追蹤｜“非糧化”整治下百畝苗圃被毀，高院提審后涉案鎮(zhèn)政府同意評(píng)估損失

轉(zhuǎn)自：界面新聞

2025年12月30日，在經(jīng)四川省高院提審并撤銷了原審裁定后，四川宜賓因“非糧化”百畝苗圃被強(qiáng)行清除一案，由宜賓市南溪區(qū)人民法院繼續(xù)開庭審理。

2022年12月，在四川宜賓開展的整治土地“非糧化”行動(dòng)中，成都花卉種植戶劉滿潤(rùn)在該市江南鎮(zhèn)種植的近百畝三角梅被鏟除掩埋，損失超千萬元。自2020年國(guó)家啟動(dòng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”整治以來，一些地方政府為完成指標(biāo)出現(xiàn)簡(jiǎn)單化、“一刀切”式治理，導(dǎo)致部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入多年的經(jīng)濟(jì)作物被短時(shí)間內(nèi)鏟除，矛盾凸顯，如何平衡保護(hù)耕地與保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益，成為基層治理的一大考驗(yàn)。

界面新聞此前報(bào)道，劉滿潤(rùn)遂提起行政訴訟，主張賠償損失，但下發(fā)整改文件的宜賓市自規(guī)局三江新區(qū)分局和文件執(zhí)行單位江南鎮(zhèn)政府均否認(rèn)參與強(qiáng)制清除，一、二審法均以證據(jù)不足為由駁回劉滿潤(rùn)的起訴。劉滿潤(rùn)不服，向四川省高院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

2025年7月31日，四川省高院裁定認(rèn)為，根據(jù)各方當(dāng)事人向一審法院提供的相關(guān)證據(jù)，再審申請(qǐng)人提起本案行政訴訟有初步證據(jù)，一審、二審法院以再審申請(qǐng)人提供證據(jù)不足為由，駁回再審申請(qǐng)人的起訴，確有不當(dāng)，由該院提審。

2025年9月30日，四川省高院再次作出裁定，綜合全案證據(jù)認(rèn)為，“清除案涉地上附著物即三角梅的行為應(yīng)為江南鎮(zhèn)政府所為，再審申請(qǐng)人提起本案并非沒有事實(shí)依據(jù)。一審裁定駁回再審申請(qǐng)人的起訴，二審裁定對(duì)一審裁定予以維持，認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤?！痹撛鹤鞒鼋K審裁定，撤銷一、二審法院的裁定，并指令四川省宜賓市南溪區(qū)人民法院繼續(xù)審理。

涉案土地所在片區(qū)目前已成為“天府良倉(cāng)”項(xiàng)目所在地。 受訪者 圖

12月1日，宜賓市南溪區(qū)人民法院在四川省高院作出裁定后首次開庭。劉滿潤(rùn)告訴界面新聞，當(dāng)日庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，集中在“強(qiáng)制清除行為是否由江南鎮(zhèn)政府實(shí)施”。盡管鎮(zhèn)政府方面仍堅(jiān)持辯稱系村民小組“自行復(fù)耕”，并否認(rèn)自身實(shí)施強(qiáng)制清除，但在四川省高院此前已明確認(rèn)定“清除行為系鎮(zhèn)政府所為”的背景下，這一辯解顯得難以自洽。

庭審期間，劉滿潤(rùn)申請(qǐng)調(diào)取2022年4月8日由宜賓市三江新區(qū)管委會(huì)作出的《2022年江南鎮(zhèn)"旱改水"項(xiàng)目工作推進(jìn)會(huì)議紀(jì)要》，該會(huì)議紀(jì)要載有土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)地面附著物的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。法院隨后宣布休庭。

劉滿潤(rùn)說，在12月30日的庭審中，江南鎮(zhèn)政府方面面對(duì)這份證據(jù)，仍繼續(xù)否認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制清除行為，但態(tài)度有所“軟化”，同意委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)損失開展司法評(píng)估，以商討賠償事宜。

此次庭審，被告一方由江南鎮(zhèn)政府政法委員張興良及代理律師出庭，庭審持續(xù)了約兩個(gè)小時(shí)。江南鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)林中海未回應(yīng)界面新聞的置評(píng)請(qǐng)求。

