試水“中立評調﹢先行判決” 打造建工糾紛化解“新范式”

刊登于《人民法院報》2026年1月6日5版

黨的二十屆四中全會提出，要繼續精準落實黨中央決策部署，著力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，穩住經濟基本盤，鞏固拓展經濟回升向好勢頭。

建設工程案件標的額大、專業性強、爭議點多，發包方與承包方常因諸多扣減、技術爭議對整體結算僵持不下；司法鑒定周期又長，工程款遲遲不到位，既拖垮企業現金流，也影響農民工工資和供應商貨款支付，對個人就業和企業發展都有很大沖擊。

2025年以來，江蘇省蘇州市兩級法院喚醒“沉睡”的民事訴訟法第一百五十六條，率先試水“中立評調﹢先行判決”解紛機制，使建設工程案件審理周期大幅壓降，讓企業資金活起來，讓農民工工資有著落。截至目前，蘇州法院審前成功調解建設工程案件1095件，先行判決23件，不僅盤活了資金，更增強了企業和工人的信心。

建工糾紛高發

迫切需要找到破解之道

▲蘇州中院召開建設工程合同糾紛案件“中立評調﹢先行判決”解紛模式推進會。朱冉冉 攝

2025年10月17日17時30分，位于昆山市吳淞江南路666號的昆山市“住建安居融訴驛站”里的爭吵聲已經持續了近4個小時，這是源于一起建工糾紛的爭吵。

2018年，某建設公司與某機械公司簽訂建設工程施工合同，由某建設公司承建某機械公司的多棟廠房及附屬工程項目。涉案工程于2020年1月完工并驗收合格，后雙方結算確認總造價為9880萬元。

根據合同約定，工程總造價的5%作為質量保修金，在竣工驗收后分三年逐步返還。但某機械公司未按時返還，某建設公司遂于2025年3月訴至法院，要求某機械公司返還494萬元保修金并支付違約金。某機械公司隨即提起反訴，稱涉案工程存在嚴重漏水問題，原告未能履行維保義務，要求某建設公司支付廠房修繕費用388萬元。

“因為多種原因，我們承認工程延期交付，自愿承擔延期交付的責任，已被你們扣了工程款500萬元。工程交付都快5年了，近500萬元保修金仍不返還，說得過去嗎？我們是民營企業，兩個500萬，一筆被扣，一筆不返還，等于直接置我們于死地。還有那么多班組、那么多材料供應商，他們的死活怎么辦？”原告方越說嗓門越大。

“不是你嗓門大你就有理。”被告方說，“涉案工程存在嚴重漏水問題，你們未能履行維保義務。因為漏水，導致我們廠房的生產機器不能正常開機，還有部分房屋不好出租。我們的損失并不比你小。你們這么一告，還讓銀行停止了我們企業的貸款。我們也是規模不大的民營企業，也要生存，也要發展，也要考慮員工的工資發放。”被告方越說越憤怒，“我上世紀90年代初來昆山創業，碰到的生意伙伴都不錯，沒想到碰到你們一下子把我們的企業推入萬丈深淵。”

本案爭議焦點清晰——明確質量問題、責任承擔與修復方案。但解決路徑卻陷入困局：如若采取常用方法，需要啟動司法鑒定，并且要做3個鑒定：一是導致質量問題的原因鑒定；二是修復方案鑒定；三是修復造價鑒定。

據昆山市人民法院民一庭副庭長孫學謙介紹，3個鑒定至少需要一年時間，如果對司法鑒定提出異議，還需要專家現場解答。加上正常的辦案程序，沒有個一年半載辦不下來。耗時不說，還需要支付八九十萬元的鑒定費，再加上訴訟費，至少要支出近百萬元。這對兩家陷入困境的企業又是一筆不小的支出。

常熟市某鎮商業體項目是該鎮一項民生工程。發包方與承包方簽訂框架施工合同后，因發包方股東意外去世，公司決策陷入混亂，未能按期支付工程款，承包方隨即停工。后續雖更換股東，但承包方已對發包方失去信任，堅決拒絕復工。“這個案件如果按常規一審、二審流程處理，可能需要一到兩年時間。”常熟市人民法院民一庭副庭長翟艷偉表示。

