常修澤：厘清“十五五”時期四個理論與實踐問題

來源 | 人民論壇網-學術前沿雜志
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2026年是“十五五”開局之年。從“我國現階段發展的歷史方位”到“居民消費率”，從“投資于人”到“有效市場和有為政府”，厘清以上四個關鍵問題，將對“十五五”時期經濟社會發展規劃有所啟益。近日，清華大學新質生產力研究院專家常修澤在《學術前沿》雜志刊文，對上述四個問題作出系統性梳理和闡釋。推薦閱讀！

厘清“十五五”時期四個理論與實踐問題

常修澤

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出：“‘十五五’時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期”。在深入研讀《建議》并結合長期系統研究的基礎上，筆者試圖厘清“十五五”時期的四個關鍵問題，通過理論與實踐相結合的方式，闡發對這些問題的認識與見解，以期對“十五五”時期經濟社會發展規劃有所啟益。

第一個問題：如何準確把握我國現階段發展的歷史方位

“你是誰？”“你從哪里來？”“你要到哪里去？”，這個具有普遍意義的“哲學三問”，其中第一位、也是根基性的問題，是要搞清“我是誰”。延伸到發展階段層面，必須準確把握我國現階段發展的歷史方位：我國究竟現在仍然是發展中國家，還是已經是高收入國家，甚至已經進入發達國家行列？這是研究我國經濟發展戰略和一系列基本方略必須解決的問題。

關于“國家現階段歷史方位”問題的研究，有三種看法引人關注，并產生一定影響。第一，有輿論認為我國已經進入高收入國家門檻。第二，因中國宣布在世界貿易組織當前和未來談判中不尋求新的特殊和差別待遇，故有論調稱中國已不再是發展中國家，而是發達國家。第三，因誤讀《建議》而產生的錯論：從到2035年我國人均國內生產總值達到中等發達國家水平，而得出中國現在已是所謂“初等發達國家”的說法。針對以上三種觀點，我們需要從理論和實踐層面實事求是對其作出分析。

國際組織關于高收入國家、發達國家的內涵定義與劃分標準。根據筆者研究，聯合國和世界銀行等國際組織對全球國家主要有三大分類體系：高收入國家、發達國家和處于人類發展指數不同水平的國家。鑒于問題的提出主要集中于前兩者，故這里著重對高收入國家、發達國家進行分析，暫不涉及處于人類發展指數不同水平的國家。

關于世界銀行的劃分：按單一的經濟收入，劃分世界各經濟體收入水平。世界銀行以人均國民總收入來衡量一個國家的發展程度，并不牽涉社會、教育、健康等其他發展維度。具體的分類指標與標準為：以人均國民總收入（GNI）作為最核心的指標，考慮匯率波動，以美元計算，每年更新，逐年調整，最新公布的數據如表1所示。

2012年，世界銀行高收入國家的人均國民總收入標準為1.2615萬美元及以上，對比同一指標，當年我國人均國民總收入為5740美元，而美國則是50120美元，中國只相當于美國的11.45%。關于“中國距離世界銀行設定的高收入國家的門檻還有多遠”的問題，存在兩個變化因素：第一個因素，世界銀行高收入國家的門檻指標是不斷變化的。第二個因素，中國的人均國內生產總值受匯率、物價和實際增長率等多因素的影響，也是動態變化的。根據國家統計局的數據，2021年，中國的國內生產總值（GDP）達到了114.367萬億元。因人民幣與美元的匯率出現貶值，按照2022年5月份最新的人民幣在岸價1∶6.6折算，中國人均國內生產總值大約相當于1.2269萬美元（按照離岸價1∶6.64折算，則是1.2195萬美元）。若按照世界銀行2021年公布的，高于12695美元才能成為高收入國家的門檻標準，顯然，我國在2021年尚未達到高收入國家的門檻。

黨的二十大以后，2024年世界銀行的高收入國家門檻（基于2022年數據），提高為人均13845美元以上，而到2022年，中國的人均國內生產總值為12850美元，與高收入國家標準仍有995美元的差距。如果考慮匯率的因素，中國2023年人均國內生產總值約為89358元人民幣，按2023年全年平均匯率（約1美元=7.0467元人民幣）折算，約為12680美元，更低于13845美元的“新門檻水平”。

世界銀行2026財年（基于2024數據）的高收入國家門檻為高于13935美元，對比我國2022年提交的人均國內生產總值的數據，大約相差1000美元左右。且不論“高收入國家”這一指標本身又分成進入以后高、中、低的不同階段與剛達到高收入國家門檻的區別，即使按門檻論，目前我國也未達到高收入國家的門檻，更不必說我國已是發達國家。

