后的產業、制度與治理邏輯展開討論，并深入探討廣東省區域協調發展的現實路徑與可能方向。“IPP評論”特將本次研討會的觀點精華進行整理，以供各位讀者參考。

對話人

楊麗君

IPP研究員、教授

姜涵

GIG研究員

易達

GIG研究員

蔣余浩

IPP研究員、教授

楊麗君：我主要想從五個方面談一些本次調研的直觀感受：第一是企業，第二是科技機構，第三是社區治理，第四是農村建設，第五是城市綜合治理。

在企業方面，有幾家調研單位給我留下的印象尤為深刻：一是徐州的徐工集團，二是鎮江的中船動力，三是無錫的半導體企業華潤微電子。從表面上看，這三家企業分屬不同產業，但深入觀察后可以發現，它們最終都指向同一個方向——即如何克服芯片、高端電子產品等領域的“卡脖子”問題。

——徐工集團在起重吊機領域已經做到國內領先，近年來也在持續推進自動化和產業升級。目前，徐工正在努力攻關吊車無人駕駛的復雜吊裝環節，其中對自動化、機械化和智能化提出了極高要求。而這一核心環節已經指向人工智能技術的深度應用。

11月，徐工集團旗下工廠入選全國首批領航級智能工廠。圖源：新華社

——中船動力是一家以發動機制造為主的企業，產業成熟度和國產化率都很高。但當我進一步詢問“核心技術是否完全掌握在自己手中”時，對方也坦言，該廠正在花大力氣克服對進口技術的依賴。

——華潤微電子的情況也較為類似。作為一家半導體企業，他們在中美貿易戰開始之后，特別是疫情期間的技術追趕速度明顯加快，自身進步也非常顯著。盡管在最核心、最前沿的高端技術上仍然需要通過第三方渠道購買，但大量的投入有助于加快攻關，實現技術替代。

綜合這三家企業的情況，我最大的感觸是：未來無論在哪個產業領域展開競爭，最終都會回到人工智能和芯片等核心技術上。這也是中美競爭之所以如此激烈的重要原因之一。在制造業領域，人工智能和新能源作為第四次工業革命中產業升級迭代的關鍵所在，已經波及到所有傳統制造業領域，我國在第四次工業革命中是否在制造業領域保持優勢，關鍵在于人工智能和新能源技術。

最近日本首相主持的內閣會議通過了第一份《AI基本計劃》，目標是把日本打造成“全球最便于開發和利用AI的國家”。具體做法是：發揮日本在精密機械和數據質量上的傳統優勢，重點在產業領域和生活應用領域在AI領域發力。可以想見，不僅通用AI（比如OpenAI），產業領域的智能化競爭也將會越發激烈。

接下來是科技機構。在技術競爭中，人才問題尤為關鍵。在調研的討論中反復出現的一個核心問題是：人才如何培養、如何吸引？一方面，這需要我們加大本土培養的力度；另一方面，這也涉及到高端人才回流的問題。調研中有人提出，一些科學家在回國問題上仍然心存顧慮，那么是否可以借助香港作為人才回流和吸納的中轉平臺或緩沖基地？這是一個值得討論的一個重要議題。

除了“人”的問題，另一個引發我深入思考的是：技術競爭中，資源應如何更有效地投入？

這一點，來自我們參觀鎮江智能制造創新研究院的直觀體驗。該研究院由鎮江國家高新區與黑龍江省科學院共同建設，其首席專家在其中起著主導作用。他同時擔任國內某行業學會的會長，能夠憑借其個人資源和學術網絡跨區域調動科研力量。這個平臺本質上所從事的，正是近年來頻繁被提及、但很多人并不真正理解的“新興生產性服務業”，更具體地說，是科技領域的生產性服務。

這里有兩個非常典型的案例。

第一個是采礦機器人。過去在采礦過程中，一些礦洞由于空間狹小，男性工人無法進入，只能由女性下井作業。但因為作業環境往往潮濕寒冷，對女性的身體傷害極大。為此，他們研發了采礦機器人，讓機器人進入礦洞作業。這類研發對企業而言極為重要，但往往高度依賴外部技術支持。

第二個案例是螺絲的檢測問題。螺絲生產完成后，需要區分合格品和不合格品。不合格品中，有的只是輕微缺陷，修補后仍可使用；有的則完全報廢，需要及時分揀。如果依賴人工，則耗時長、效率低、成本高。針對這一問題，他們開發了自動化檢測設備，能夠高速、精準地完成檢測和分類。

