盈科原創丨農村建設工程的風險防范

【內容摘要】：近年來農村建設爭議比較多，主要涉及土地權屬爭議，施工相關手續不完善，質量安全爭議，工程結算爭議等。這些增加了農村建設工程中的矛盾糾紛，為了預防和減少爭議，本文從土地、施工、結算等方面向大家介紹農村建設中存在的風險問題，以便在施工前盡量做好各項準備工作，防止爭議。

【關鍵詞】：農村、建設工程、風險防范

隨著新農村建設和鄉村振興，農村建設工程越來越多，隨之而來的爭議也不斷增加。出現爭議的情形比較多，本文主要從土地、施工手續、結算爭議等方面予以分析。

一、

農村建設中涉及的土地問題

（一）

土地權屬存在爭議

土地是國家所有還是集體所有，經常存在爭議，國有土地和集體的邊界不清楚。

1.本身是國有，集體使用多年。涉及公益或基礎設施關聯的土地其權屬可能屬于國有，已經讓村集體使用多年，大家誤認為就是集體所有，有的鄉村小學或其他設施用地，因學校停辦，校舍荒廢，早已給村社使用，但其土地是否屬于集體所有需要核實。

2.河道范圍與集體土地的邊界不清楚。河灘地權屬可能存在爭議，河邊的農民枯水季節種糧，把長期使用，視為了集體所有。但是根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十一條之規定“河道堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或者設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農民，國家未征收，且迄今仍歸農民集體使用的外，屬于國家所有”此類河灘地，多數可能屬于河道范圍，屬于國有，但河道范圍和村集體的土地的邊界可能不清晰，在建設時需要弄清楚是否屬于村社集體土地 。各類建設不得占用河道，尤其不得影響泄洪。

3.有的土地可能因存在登記重疊導致權屬爭議。比如有一宗地，原單位享有國有土地使用權證，某村民持有林地承包證，兩證圖紙和地塊有交叉。

4.歷史遺留問題導致權屬爭議。根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四條之規定“ 依據一九五〇年《中華人民共和國土地改革法》及有關規定，凡當時沒有將土地所有權分配給農民的土地屬于國家所有；實施一九六二年《農村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《六十條》）未劃入農民集體范圍內的土地屬于國家所有”。土改時未將土地所有權分配給農民的土地（如國有農場、林場），或1962年《農村人民公社工作條例修正草案》未劃入農民集體范圍內的土地，屬于國家所有。但往往這類土地，村集體成員因長時間自行種植、經營、使用，便認為屬于村集體所有，村集體成員更自然認為自己享有使用權。造成在發生政府收回使用時，被村集體成員組織或要求賠償。

（二）

不能違反土地用途

1.基本農田不得占用。根據《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規定，“永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。”基本農田除了特殊的重點建設項目經國務院批準外，其他建設不得占用。

2.設施農用地只能修建農用設施，不得用于其他。國土資源部、農業農村部于2014年《國土資源部、農業農村部關于進一步支持設施農業健康發展的通知（國土資發〔2014〕127號）》，雖然已經被廢止，但其對于“設施農用地”屬于“農用地”進行了明確，且該認定亦符合《中華人民共和國土地管理法》第四條“農地農用”的原則。因此，如建民宿或餐廳等，不得用設施農用地。不得以批設施農用地為名，實際是建住宅，建別墅等非農設施。

3.宅基地只能用于建住宅，且不得超面積建設。根據《四川省人民政府關于規范農村宅基地范圍及面積標準的通告》（川府規〔2023]4號）規定，“四、住房用地面積標準為：平原地區每人不超過30平方米，丘陵地區每人不超過40平方米，山區每人不超過50平方米。住房、附屬用房和庭院用地總面積為每人不超過70平方米。3人以下的戶按3人計算，4人的戶按4人計算，5人以上的戶按5人計算宅基地所屬地域類型,由縣級人民政府結合國土調查、地形地貌等情況確定。五、新建(改建、擴建、翻建)住房、附屬用房、庭院均不占用耕地的,在宅基地總面積標準內，住房用地面積可適當增加，增加部分每戶不超過30平方米。”在四川農村修建住房，對面積有明確規定，如果超面，則可能要求拆除，這時發包人損失大，施工人的工程款也可能難以兌現，甚至有可能認為施工方也有過錯，沒有注意發包人被批準的面積和邊界。

二、

農村建設的資質問題

（一）

關于勘察設計單位問題

《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第二十一條規定，“在村莊、集鎮規劃區內，凡建筑跨度、跨徑或者高度超出規定范圍的鄉（鎮）村企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業的建筑工程，以及二層（含二層）以上的住宅，必須由取得相應的設計資質證書的單位進行設計，或者選用通用設計、標準設計。”從該條例看，只有二層及以上的住宅需要有資質的單位設計，而四川農村的大多數的宅基地建設均為二層建筑物，需要具有設計資質的單位進行專業設計，但至今還有地方村民習慣自己找人直接搭建，甚至自己動手設計，找周邊鄰居進行自行建設，忽視審批手續和建筑設計資質，造成所建造的房屋安全隱患巨大，違反法律規定。