聯合國劃分的“發達國家”與世界銀行的“高收入國家”是兩個內涵不同的概念。雖然“高收入國家”是“發達國家”的一個必要條件，但并非充分條件。質言之，所有發達國家都是高收入國家，但并非所有高收入國家都是發達國家。就特征維度而言，發達國家是一個綜合性概念。筆者認為，高收入國家核心指標是收入（主要指人均國民總收入），而發達國家則是一個綜合的指標體系，這兩個概念的內涵雖有小部分交叉，但不完全相同。試以一個人為喻，“高收入”好比一個人的“身高”，而“發達”則好比一個人的“綜合素質”。

例如，中東海灣產油國沙特、卡塔爾、阿聯酋等，早就被世界銀行列為高收入國家，但并不是國際社會公認的發達國家；當今亞洲被世界公認的發達國家，只有日本、韓國、新加坡、以色列四個。一段時期內，即使中國在“人均國民總收入”這一單項指標上，達到高收入國家標準，但距離發達國家所要求的全面、綜合的發展水平，還有相當長的一段距離。

進入發達國家意味著在經濟、社會、科技、治理等多方面達到世界先進水平，包括五條基本標準。其一，高人均收入和高生活水平，這是進入發達國家行列的基礎。其二，高度工業化和多樣化經濟。產業以高科技和服務業為主，而非依賴單一資源。其三，先進的基礎設施。包括交通、通訊、能源等設施現代化。其四，高水平的人類發展指數（HDI）。通常要求HDI在0.800以上，屬于“極高人類發展水平”組別。其五，成熟的政治和社會制度，包括完善的社會保障體系等。作為世界第二大經濟體，中國在經濟總量以及制造業和基礎設施領域世界領先，在5G、人工智能、航天、高鐵等科技領域的發展也處于全球前列。但是，目前人均國內生產總值偏低（近1.3萬美元），并且在其他人均指標上，與發達國家相比仍有一定差距。

關于“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”。“中等發達國家水平”是鄧小平同志在20世紀80年代提出的命題，1987年，黨的十三大報告提出，“到下個世紀中葉，人均國內生產總值達到中等發達國家水平”。進入新時代，黨的十九屆五中全會、黨的二十大、黨的二十屆四中全會，均明確“人均國內生產總值到2035年達到中等發達國家水平”的目標。值得注意的是，這里的表述并不是“發達國家”所要求的全面、綜合的發展水平指標，只是人均國內生產總值達到中等發達國家水平。即使在2035年達到這一水平后，我國在提升人類發展指數（HDI）和社會發展其他方面，仍需不懈努力，接續奮斗。

正確理解中國在世界貿易組織中有關表述：中國發展中國家定位沒有改變。2025年9月24日，在聯合國大會上，中方宣布：中國作為負責任的發展中大國，在世界貿易組織當前和未來談判中將不尋求新的特殊和差別待遇。這句話曾被誤讀為，中國不再是發展中國家而已經是發達國家。筆者認為，中國政府調整在世界貿易組織中的具體談判策略，是出于務實和負責任的考量，這絕不等于中國自我認定為發達國家，也不改變我國仍然是最大發展中國家的基本國情。實際上，中國仍然是發展中國家而未進入發達國家行列，中國外交部、商務部等部門已經明確表態并反復強調“中國是世界上最大發展中國家的國際地位沒有改變”，中外各界都應尊重這一歷史事實，凝聚國際共識。

通過以上分析，我們能夠更加深刻理解《中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議公報》（以下簡稱《公報》）及《建議》指出的，“‘十五五’時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期”的重要內涵。在這個具有歷史性的跨越階段，中國在經濟總量和硬件基礎設施等方面，已經具備可觀的大國實力。但下一步的任務更艱巨，爭取早日跨進高收入國家門檻，這是我國近期的一個目標，為此，我國經濟社會發展亟須實現從“大”到“強”，從“量”到“質”的轉型。