這兩個案例共同說明：在企業轉型升級和技術創新過程中，對高端研發能力的需求是普遍存在的。但是，大量中小企業并不具備自建研發團隊的條件。如果要求它們單獨雇傭高端研發人才，則成本極高；在高成本壓力下，企業往往會選擇通過專利等方式形成技術封閉，反而不利于技術擴散。相比之下，這種平臺化的生產性服務模式，能夠有效整合人才與資源，為企業提供研發和技術解決方案，從而降低單個企業的創新成本，也更有利于技術在產業體系中的擴散。

這也讓我重新理解了一個問題：自2020年以來，我們反復強調要“發展生產性服務業”，但“生產性服務業”究竟是什么？事實上，它并不是一個抽象概念，而正是這種以平臺為載體、為產業提供技術和創新支持的服務形態。基于前面的調研和觀察，我認為這類平臺型機構，未來不僅“更需要”，而且理應成為重點發展的方向。廣東在“十五五”規劃中其實也已明確提到這一方向，值得進一步對照和思考。

由此也引出了一個更宏觀的問題：從國家層面看，技術創新資源究竟應當如何更有效地投入？目前，我國科技資助中有相當一部分直接投向企業，但當這類企業一旦“走出去”，外界往往會將其視為“國家資本”，從而引發較大的政治與輿論反彈。甚至有的國家會將經濟競爭政治化，以所謂的“國家資本”和“舉國體制”等為借口，對企業的正常經濟運營實施封殺。

但問題在于，是否其他國家就不存在國家對技術創新的資助？顯然并非如此。無論是美國還是日本，以及其他經濟發達國家都在通過不同形式介入科研與技術創新。例如，美國特朗普政府近期推出由能源部主導建設的“美國科學與安全平臺”，本質上就是平臺型資助模式。日本同樣有大量科研經費通過平臺或項目方式配置，而非直接投向企業。

這些案例說明，問題并不在于“是否國家資助”，而在于“以何種方式資助”，才能在合理投入公共資源的同時，降低外部誤解。這是一個值得深入思考、也值得系統研究的問題。也正因如此，這類平臺未來不僅是“可選項”，而很可能是必須重點發展的方向。

回到我們調研的這家智能制造創新研究院，目前在資金和科技資源方面都面臨可持續發展的困境。政府的資金投入有期限性，政府不再投入之后，資金問題如何解決？完全依靠承接企業依賴是否可行？目前的科技資源整合很大程度上靠的是首席專家自身的行業資源，如何可以建立一個較為制度化的脫個人因素的科研網絡來服務于智能創新平臺，這也是未來需要研究的課題。

社區層面。我們調研的一個案例——揚州文昌花園社區，原本是一個拆遷社區，拆遷之后新建了住宅樓，居民既包括回遷戶，也包括后來新搬入的居民。初期，由于人口結構復雜、生活習慣差異較大，鄰里矛盾非常突出，上訪問題也比較嚴重。后來，社區逐步建立起一套較為完整的社區服務體系，配套建設了多種功能設施。隨著治理體系逐漸完善，如今這個社區已經基本沒有上訪戶，甚至一些原本的上訪戶反而轉變成了社區志愿者。

文昌花園社區黨群服務中心。圖源：共產黨員網

我們參觀了他們的社區大樓，大概有五層。他們的社區管理非常細致，把整個小區劃分為若干板塊，每一個板塊、每一棟樓都有專門人員負責對接和日常管理，形成了較為清晰的責任體系。

那么，這樣一種良好的社區氛圍是如何形成的？一個關鍵因素在于“人”。社區中有一位女性負責人，她過去是企業的中層管理人員，后來被請來主持社區工作，并牽頭建立了以“黨建引領”為核心的黨支部。從她的介紹中可以明顯感受到，她的組織能力很強，思路清晰、點子很多，而且有很強的奉獻精神。這實際上說明，在基層治理中，黨組織確實把原本分散的居民重新組織起來、協調起來，做到了基層社會有人管，在化解鄰里矛盾方面起到了非常重要的作用。

這一案例讓我產生了一些聯想。

一方面，它讓我聯想到新加坡的社區治理模式。新加坡在社區治理方面的做法非常值得我們學習和借鑒。新加坡的社區治理中政府無處不在，卻又有效地發揮了市場功能。組屋底層往往配套有大量公共設施，政府負責規劃和監管，具體運營則依照市場規則。