（二）

關于施工許可的問題

根據《建筑工程施工許可管理辦法》第二條之規定“工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證。省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門可以根據當地的實際情況，對限額進行調整，并報國務院住房城鄉建設主管部門備案”。按此辦法規定，是投資額和面積兩個因素。根據建設部《關于加強村鎮建設工程質量安全管理的若干意見》（該意見已經作廢）“（一）對于建制鎮、集鎮規劃區內的所有公共建筑工程、居民自建兩層（不含兩層）以上、以及其它建設工程投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的所有村鎮建設工程、村莊建設規劃范圍內的學校、幼兒園、衛生院等公共建筑（以下稱限額以上工程），應嚴格按照國家有關法律、法規和工程建設強制性標準實施監督管理。建制鎮、集鎮規劃區內所有加層的擴建工程必須委托有資質的設計單位進行設計，并由有資質的施工單位承建。”但此意見已經作廢，目前意味著二層以下的居民自建房是否需要按國家有關法律、法規和工程建設強制性標準實施監督管理，目前有爭議。

三、

農村建設工程中的結算問題

（一）

合同對結算約定不明確

農村建設工程，有的簡單約定，沒有工程量清單，有的甚至沒有合同，在結算時容易發生爭議。因此農村建設工程，建議應當在施工合同中對整個工程量和單價盡量約定清楚。

（二）

關于質量標準問題

很多發包人和施工方沒有約定施工的具體標準，或驗收的標準，工程竣工后，就工程是否符合約定，是否合格難以判斷，經常發生爭議。建議在合同中盡量對工程質量要求和驗收方法及標準進行明確約定。

（三）

農村建設施工中的配合問題

工程很容易受到周邊群眾的阻止，容易停止，為此，對工程周邊矛盾，如何協調，造成停工的責任如何劃分，是發包人引起的阻工，還是施工方原因導致村民阻工，有時難以判斷。農村建設工程，需要發包人和施工方雙方都盡力配合，減少對村民的影響，避免村民阻工。

四、

農村建設工程中的優先權問題

《中華人民共和國民法典》第八百零七條規定，“發包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發包人在合理期限內支付價款。發包人逾期不支付的，除根據建設工程的性質不宜折價、拍賣外，承包人可以與發包人協議將該工程折價，也可以請求人民法院將該工程依法拍賣。建設工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優先受償。”在農村的建設工程，折價和拍賣均涉及登記問題，涉及土地權屬問題，涉及購買人資格問題，比如建設住宅，涉及宅基地的權屬問題，購房人的資格問題，難以強制拍賣，因此，農村的建設工程要實現優先權，多數都存在多方面的障礙，難以實現。

五、

農村建設工程中發包人的責任風險

（一）

地質安全風險

農村建設工程經常沒有經過地勘，不了解地質情況，在修建過程中，發現地質不穩定，出現工程事故，或建成后面出現地質滑坡等，影響建設工程安全。為此，農村建設工程要選好建設位置，最好找專業機構進行地質勘察。

（二）

選擇施工單位的風險

根據《中華人民共和國民法典》第一千一百九十三條，“承攬人在完成工作過程中造成第三人損害或者自己損害的，定作人不承擔侵權責任。但是，定作人對定作、指示或者選任有過錯的，應當承擔相應的責任。”在農村建設工程中，發包人經常找沒有資質的施工方施工，在施工過程中人員受傷、造成第三方損失等，法院通常會按該認定定作人存在過錯，承擔相應責任。比如施工過程中需要砍樹，發包人找不專業的自然人協助砍伐，結果樹木倒下傷人。還有很多施工過程中，不按操作規程，不重視安全，造成施工人員受傷。

六、

農村建設工程爭議處理

農村的建設工程很多沒有經過五方責任主體驗收，出現質量問題，如果鑒定費用大，而工程本身總金額不大，這就可能出現鑒定等費用大于爭議標的。為此，建議農村建設，盡可能在過程中把好質量關。

農民建設工程爭議，盡量協商處理，如果訴訟容易增加矛盾，農村建設工程通常總工程量不大，但如果涉及集體的建設工程，容易引起群體事件，引發不穩定因素，因此針對農村建設工程盡量協商或通過第三方調解處理。

綜上，農村建設工程需要嚴格遵守法律法規規章以及相關的規范性文件，需要合法的使用土地，需要選擇適宜建設的土質環境，需要設計施工等主體有相關資質，需要就施工過程在合同中盡量明確約定，發生爭議盡量及時協商妥善解決。

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作者簡介

張建盈科成都高級合伙人

四川天府一帶一路商事調解中心指導委員會副主任

西南石油大學法學院碩士生導師

成都大學法學院碩士生導師

專業領域：房地產與建設工程糾紛、重大民商事訴訟和仲裁、行政機關和企業法律顧問、行政法律事務。

任晶晶盈科成都專職律師

成都律師協會監督與懲戒委員會秘書

四川天府一帶一路商事調解中心調解員

專業領域：建設工程及相關的法律事務、政府、國有企業法律顧問、民商事爭議解決、農村土地、村民集體自治法律爭議、婚姻家事糾紛。

彭長軍盈科成都專職律師

四川天府一帶一路商事調解中心調解員

專業領域：建設工程領域訴訟、民商事爭議解決、政府、國有企業法律顧問。

編/輯/ 文宣部

責/編/ 呂彥蓉

審/核/ 謝絲絲