近年來，蘇州法院建工類糾紛呈較快上升趨勢，如按正常的辦案流程走，眾多的企業都耗不起、拖不起，還容易引發群體性糾紛。

民事訴訟法第一百五十六條規定：人民法院審理案件，其中一部分事實已經清楚，可以就該部分先行判決。

談起民事訴訟法第一百五十六條，孫學謙說，不少從事建工類糾紛案件辦理的法官都認為，急需根據這一條款找到破解之道。

先行判決為何如此之難？蘇州市中級人民法院民一庭庭長黃源榕談了他的看法：一是“事實清楚”認定標準難把握。很多工程量和工程造價的計算，都需要精通建設工程的人員費時、費力才能搞清楚。二是部分法官認識有偏差。有的認為民事訴訟法第一百五十六條僅對先行判決作出原則性規定；有的認為建設工程案件爭議無法分割裁判；有的擔心先行判決后出現新的證據，沖擊前面的判決。三是程序銜接機制不完善。先行判決需與后續審理銜接，但缺乏明確的配套機制。例如，先行判決的上訴流程規范、先行判決部分生效后如何與執行程序對接等，目前均無統一規定和實際操作指引。四是部分當事人的反對。有的會以建工糾紛需整體審理為由反對先行判決；有的擔心先行判決后喪失調解籌碼。

加強“中立評調”

鎖定無爭議事實

▲常熟法院法官現場勘察建工案件施工進度。徐春燕 攝

2025年冬天的一個下午，記者在蘇州高新區（虎丘區）人民法院蘇州互聯網法庭看到一大摞中立評調報告。

對著一份中立評調報告，虎丘區法院法官耿科明結合他承辦的一起案件，講起了如何全流程高效協同化解建工糾紛——

2021年8月，某建設工程公司與某園林公司簽訂工程分包協議，協議約定：由某建設工程公司向某園林公司工地提供鋼板樁、圍檁、支撐的施工、租賃。施工過程中，某園林公司負責簽字核對工程量的相關工作人員出現了變更。施工完成后雙方就工程造價金額無法達成一致，某建設工程公司遂訴至虎丘區法院。

虎丘區法院安排特邀調解員周玉潔參與案件調解。周玉潔在2000年成為注冊造價工程師，2013年成為注冊水利造價師、環境保護工程師，是政府采購綜合評標專家庫成員。

周玉潔憑借專業知識判斷，部分工程造價爭議問題仍需鑒定，遂建議雙方在法院鑒定機構名錄范圍內協商選定鑒定機構，由鑒定機構按照收費標準下浮一定比例收取費用并出具簡易評估報告，同時告知報告日后將作為后續調解和判決的依據。

基于簡易評估費用低、效率高的優點，雙方協商確定了鑒定機構和評估費用分擔方式，一個月后評估報告便高效“出爐”。后當事人就報告中非確定性鑒定意見19萬元又起爭議，法官帶著周玉潔“會診”，法官從法律適用層面厘清責任，周玉潔充分發揮專業優勢，以報告為基準分析利弊，最終促成調解。最后，法院將足額保全的某園林公司銀行賬戶內的款項直接扣劃并支付給某建設工程公司，快速緩解了某建設工程公司資金壓力。

周玉潔介紹，該案實現了高效、閉環處理。這是虎丘區法院打造建設工程糾紛化解新范式的縮影。

據虎丘區法院黨組副書記、副院長吳宏介紹，簡易評估不是簡單地做減法，而是通過優化選定程序、精簡評估方法、壓縮流轉環節，實現節約成本、縮減案件辦理周期、減少當事人訟累。2024年8月以來，虎丘區法院引進專業化調解組織，創新構建建工類糾紛分類調處機制，針對簡單糾紛、技術爭議糾紛與疑難復雜糾紛，分別搭建“調解﹢中立評調報告”“簡易評估﹢調解”“鑒定﹢先行判決”三類糾紛化解流程，實現建工類糾紛專業化解和實質化解。

昆山法院民一庭庭長徐淼展示了幾個數據：建設工程合同糾紛，2022年至2024年平均結案周期分別為162天、136天、104天。2025年以來，平均結案周期為93天。

前些年建工類案件的結案周期何以那么長？

翟艷偉談了他的看法：一個房地產項目，從土建、裝飾裝修、智能化工程、消防工程到照明等環節，常被層層轉包，合同關系密如蛛網；施工過程中，發包方頻繁增減項目，承包方不時冒出招標時的“漏報”項目。翟艷偉坦言，法官大多缺乏建工領域的知識，對于一些案件爭議難以及時一錘定音。