根據黨的二十屆四中全會《公報》及《建議》，從2026年開始，再奮斗十年，即到2035年實現我國經濟實力、科技實力、國防實力、綜合國力和國際影響力大幅躍升，人均國內生產總值達到中等發達國家水平。關于人均國內生產總值達到中等發達國家水平的標準是多高？國際上并未有明確的理論定義，事實上，2024年，國際貨幣基金組織（IMF）認定的達到中等發達國家水平這一標準的國家中，人均國內生產總值最低的是2.34萬美元，大多數國家在2.5萬美元以上。按照這個實際標準，到2035年，中國人均國內生產總值達到中等發達國家水平是有條件的。當然這只是人均國內生產總值單項指標，而成為發達國家則是一項艱巨的系統性工程。我國在人均指標發展的高質量等方面，特別是社會發展與人民福祉的均衡性上，依舊任重道遠。為此，需付出更長期、更艱巨的努力，全面提升社會發展水平、科技創新能力和人民福祉。

第二個問題：如何瞄準居民消費的“靶心”，切實提高居民消費率

居民消費率是居民消費諸多指標中的“靶心”。黨的二十屆四中全會通過的《建議》指出，“強大國內市場是中國式現代化的戰略依托。堅持擴大內需這個戰略基點，堅持惠民生和促消費”并特別號召“大力提振消費”。需要厘清的是，促進居民消費，除了就業、收入、社保等基礎性條件外，就居民消費指標體系自身而言，它的“靶心”在哪里？首先要說明，“擴大居民消費”與“提高居民消費率”是兩個不同層級的命題，前者是一個比較全面的、原則性的籠統概念，后者則著力于結構改革，是一個更為深刻和精準的概念。筆者曾提出探索性理論主張，認為在需求結構方面，重在提高居民消費率（2010），拉高居民消費率是中國經濟結構調整第一位的問題（2015）。

為了進一步闡釋提高居民消費率在擴大居民消費中的“靶心”地位，筆者梳理出居民消費中容易混淆的四個指標。其一，社會消費品零售總額增長率（簡稱“社消零增長率”），是指社會上零售的消費品總額增長情況。其二，消費增長率。既包括商品消費，也包括服務消費，它反映報告期與基期相比的消費增長情況。其三，消費貢獻率，指最終消費支出對經濟增長的貢獻率。其四，最終消費率，指最終消費占整個國內生產總值的比重（包括居民和政府等最終消費）。以上“四率”，內涵各異，用處也大相徑庭，筆者認為其并非居民消費的“靶心”所在。

以現在使用較多且廣為人知的社會消費品零售總額增長率為例，這一指標確實能夠反映我國社會消費品零售總額增長情況，但亦存在兩點局限性。其一，這一指標未包括絕大部分的服務性消費。按照國家統計局的統計指標內涵，社會消費品零售總額主要包括商品性消費和餐飲類服務性消費，不包括非實物商品的網上零售額，也不包括除餐飲服務外的大量其他服務性消費，如住宿居住、交通通訊、教育培訓、醫療健康、旅游體驗、文化娛樂，以及其他用品服務等多領域的服務消費支出。

根據最新數據，中國居民人均服務性消費支出已經占到居民人均消費支出的46.1%，這也意味著，人們每消費10元，其中約有4.6元用于購買服務。雖然社會消費品零售總額包括部分交叉性的餐飲消費，但不包括絕大部分的服務性消費，而目前居民服務性消費支出增長較快，這是我國當前及下一步大力激發的重點。從這個意義上說，社會消費品零售總額這一指標已經不能完全適應居民服務性消費增長的新格局。

其二，這一指標既短缺部分服務性消費，又多出部分非居民消費，即包含機關、社會團體、部隊、企事業單位等的消費支出，這又涉及最終消費率這一指標。根據相關數據及分析，從支出法核算國內生產總值角度研究，最終消費率由居民消費率和政府消費率兩部分構成，兩者數據相加而得，中國當前最終消費率約為54%，其中“政府消費率”占15%左右，即政府消費在整個最終消費中占到近三成，一定意義上講，政府消費擠占或代替了居民消費。筆者認為，政府消費率在一定程度上遮蔽了居民消費率實際較低這一短板。研究居民消費應剔除政府消費，不能籠統用最終消費率來測度居民消費。

基于以上分析，筆者認為，從戰略角度而言，居民消費率是研究消費的“靶心”所在，國家和社會應該集中關注居民消費率，即居民的最終消費支出占支出法核算國內生產總值的比重。具體來說，則是重點關注現在一年130多萬億的國內生產總值中，有多少支出是居民最終消費。所以，筆者自提出“重在提高居民消費率”（2010）和首度明確提出“把居民消費率拉高是中國經濟結構調整第一位的問題”（2015）后，多次發文建議補足居民消費率這一短板。