為了保證不同族群家庭可以和諧共處，在組屋申請階段，就有嚴謹的規劃，以不同族群混居的方式防范有可能的族群隔離。在配套的食閣以及蔬菜日用品集市也會考慮到不同族群的飲食偏好和生活需求，合理規劃確保不同族群都可以在組屋社區得到滿足。在不吃牛肉的印度族、不吃豬肉的馬來族和什么都吃的華人混居區域，做到和諧相處不是一件容易的事情。如果沒有政府的規劃和管理，完全放任給市場的看不見的手以及社會的自主性，和諧共存的社會是完全不可能實現的。政府對社區管理的深度介入還表現在議員在自己選區的值班制度。議員每周必須抽出一天時間到社區中解決居民的實際問題，這種制度性嵌入在功能上與當前一些國內社區的做法頗為相似。

它也讓我想起五六十年代的單位制度和人民公社等組織社會的方式。他們在“強組織性”上有一定相似之處，但又并不完全相同。單位制度和人民公社制度是計劃經濟的產物。公有制改造結束后，市場消失，所有的資源（政治、經濟、文化甚至生存權）都集中在公有制體制的政府手中，政府通過劃分階級和階級斗爭的意識形態準則來分配資源，社會失去了活力。

但是有一點值得肯定的是，在單位以及人民公社制度下，政府在基層治理中的作為，當然這種作為不可避免地有很強的政治性和當時的意識形態特征。國家對社會高度政治化的組織方式必然導致單位制度和人民公社制度的失敗。而新加坡的社區治理方式則從有為政府和有效市場的角度為我們示范了在社區治理中政府和市場如何協同來保障社區健康運營。

關于農村治理層面。這次調研我們一共看了四個點，其中三個給我留下了非常深刻的印象。

比如馬莊村，這個村過去是一個典型的礦業型社區，煤炭資源枯竭后，土地出現下陷，原有產業難以為繼。2016年以后，它從煤礦管理區啟動轉型，引入了專業規劃人員，進行了系統性的整體規劃。目前，這里主要發展文創旅游和城郊農業，逐步形成了具有自身特色的發展模式。現在，馬莊村的集體收入已經突破500萬元，人均收入接近4萬元，是一個相對富足的農村樣本。

我們還去了一個行政農業點——鎮江的永茂圩村。它并不是廣東一些農村那種樓建得很漂亮、但年輕人大量外出的“村莊空心化”模式。雖然這里也存在一定程度的外出務工現象，但整體來看，村莊是“有人用、有人住、有人生活”的。站在村里的一座小橋上，可以看到鴨子在水邊走來走去，環境非常安靜，充滿田園氣息。這種場景讓我聯想到日本的鄉村——傳統、生活氣息濃厚，同時又保持著相對富足的狀態。永茂圩村給我的整體感覺，正是這樣一種“建設得很好、生活得下去”的農村案例。

鎮江的永茂圩村。

綜合來看，這幾個做得比較成功的案例有一個非常明顯的共同點：黨的角色都非常突出，而且是實實在在地發揮了作用。無論是社區還是農村，黨組織的引領作用都十分清晰，每個地方基本都有一位任職時間較長、能力突出、有想法、有執行力的人在帶隊。比如某個村的支部書記是一位非常能干的基層帶頭人，已經干了將近20年。

我們參觀鎮江的四季村農業園時，有一位負責人就提到：單靠資金是不夠的，關鍵在于技術。為此，他們主動引入了一位農學院教授參與合作，把技術和產業緊密結合起來。而這位負責人過去是一名做水產養殖出身的企業家，具備較強的經營和管理能力。正是這些因素的疊加，才最終形成了一種新的、可持續的農村發展模式。

最后是城市綜合治理。我們還參觀了無錫新吳區江西街道綜治中心。這個綜治中心是一棟體量較大的連體大樓，內部劃分為多個功能區，包括綜合接待大廳、人民來信接待大廳、訴訟與非訴訟服務區、公共法律服務中心、綜治中心指揮調度中心等。它把原本分散在不同部門的資源整合在一起，在一定程度上緩解了信訪問題。這種模式的核心在于“聯動”：把原本各自為政的部門集中在一棟樓里，使居民只要進入這棟大樓，就能找到相應人員對接訴求，從而在早期階段疏解社會矛盾。過去很多問題在于，不知道該找誰，各部門之間相互推諉，最終把矛盾推向上訪渠道。

總體而言，這種綜治中心模式目前正在江蘇省內推廣，雖然建設和運行成本不低，但確實起到了較強的緩沖和疏解作用。當然，也存在一個隱憂：如果今后逐漸流于形式，實際效果就會大打折扣。關鍵仍在于能否持續發揮真實的治理功能。

通過這次調研，我思考的許多問題，最終都指向一個核心命題：如何重構國家與社會的關系？這既包括政府與企業、政府與社區之間的關系，也包括政府在農村經濟發展和基層建設中應當扮演什么樣的角色。