2025年以來的平均結案周期何以大幅縮短？

黃源榕說出了其中的“秘訣”——以中立評調快速鎖定無爭議事實。如何快速鎖定無爭議事實？據黃源榕介紹，蘇州法院擇優選任市場化調解組織作為建設工程類糾紛特邀調解組織，組建“資深法官﹢行業專家”調解團隊。法官聚焦法律問題，行業專家針對工程造價、質量、工期等專業爭議點提供咨詢意見，出具中立評調報告。報告列出現有證據、需補充的證據、無爭議事實和爭議焦點，限縮爭議范圍并提出調解建議。調解不成的，報告為后續審理提供參考。

細化“先行判決”

以“可操作性”解決“現實迫切性”

▲虎丘區法院法官與調解員根據施工圖紙對案件焦點問題進行討論。劉寶紅 攝

“可以考慮籌備年貨了，能安心過年了。”

“這下房貸不用愁了。”

“你水平高，編兩句詞，我們給法官送面錦旗。”

2024年12月30日,昆山法院一審判決某房地產公司立即支付某建設公司工程款約4100萬元（扣除未到期的質保金700萬元）及利息，確認某建設公司對涉案工程折價或拍賣價款享有優先受償權。承辦法官孫學謙的法槌剛落下，旁聽的40多個施工班組的代表就興奮地談論起來。

原告某建設公司與被告某房地產公司簽訂建設工程施工合同，約定由某建設公司承建某房地產公司一住宅項目。合同履行中，雙方通過補充協議將合同總價調整為2.37億元。工程竣工后，某建設公司提交結算資料，主張工程總造價為2.74億元，扣除某房地產公司已付款部分，某房地產公司仍應支付約6900萬元；而某房地產公司則提出某建設公司在施工中存在不按圖施工、扣罰款等情形，要求扣減相應金額。

審理中，某建設公司曾申請對合同外增量造價進行司法鑒定，某房地產公司則申請對其主張的調減項進行鑒定，但因雙方提供的資料不滿足鑒定條件，鑒定機構作退案處理。

“房地產公司把建設的住宅全賣了，僅剩下部分車位，如果把車位全賣了，那拖欠的6900萬元工程款我們一分也拿不到。我們公司的幾百名農民工都眼巴巴地等著那筆錢發工資。”某建設公司的負責人談起此事，是搖頭加嘆息。

經中立評調，某建設公司申請對已確認的無爭議工程款中未付部分4100萬元先行判決。昆山法院一審判決后，某房地產公司不服提起上訴，蘇州中院二審駁回上訴，維持原判。

“若無先行判決，我們不僅面臨對方轉移資產風險，企業也可能因此倒閉。”某建設公司代理律師表示。

昆山法院副院長湯海鵬談到，在建設工程案件中，法院可組織雙方當事人固定無爭議的證據和事實，對雙方已確認的合同范圍內的固定總價、材料調差、工期延誤補償等工程款，在可獨立分出且事實清楚的情況下，精準運用先行判決“手術刀”，可及時挽救“病企”，還能保障企業員工工資等核心權益的及時兌現，并且為后續爭議處理保留空間，實現程序正義與實體正義的統一。

2025年3月21日，蘇州中院副院長楊恩乾和黃源榕到虎丘區法院互聯網法庭開展“換位跑一次”體驗行動，現場觀摩建設工程案件審前調解，了解建設工程糾紛多元化解情況及適用先行判決制度在實踐中有無困難。

體驗人員在此次行動中體驗到建設工程糾紛一審案件數量上升明顯，建設工程糾紛案件多元化解效果還有較大提升空間。經過多次調研走訪、征求各方意見，2025年4月25日蘇州中院出臺《蘇州法院建設工程合同糾紛案件“中立評調﹢先行判決”解紛模式規范指引（試行）》（以下簡稱《指引》）。《指引》明確建立案件甄別分類工作機制；探索適用先行判決機制，明確三類情形可先行判決；完善程序銜接規則。有了《指引》，先行判決就有了可操作性。

蘇州中院黨組書記、院長劉建功告訴記者，在建設工程合同糾紛中開展“中立評調﹢先行判決”工作，不是簡單的程序疊加，而是司法主動作為的系統性優化。借助行業專家力量進行中立評估、專業調解，通過層層過濾做好個案瘦身，對調解不成的及時作出先行判決，加快實現各方主體合法權益。下一步，蘇州法院將持續迭代“中立評調﹢先行判決”機制，把試點做成示范，總結推廣解紛經驗至其他糾紛領域，以高質量司法護航經濟高質量發展。

作者：鄭衛平 艾家靜 李心怡