在惠民生、促消費最關鍵的指標上，居民消費率是短板。那么，中國的居民消費率實際情況如何？2013年上半年，我國居民消費率僅約為35%，明顯低于美國（70%）、日本（60%）和俄羅斯（52%）。如果對比2015年至2024年，中國與全球主要發達經濟體及一些發展中國家的居民消費率（見表2），可以發現中國居民消費率水平明顯較低，不僅低于發達國家，而且低于一些發展中國家，這是一項突出的短板。

“十五五”時期實現居民消費率明顯提高。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》將“結構調整取得重大進展”作為經濟社會發展的主要目標之一，居民消費率上升則是其中的重要內容。黨的二十屆四中全會通過的《建議》提出“十五五”時期經濟社會發展的主要目標，其中第一項便是高質量發展取得顯著成效，并在這一目標下指出要實現居民消費率明顯提高。值得注意的是，這里的表述不再是“居民消費率上升”，而是針對此前十年居民消費率上升不明顯的狀況，更堅決地提出“居民消費率明顯提高”這一導向性目標。這樣做，一則，有利于貫徹以人民為中心的發展思想，增進人民福祉、促進人的自由全面發展；二則，也有利于持續增強中華民族凝聚力，應對國內外風險挑戰；三則，更有利于提高我國在國際社會中的排名位次，強化我國在國際競爭中的戰略主動權。

第三個問題：如何界定“投資于人”的具體投向與模式

“投資于人”應投向民生領域。黨的二十屆四中全會通過的《建議》提出“投資于物和投資于人緊密結合”，針對這一要求，需專門研究兩個問題。其一，“投資于人”投向哪里？其二，“投資于人”采取什么模式？關于“投資于人”投向哪里的問題，經濟學界和決策部門已經把與“人”有關的公共服務體系羅列出來（此處不論基本或非基本），涉及九大領域：“一小”問題（幼兒撫育），做到“幼有所育”；教育問題，做到“學有所教”；就業和收入問題，做到“勞有所得”；醫療健康問題，做到“病有所醫”；養老服務問題，做到“老有所養”；居民住房（主要指廉租房和經濟適用房），做到“住有所居”；殘障人士保障問題，做到“弱有所扶”：退役軍人問題（優軍服務）；文體服務保障；其他社會保障。這些都是“投資于人”的目標領域，九大領域涉及面廣泛，應把其中的基本公共服務和非基本公共服務區分開來，而這就涉及“投資于人”的具體模式問題。

“投資于人”應采取“三合一”模式。關于“投資于人”的模式，筆者曾就醫療公共服務問題提出一個“三合一”模式，即政府管基本，市場管超值，社會管各方廣濟善助（2008）。現在將其進一步應用于公共服務領域，具體而言，就是把整個公共服務分成基本公共服務與非基本公共服務兩大部分，分別對待。

其一，“政府管基本”。以政府在服務供給上的不同權責為思路，基本公共服務部分由政府負責。這部分要建立兜底機制，切實負責管好，如逐步提高農民養老金等。黨的二十屆四中全會通過的《建議》提出，繼續劃轉國有資本充實社保基金，以彌補城鄉居民基本公共服務部分社保基金的缺口。其二，市場管超值。基本公共服務范圍外的超值服務，在社會主義市場經濟條件下，應由市場管理，按市場化運作，各類企業都可以投資。其三，社會管各方廣濟善助。無論是基本公共服務，還是非基本公共服務，國家應鼓勵社會慈善性公益組織進入，這方面潛力巨大。

以上模式，既不是由政府包辦、排斥市場的高度集中體制，也不是由營利性組織主導的過度競爭性市場結構，而是一個由政府、市場、社會三方于一體的共建型組織結構。

第四個問題：如何準確把握有效市場與有為政府的內涵實質

黨的二十屆四中全會通過的《建議》指出:“高水平社會主義市場經濟體制是中國式現代化的重要保障”，必須“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，以“充分激發各類經營主體活力”。中國經濟發展遇到的第一位問題是體制問題，這是最深刻、最重大的問題，因此，要強調健全改革取得新突破的制度和政策體系。

改革開放以來市場配置與政府作用相結合的四層臺階、四種模式。在社會主義與市場經濟兼容的歷史條件下，處理關于市場與政府在資源配置關系方面，如何體現“包容性改革”的思想？從理論和決策角度研究，自1984年黨中央作出“第一個改革決定”以來，逐步邁上四層臺階，漸進式地出現四種模式。