進一步說就是：什么樣的NGO或社會組織才真正適合中國國情？改革開放以前，中國的國家—社會關系高度一體化，社會幾乎沒有任何自主空間。國家是全能型的，把整個社會包裹其中，社會既沒有自主性，也缺乏自我組織的資源。城市依賴單位，農村依賴人民公社，這是一種高度政治化的組織方式。

改革開放之后，國家開始從社會領域逐步后撤，社會獲得了一定空間，并開始在市場中尋找自身資源。但在這一過程中，農村治理反而出現了新的問題。我們曾寄希望于通過村民自治替代已經解體的人民公社，但從實踐來看，村民自治走到最后往往仍回到“一肩挑”的狀態，黨組織依然發揮主導作用，而自治功能逐漸弱化。

而另一方面，基層政府也因為農村治理的主體是村民自治組織，而疏于介入具體事務。在這種背景下，社會并未真正形成自主的組織化的結構，而是呈現出一種較為分散的狀態。不僅新的社會自治組織沒有能夠建立起來，以前舊有宗族等發揮社會功能的傳統的社會組織也大多解體。雖然也存在著一些社會組織，但總體而言，并未建立起類似西方那樣邊界清晰、制度化的國家—社會關系。

那么，在社會不存在有效自治組織的情況下，如何實現有效治理？從這次調研的幾個案例來看，加強黨的基層組織建設，確實地將黨員的模范先鋒作用落到實處，可能是一種現實而必要的路徑。

提到重建國家和社會關系，以及政府和黨組織在基層社會治理中發揮更大的作用，很有可能會被人誤解為是提倡回到“全能政府”的時代。其實不然，無論是什么制度形態的國家，政府在社會治理中都發揮著不可替代的作用。

我院的創院理事長莫道明教授在最近的院內學術交流時，談到政府經濟發展和社會治理中的“規劃”職能。他認為，政府在社會治理過程中不能缺位，應該發揮好“規劃”職能，處理好“有為政府”和“有效市場”的關系；政府治理能力的關鍵，在于其“規劃”能力是否與不斷發展的社會現實所匹配。如果借用莫教授的“規劃”概念，可能較之傳統的國家社會關系以及組織化概念更能夠恰當地表達我所思考的上述問題。

姜涵：這次調研結束后，我主要有兩個方面的體會想和大家分享。

一是實體經濟非常重要；二是江蘇各地都在走差異化的發展道路，而且特色非常鮮明。

第一，實體經濟的重要性。我們調研時參觀了徐工集團，它主要做工程機械，市場占有率非常高。這家企業不僅為當地提供了大量就業崗位，也為當地創造了可觀的GDP，同時還帶動了周邊大量上下游企業的發展。

徐工自身也在建設研發中心，但它的邏輯與很多地方不同。它并不是“單點突破”，而是服務于整個集團的發展。正是因為該企業規模足夠大、應用場景足夠多，所以它的研發可以圍繞產業鏈上下游不斷延伸，并且孵化新技術和新業務。同時，企業在發展過程中也引入了一定的外部資本，從而形成新的組織和資本結構。這是徐州實體經濟的一個典型例子。

鎮江的情況有所不同，但邏輯有相通之處。我們在鎮江調研了中船動力，它背后依托的是中船集團這一大型國企，鎮江主要承擔動力系統制造。

不論是徐工，還是中船動力，其實都屬于典型的“大國重器”型企業。這兩家企業都有過類似的經歷：它們都經歷過行業的波峰和波谷，現在正處在從波谷向上爬升的階段，并且仍在堅持做“自己擅長的事”。二十年前，美國企業凱雷集團曾非常希望收購徐工集團，把它變成合資或外資企業。徐工自身也曾動過這樣的念頭，但省里認為這是一家非常重要的企業，堅持不能賣。最終，企業堅持了下來，發展到今天，成為標桿性企業。

我們在無錫還調研了華潤微電子，這是一家做半導體的國企，走的是全產業鏈布局路線。

揚州則稍有不同。揚州看上去好像沒有特別強大的企業。但其實揚州也有相當強的制造業基礎，比如玩具、日用品（如牙刷、牙膏）等領域的產量還是可以的。只是從當下的視角來看，揚州的制造業偏傳統，當地也認為自身缺乏“真正有力的實體支撐”。這反而提出了一個現實問題：揚州是否可以圍繞原有制造業基礎，推動實體經濟和產業的轉型升級？

全球每三支牙刷之中，有一支是揚州杭集鎮生產。圖源：新華社

除了實體制造本身，我們還發現，各地在發展實體經濟的同時，也在同步布局服務實體的環節。徐工的做法是通過內部研究院，圍繞自身技術和應用場景開展產業和技術孵化。這正是前面楊老師提到的“生產性服務業”。