劉滿潤(rùn)表示，此前四川省高院已在再審裁定中確認(rèn)，清除三角梅行為系江南鎮(zhèn)政府所為，并撤銷一、二審裁定，指令原審法院繼續(xù)實(shí)體審理?；谶@一法律認(rèn)定和其他證據(jù)，本輪庭審中，“鎮(zhèn)政府否認(rèn)參與”的辯解很無力，法院“大概率會(huì)認(rèn)定鎮(zhèn)政府的行為屬于違法”。

根據(jù)《土地管理法》第83條，若涉及非法占用土地修建建筑物、構(gòu)筑物，行政機(jī)關(guān)需先作出“責(zé)令限期拆除”的行政處罰決定；當(dāng)事人逾期不拆除且不起訴的，應(yīng)由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，鎮(zhèn)政府無權(quán)自行組織強(qiáng)制拆除或清除。

此外，根據(jù)根據(jù)多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府公開的權(quán)責(zé)清單，鎮(zhèn)政府僅在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)場(chǎng)景中，具備有限的強(qiáng)制拆除權(quán)，但對(duì)耕地內(nèi)的作物清除（如苗木、經(jīng)濟(jì)作物），全責(zé)清單并未明確鎮(zhèn)政府具備這一強(qiáng)制權(quán)力。根據(jù)“法無授權(quán)不可為不可為”的原則，江南鎮(zhèn)政府的行為明顯屬于違法。

庭審期間，劉滿潤(rùn)看到了2022年4月8日由宜賓市三江新區(qū)管委會(huì)作出的《2022年江南鎮(zhèn)"旱改水"項(xiàng)目工作推進(jìn)會(huì)議紀(jì)要》，其中明確，對(duì)因“天府糧倉(cāng)”建設(shè)涉及土地流轉(zhuǎn)且存在經(jīng)濟(jì)作物種植的，應(yīng)依法給予補(bǔ)助，并對(duì)不同作物給予差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，苗木補(bǔ)償上限為每畝約2500元。這一文件也從側(cè)面印證了鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制清除行為。

這份會(huì)議紀(jì)要中對(duì)地面附著物明確了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，江南鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)林中海參會(huì)。受訪者圖

劉滿潤(rùn)說，從國(guó)家政策與法律框架看，嚴(yán)格管控耕地“非農(nóng)化”“非糧化”并不意味著可以繞開合理補(bǔ)償、跳過法定程序，更不意味著基層政府具有直接實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政強(qiáng)制權(quán)，該案中江南鎮(zhèn)政府的行為涉嫌濫用職權(quán)。

四川省委省政府決策咨詢委員、西南交通大學(xué)公共政策研究中心主任陳光教授指出，在法律層面上，復(fù)耕復(fù)種、嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，是國(guó)家土地管理的剛性要求。但對(duì)于存量土地上形成的“非糧化”現(xiàn)象，國(guó)家政策其實(shí)明確要求“分類整改、分步推進(jìn)、設(shè)置過渡期”，以避免簡(jiǎn)單化操作。

過去，雖然國(guó)家對(duì)耕地用途有明確規(guī)定，禁止在基本農(nóng)田上種樹、挖塘等“非糧化”行為，但由于種糧效益低、補(bǔ)貼未能有效激勵(lì)實(shí)際種糧，基層政府普遍對(duì)耕地改種經(jīng)濟(jì)作物采取默許和放任態(tài)度。

陳光告訴界面新聞，根據(jù)國(guó)土資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的相關(guān)文件，整改應(yīng)當(dāng)遵循“分類有序”原則：若涉及永久基本農(nóng)田被占，應(yīng)優(yōu)先整改并恢復(fù)種植功能；但對(duì)于一般耕地，如確難恢復(fù)，可由縣級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，通過土地整理、復(fù)墾等方式實(shí)現(xiàn)整體平衡。同時(shí)，整改過程需設(shè)置合理的過渡期?？紤]果樹結(jié)果期、苗木生長(zhǎng)期等生物周期，錯(cuò)開關(guān)鍵生長(zhǎng)節(jié)點(diǎn)，防止因政策急轉(zhuǎn)而造成經(jīng)營(yíng)主體重大損失。

在賠償問題上，劉滿潤(rùn)稱不僅存在數(shù)百萬元直接投入，還包括長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)性增值損失，預(yù)估損失金額“至少應(yīng)在1000萬元以上”，后續(xù)賠償問題將成為審理重點(diǎn)。