• 第一層臺階（第一種模式）：有計劃商品經濟的提出及“政府試圖主導下的市場機制”作用。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出，社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟。從包容性改革角度研究，突破了把社會主義經濟制度同商品經濟對立起來的傳統觀念，這是一個很大的突破，鄧小平同志稱其“寫出了一個政治經濟學的初稿”。但受限于當時的歷史條件和傳統思維，此模式仍保留并強調“有計劃的”這一體制前提，實際上是一種“政府試圖主導下的市場機制”模式。

• 第二層臺階（第二種模式）：市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。1993年11月，黨的十四屆三中全會審議通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。”需要注意的是，這里使用的表述僅是“起基礎性作用”，至于誰對資源配置起決定性作用并不明確，這為政府發揮決定性作用預留理論和實踐空間，這是第二種政府與市場關系模式。

• 第三層臺階（第三種模式）：使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”這個命題，其意義在于，提出市場在資源配置中起決定性作用，表述更嚴密、更鮮明。

• 第四層臺階（第四種模式）：充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》在總論部分強調了“七個聚焦”，包括聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。尤其是，黨的二十屆四中全會通過的《建議》中，第二部分“‘十五五’時期經濟社會發展的指導方針和主要目標”進一步強調，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。應注意“充分發揮”這一表述更堅定、更充分，從而為下一步改革鋪就更廣闊的道路。以上四層臺階，實際上形成四種模式。那么，如何把握有效市場和有為政府關系呢？

關于堅持有效市場和有為政府相結合的幾點思考。黨的二十屆四中全會通過的《建議》在“‘十五五’時期經濟社會發展必須遵循的原則”的第五條指出：“堅持有效市場和有為政府相結合”。這個“必須遵循的原則”精神實質是什么？筆者認為，準確把握這個原則應找到有效與有為的“靶心”，這就需要準確理解有效市場和有為政府的“三性”“一魂”“一邊界”。

• 區分有效與有為的“三性”。其一，從經濟過程的時序性來看，“效”體現在事后，是一種可被評估和評判的結果；“為”則主要體現在事前和事中，是過程中的主動作為，二者在過程的時序性上存在明顯差異。其二，從主客觀屬性來看，“效”是客觀的，偏重于客觀成果；“為”則很大程度上是主觀的，體現為一種主體能動性的行為狀態。其三，從可度量性來看，“效”是可以用指標測度的。例如，中國市場化程度，據國家發展和改革委員會2022年的數據，全社會商品和服務價格市場化程度已達97.5%。再如，民營經濟對國民經濟的貢獻比重，也是可度量的。筆者在福建泉州調研時了解到，當地民營經濟已呈現“78999”格局，即民營經濟貢獻70%以上稅收、80%以上GDP、90%以上就業、創新成果和經營主體。相較而言，“為”則難以精確測度。比如，有觀點將政府比作“陽光雨露”，但測算“陽光”的強度、“雨露”的劑量較為困難，正因其主觀色彩較強，度量標準相對模糊。總之，應在區分有效與有為“三性”的基礎上，做到切實有效與合理有為相結合，防止出現重有為、輕有效的以虛避實傾向。

• 準確把握有效市場與有為政府相結合的“魂”。根據上文梳理自1984年以來，政府與市場關系定位四種模式的演進，筆者認為應以“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”這一表述，來把握有效市場與有為政府相結合精神實質，如果丟掉這個“魂”，極易產生誤解和混亂。

• 厘清市場與政府的作用邊界。既然講“有效市場與有為政府相結合”，就必須在市場與政府之間劃定清晰的邊界。原則上說，凡是市場能有效配置資源的地方，應盡量交由市場發揮作用；而在公共服務、宏觀規劃、市場監管等，則需更好發揮政府的有為作用。當前，一些地方仍存在邊界不清的情況。例如，近年來曾出現違規跨省干預微觀經營主體的情況。此類問題需通過法治明確界定，否則將影響市場預期和政府公信力。

總之，必須準確把握堅持有效市場和有為政府相結合的科學內涵。黨的二十屆三中全會通過的《決定》和黨的二十屆四中全會通過的《建議》均強調，“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，特別需要注意的是，關于經濟秩序，《建議》以“既‘放得活’又‘管得好’”，取代《決定》中“既‘放得活’又‘管得住’”的表述，充分體現黨中央對市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的高度重視，這為我們建設高標準市場體系，提供了堅實的理論和體制支撐。

選自 |《學術前沿》雜志 2025年第23期

原標題 | 厘清“十五五”時期四個理論與實踐問題

作者 | 清華大學新質生產力研究院專家 常修澤

新媒體編輯 | 常宇峰

原文責編 | 方進一