鎮江的做法更偏向公共平臺。鎮江的智能制造中心由高新區支持，主要服務周邊中小企業。企業如果需要某項技術，可以到平臺對接合作。原本可能需要幾十萬、上百萬的研發成本，在平臺支持下，可能幾萬元就可以解決，而且研發成本并非完全由企業承擔，區里本身提供了一定的公共財政支持。

當然，這類平臺也面臨現實壓力，比如財政支持周期的問題。類似的服務平臺我們此前在南京的江蘇省產業技術研究院也看到過。不過，江蘇省產業技術研究院已經運行了10余年，面向全省乃至長三角。而且，江蘇省已專門立法，明確對其的財政支持和審計等機制。從這一點上說，江蘇在確保制度穩定性上的做法是值得稱道的。

我認為，從共性技術支撐的角度來看，江蘇和廣東還是存在一定的差異。廣東更多依賴大企業賦能，而大企業往往從自身利潤出發，不一定具備長期公共服務屬性；而江蘇這種由公共財政支持的平臺，或許更有利于形成系統性的技術供給能力。

此外，江蘇省今天實體經濟發展得比較好，肯定并非偶然。這背后與其長期形成的“實學”傳統存在著某種歷史聯系。在明末清初時期，無錫一帶的知識分子就提出了“經世致用”“發展實學”的思想。后來，無錫也創辦了大量工業企業。從歷史脈絡上看，其實都可以看到這些思想的延續。我感到，這種文化層面的傳統，可能一直影響到今天江蘇實體經濟的發展。

相較之下，廣東制造業企業數量確實非常多，規模也很大。但與江蘇相比，我覺得至少存在兩個比較明顯的差異。

第一個差異在于制造業的起源路徑。廣東制造業的發展，更多依托外貿加工，尤其是過去依賴香港的“前店后廠”模式。很多產業是在外部需求帶動下逐步形成的。而江蘇的情況可能不太一樣。江蘇本身市場規模足夠大，對外依賴相對較低，企業更多思考的是如何滿足區域內或周邊的生產和生活需求。

我們在調研中也能感受到企業工作的“實在性”和“接地氣”。比如徐工這樣的大企業，在談到人才培養時，他們明確表示，并不需要特別“高精尖”的人才，而是更注重培養適合自身發展的技術型、績效型人才，這樣反而更符合企業的實際需要。我們在無錫調研時也聽到類似的說法，當地聚集了大量技術人員，其“實用性”更多來自于如何服務本區域的發展。

江蘇擁有850多萬科技工作者，科技人才資源基數大。圖源：新華社

第二個差異在于產業創新的側重點。就我個人觀察而言，廣東在產品創新度和新穎度方面，整體上仍高于江蘇，比如人工智能、機器人、互聯網等創新產業。從新聞和現實情況來看，江蘇在這些領域相對偏弱，目前也很難說江蘇已經形成了特別突出的人工智能或機器人龍頭企業。這些未來的實體經濟、未來的制造業，或許更有可能在廣東率先發展起來。

當然，江蘇也在積極推動相關產業布局。我們在調研中也了解到，很多關鍵的零部件環節，比如機器人產業中的軸承、傳感器等，其實大量集中在江蘇。也就是說，完整產業鏈中的許多關鍵制造節點，反而在江蘇更加密集。因此，我個人的理解是：江蘇可能更偏向低調、踏實地做自己最擅長的部分；而廣東在創新性和超前性方面整體更為突出。這兩種路徑，本身并不矛盾，而是各自基于不同條件形成的發展選擇。

第二個想分享的體會是：江蘇省各地的差異化特征非常明顯。

江蘇的城市本身就差異很大，如果再細化到縣域、農村，差異會更加突出。有的村主打葡萄，有的村做草莓，村與村之間的定位非常清晰。網上常說“江蘇十三太保”“散裝江蘇”。從我的理解來看，背后至少有兩個原因。

一是江蘇各地骨子里都有一種“不服輸”的精神。你這個方面強，我可以在另一個方面做得更強。我不一定正面和你比，但我可以走差異化路線。這其實就是一種“各美其美”的狀態。這一點在農村調研中也體現得很明顯。鎮江的一位村支書就說：“我們農村是很有自信的。”這種自信來自哪里？來自產業支撐。你有真正屬于自己的東西，有真實的實力，才會有底氣。

“蘇超”發軔于江蘇“散裝”布局中，各城市在賽事中也展現了差異化策略。圖源：新華社

反觀廣東，一些地區內部競爭反而更激烈，甚至可以說是“惡性競爭”。在這一點上，我覺得江蘇整體上做得比廣東更好。

差異化發展還與產業和技術的空間擴散密切相關。江蘇發展較好的城市，距離上海都很近。蘇州、無錫承接上海的產業和技術外溢，常州、南通、泰州也逐步通過這種擴散機制發展起來。但徐州又是一個特例：它雖然離上海較遠，但也形成了自己的輻射圈，周邊山東、安徽、河南的城市都愿意加入徐州都市圈。南京也是類似，對安徽的帶動作用非常明顯。

對比來看，廣東目前除了珠三角之外，似乎缺少一個像徐州這樣的區域帶動型城市。粵東西北雖然提出了一些省域副中心城市，但實際帶動能力仍然有限。這可能是廣東未來可以重點思考的方向：是否可以在珠三角之外，培育新的區域增長空間？

廣東并不缺人，但是很多人在粵東西北并不容易找不到產業和就業機會。未來在“十五五”發展中，如何通過打造新的區域中心，為不同區域提供發展支點，可能還有很大的空間。

易達：現在大家在討論廣東和江蘇時，往往習慣從總量上進行對比。但事實上，除了總量之外，結構方面的問題更值得大家關注。之前“蘇超”火熱的時期，我們就能夠看到一種各具活力、發展更均衡的“十三太保”格局。我們在江蘇調研時有干部就提到，“江蘇的中國式現代化就應該是各美其美”。我們認為這句話其實可以很好地概括江蘇區域協調發展的現狀。

從數據來看更加直觀。江蘇是全國唯一一個所有設區市（13個地級市）全部進入全國百強的省份。過去我們常說“蘇南蘇北差異大”，但現在來看，蘇中和蘇北的經濟比重已從原來的不到25%上升到43.1%；蘇南和蘇北的人均GDP差距也從2000年的3.5倍縮小到如今的1.96倍。可見這些年來整體變化還是比較明顯的。

那么，江蘇是如何實現這樣一種“各美其美”的均衡狀態的？從這次調研中我總結了三個要素：錢、人和機制。

首先從“錢”的角度來說，“有錢才有權”，財政權力的下沉能夠塑造縣區自身的內生動力。我們以前更多還是靠財政轉移、資金扶持等“輸血”的辦法實現區域協同發展，但事實是，這樣沒有辦法實現可持續發展，最后還是要靠大家“造血”。而“造血”的前提，是區縣一級本身手里有錢。

華創證券曾經做過統計，2024年廣東省的本級收入占比是22.6%，而江蘇的本級收入占比是2.5%。整體來說，廣東省的財力集中在省一級，真正到地區層面的財力就比較有限。另一個數據也能支撐這一點：從區縣層級來看，江蘇區縣的財政自給率達到75%，而廣東只有39%。這種財政上的明顯差別，其實也帶來地方政府積極性和效率上的差別。

我們在調研時就聽到一位領導說，區里“自己有錢，也有權”，如果看中了一個項目，就不需要層層上報，甚至可以直接拍板做決定。廣東整體上是“強市弱縣”，市級權力比較集中，尤其在審批權方面，區縣層面很多事情都要依賴市里、省里。區縣如果想上一個項目，要等市里、省里的批復，慢慢等下去，很多事情就做不了。江蘇把財政資源真正放到了一線，讓基層能夠實際去做事，我覺得這一點還是非常重要的。

第二個要素是“人”。人是經濟發展的操盤手。不管是發展的方向規劃，還是執行落地，人都是非常重要的要素。剛剛楊老師分享的社區治理、農村治理，都顯示了“強人效應”的存在。

我們在江蘇也發現，江蘇干部的經濟意識是非常強的。即便是宣傳部門的干部，在聊到經濟指標、產業配套、農村發展等議題時，他們都非常有思路，甚至很多干部本身就是經濟部門出身。我們到社區、鄉村接觸到的基層干部，也能感受到他們有比較強的“強人特色”，具有比較突出的個人能力和執行力。

這里也有兩個點值得注意。

第一個，就是要怎么去找到這種“能人”、“強人”。比如剛剛提到的鄉村干部，他本身是做水產生意的；那位社區書記，也是企業的中層管理人員。他們都是入黨之后，被組織調任到基層去負責工作的，其實這也是現在黨在基層選拔和使用干部的一個過程。當然，他們也在愁一個問題：未來這些“能人”從哪里找？畢竟現在農村空心化比較嚴重，人才流失嚴重。他們有一個思路，就是未來可以從黨政系統的退休干部里面去找。因為這些退休干部本身有一定的能力，也有組織經驗，也許會成為未來基層負責人的一個備選來源。

第二個，是要允許“久久為功”。我們看到像馬莊村、文昌社區，它們的干部基本上都是在本地扎根十幾二十年。他們非常熟悉本地情況，也有穩定的人脈資源能夠推進工作，他們也有長期發展的思路，能夠一以貫之。如果三五年就換一個領導，很多事情剛規劃完就換方向了，那發展思路再好、規劃做得再好，都會前功盡棄。

其實，除了上述“能人治理”之外，“如何留人”也非常重要。現在落后區域、欠發達區域面臨的一個大難題就是怎么把人留下來。這也是實現可持續發展的重要前提。

江蘇的協調發展，非常注重優質生活的平權。比如，我們去了一家鄉村衛生院。他們通過遠程醫療連接三甲醫院的專家，而且當地做的一些基本檢查，省內其他醫院也可以互認，江蘇的醫保卡也可以直接在上海使用。長三角在公共服務上的互通上，已經比廣東省要快。這種公共資源的互通，能夠讓一些相對落后的地方更容易留住產業、留住人心。

第三個要素就是“機制”。江蘇和廣東都有“產業幫扶機制”相關機制，但江蘇起步更早。江蘇早在1984年就啟動了對蘇北的幫扶，廣東大概是2008年才啟動“雙轉移”。而且，江蘇的機制并不是簡單地做財政轉移支付，而是通過多年探索，形成了如“五方掛鉤機制”、“南北共建產業園”等具體抓手，進而推動區域協調發展。

在共建產業園中，形成了“三為主、三到位”的機制，即共建過程中是以蘇南的人員、資金、項目“三為主”，而蘇北則負責當地的規劃建設、社會管理和政府服務等“三到位”。這就相當于經濟發達地區派出它的管理團隊，帶著企業資源、招商網絡和管理經驗，一路帶到被幫扶區域。最典型的就是蘇州的蘇州—宿遷工業園區，它實際上就是把蘇州的治理模式和產業生態復制到蘇北。

我們也走訪了粵東粵西的地區，也跟他們的幫扶區域溝通過。我們發現，廣東整體的幫扶機制尚在探索中，很多區域還是停留在資金援助和聯合招商層面，只是為了完成考核任務的要求，即每年給對口地區多少錢、聯合招商落地多少個企業，就算完成任務。在這種邏輯下，幫扶方很少進一步設計機制，也就無法實現“先進地區”經驗向“落后地區”的轉移。當然，也有部分做得好的區域，但整體經驗尚未總結擴散。

此外，我們還看到江蘇有一些制度設計，可以實現持續性的幫扶。比如，省里通過指標分配來變相調節。我們在無錫調研時，他們提到沒有太多土地，但仍需要完成農田指標、養豬指標，因此他們把錢給到連云港，讓連云港幫他們完成。這其實是一種更加可持續的方式，雙方各取所需。

另外，可能也因為江蘇整體面積較小、區域差異相對有限，所以它基本上采用的是“一對一結對”的模式；而廣東基本上是“一對多”，5個城市承擔了幫扶工作，而被幫扶地區卻有12個，如廣州要幫扶3個城市，深圳幫扶4個城市。這種“一對多”的幫扶模式可能導致一些區域出現重復布局的問題情況，這就使得這些被幫扶地區難以充分發揮各自區域的實際優勢。

除此之外，我還想分享江蘇調研中提到的一個淮海經濟區的案例，未來我也很希望進一步研究。淮海經濟區以徐州為區域中心，它處于“四省通衢”的位置。現在，這個區域已經打通了公積金和醫保的部分互認機制，并且是跨省打通的。這導致目前徐州大約有三分之一的新購住房來自外地人口；醫院的就診患者也有大量的跨省病患前來。我們很好奇的是：它是如何實現這種公共財政承擔機制的？如何實現跨省協調？這是后續值得我們進一步關注的，對未來廣東和江蘇、粵港澳大灣區和長三角的聯動也具有借鑒意義。

淮海經濟區簡圖。圖源：虎嗅網

蔣余浩：廣東在很多方面，尤其是在區域協調發展問題上，確實需要向江蘇學習。但我一直在思考一個問題：廣東現在看起來“差”的那些地方，可能恰恰是曾經的發展優勢。

改革開放初期，廣東的發展模式就非常適合快速承接外部轉移，包括港資、臺資、日資企業的產業轉移。正是因為能夠迅速承接這些外來的產業和需求，廣東才得以在當時實現快速發展。相比之下，江浙一帶在改革開放初期沒有廣東快。這當然也和改革開放以前的歷史條件有關：江浙地區過去已經具備了較好的集體經濟根基，因此在后續發展中走出了一條不同于廣東的路徑。如果一定要做比較，廣東佛山的順德與江浙較為接近，都是由本地企業家推動產業發展；但廣東其他不少地區則不同，許多產業是由外來的企業家在當地發展起來的。

問題在于，幾十年過去后，這種優勢開始發生反轉。現在可以看到，像珠三角的佛山、中山，這些年正為清理舊工業園區而感到巨大壓力；而江浙一帶則較少面臨類似的問題。這在很大程度上，與其仍然保有較強的集體經濟根基有關，這種根基令其在轉型過程中“撐得住”。因此，如果只是做橫切面的比較研究，僅僅因為當前江蘇的發展數據優于廣東，就簡單地把因果關系順著數字往上套，這樣的分析方式本身是有問題的。理解不同地區的發展路徑，仍然需要引入更長的歷史脈絡。

徐工、中船、華潤微電子等案例，其實有一個共同點：它們都是國企。反觀廣東，即使廣東也有不少國企，但很少看到這些國企像江蘇那樣，能夠在自身發展之外帶動更大范圍的產業體系發展。我認為，這恰恰是一個非常重要的研究切入點。這也讓我聯想到日本豐田早期的發展模式——豐田雖然高度“縱向一體化”，但在保持體系控制力的同時，也能夠帶動大量中小企業。

“縱向一體化”本身并不是問題，大企業做大后必然走向體系化。關鍵在于，這個體系能不能“打開”，帶動上下游大大小小企業一起發展？鄭永年老師之所以提出“開源中國”概念，核心正是在這里。這樣的管理體系，能否實現不同的管理方式，能否轉向“面狀擴散”以及這種擴散機制如何實現，本身就值得深入思考。就這一點而言，我對江蘇的國企、大企業發展狀況了解有限，但確實我們的許多企業難以帶動上下游共同發展，這也是我們許多企業發展面臨的問題。

江蘇省江都高新技術產業開發區一家汽車生產企業的生產線。圖源：新華社

剛才也有老師提到關于“強人”和組織化的問題。從研究角度看，我覺得這里需要保持一定謹慎。

在目前的條件下，“組織化”本質上是一種自上而下的結構。如果上級沒有施壓，很多干部其實愿意服務社區、做實事；但一旦“大共同體邏輯”與“小共同體邏輯”發生沖突，在這種結構下，小共同體就往往要讓位于整體。因此，如果將“組織化資源”作為研究課題，就不能只看到其正向功能，還要看看在特殊時期出現一定沖突時的表現。其實，就算是主張大共同體本位的組織化建設邏輯，也是可以通過一定的制度設計來為基層、小共同體發出聲音提供保障的。

關于浙江民營經濟的快速發展，有學者提出過一個很有意思的解釋：當年北方“南下干部”進入江浙地區后，為了讓本地的原有干部退出權力中心，就對當地人經商、甚至部分“灰色行為”采取了相對寬松的態度。這反而激活了地方經濟。從這個角度看，廣東在某種意義上反而沒有受到過于強烈的“大共同體邏輯”壓制。中央整體上是支持廣東發展的，當然這種支持在不同地區并不均衡，部分地方也曾因為歷史因素的限制而長期發展乏力。

最后一個想談的，是廣東當前面臨的結構性問題，用鄭永年老師的話說就是一種“馬鈴薯式的松散結構”。一個現實的張力在于：省級層面希望強化統籌能力，資金自然需要更多上收；但資金收上去之后，地方反而更分散了。這其中的機制邏輯究竟是什么？

12月4日，廣東省人大常委會通過了《關于促進粵港澳大灣區內地九市內涵式高質量發展的決定》。從制度設計上看，提出了不少方向性安排，例如推動廣州都市圈、深圳都市圈、珠江口西岸都市圈分別成立共同規劃委員會。從體制機制上來說，我們的制度安排已經很充分了，但核心問題仍然是，如何把廣東真正地“攏”到一起？這是需要我們努力去深入探究的一個問題。

*以上內容由編輯根據現場發言記錄整理，內容有所刪減。發言僅代表研究員個人意見，僅供參考。

IPP與GIG研究人員圍繞江蘇與廣東的現代化路徑，交流了赴江蘇調研的發現，并就由此引出的研究議題與政策思考展開討論。

與會研究人員進行交流

楊麗君 華南理工大學公共政策研究院（IPP）研究員、教授

蔣余浩 華南理工大學公共政策研究院（IPP）研究員、教授

姜涵 廣州粵港澳大灣區研究院（GIG） 研究員

易達 廣州粵港澳大灣區研究院（GIG） 研究員

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