深圳加裝電梯“愿裝難裝”:審批耗時、協(xié)調(diào)不暢、項目爛尾

龍華區(qū)豐潤花園某單元樓棟加裝電梯因結構安全問題被叫停施工。

剛剛結束的2025年，是深圳既有住宅加裝電梯階段性工作的收官之年，也是實現(xiàn)電梯“愿裝盡裝，可裝盡裝”的目標年，財政補貼“2025年12月31日前取得許可”的截止日期也已屆滿。

《深圳市既有住宅加裝電梯管理規(guī)定》出臺已八年，回首過往加梯之路，加裝電梯成為社會矛盾高發(fā)領域，不少項目一波三折方能艱難落地。

南都記者全市走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年進展緩慢的加梯項目中，有些審批過程漫長，方案修改、公示循環(huán)往復；有些獲批后遭部分業(yè)主反對，施工單位無法進場，多方重回協(xié)調(diào)階段；有些則在開工數(shù)月后發(fā)現(xiàn)安全隱患，項目被叫停一年難善后。

下一階段的政策指引尚未發(fā)布之際，基于各區(qū)住建局、街道辦、社區(qū)等多方調(diào)研，南都奧一網(wǎng)“走好新時代網(wǎng)上群眾路線大調(diào)研——與城市對話”欄目聚焦深圳既有住宅加裝電梯落實情況，邀請人大代表、政協(xié)委員、城市治理專家、法律專家等，為多方搭建溝通平臺，為深圳加梯之路把脈問診，為基層矛盾化解提供決策參考。

深圳近年來在加裝電梯方面做出的成績值得肯定，圍繞其在推進過程中面臨的挑戰(zhàn)，多位專家也積極建言獻策。

現(xiàn)象

　　審批過程耗時長，市民稱反復遞交材料多次

2025年末，部分市民對“加梯項目快速落地”的期盼情緒更為強烈。其原因在于，相關政策要求對在2025年12月31日之前取得工程規(guī)劃許可證的加梯項目予以補貼。

以南山區(qū)蛇口街道宏寶花園為例，該小區(qū)某單元申請加梯已一年有余，項目進度仍停留在“等待審批結果”階段。有業(yè)主向南都記者反映，自2024年11月提交申請資料時，“僅確認材料是否送達就耗時一個多月，又先后歷經(jīng)修改圖紙、公示后遭部分業(yè)主反對、補做設計方案現(xiàn)場宣講、街道辦和社區(qū)組織開溝通協(xié)調(diào)會、再次修改完善設計圖紙并重新申報等，歷時一年回到原點。”

這已經(jīng)是該小區(qū)第二次申報。南山區(qū)住建局表示，此前街道辦第一次向區(qū)加梯辦報送材料后，未通過各部門聯(lián)合審查。方案設計文件修改后，街道辦再次向區(qū)加梯辦報送聯(lián)合審查材料，加梯辦已發(fā)文商請各部門開展聯(lián)合審查。

修改圖紙后的再次公示也延緩了項目進展。一位社區(qū)工作人員向南都記者透露，該項目在審批過程中，圖紙方案經(jīng)歷兩次修改，而每修改后就要重新公示一次。

部分錯過“2025年12月31日之前”的政策紅利的市民，對2026年的政策走向極為關注。截至發(fā)稿，多位相關部門的工作人員向南都記者表示暫未收到2026年后的政策消息。

　　“雙三分之二”同意即可申請，但更多業(yè)主同意才能開工

通過各部門審查并獲準施工后，也并不意味著項目會按計劃順利推進。

龍崗區(qū)南灣街道怡樂花園某單元就早已通過各項審批，但項目至今仍無法開工。小區(qū)業(yè)主向南都記者表示，其所在單元自2025年4月先后獲得社區(qū)、街道辦、住建、規(guī)自等部門的審批后，于7月拿到街道辦出具的《小散工程和零星作業(yè)開工令》。“但在施工單位準備進場時，因部分低樓層業(yè)主圍繞采光權受損、通風系統(tǒng)破壞、噪音污染加劇等，提出反對意見，街道辦叫停了項目。”

市民認為街道辦的實際執(zhí)行與相關規(guī)定存在區(qū)別。2018年出臺的《深圳市既有住宅加裝電梯管理規(guī)定》就提出，方案經(jīng)加梯所在單元房屋專有部分占本單元建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占本單元業(yè)主總人數(shù)三分之二以上的業(yè)主同意(雙三分之二)即可申報。

基層部門要考量社區(qū)的和諧穩(wěn)定。一位參與調(diào)解該糾紛的基層工作人員向南都記者表示，盡管符合“雙三分之二”即可申請，但基層部門不希望鄰里之間因此矛盾激化，所以當出現(xiàn)反對意見時，會先叫停項目并組織協(xié)調(diào)。

這一協(xié)調(diào)工作有時會出現(xiàn)擴大化的現(xiàn)象。雖然相關政策規(guī)定“所在單元”的“雙三分之二”同意的條件，但項目有時仍要協(xié)調(diào)小區(qū)其他樓棟業(yè)主。以南山區(qū)南山街道的陽光棕櫚園為例，某單元在申請加梯時，受到小區(qū)其他樓棟業(yè)主的反對。

該單元需協(xié)調(diào)的“反對”人數(shù)遠遠多于其低樓層業(yè)主。南山街道辦向南都記者表示，該單元10戶同意加梯(已達法定比例)，但因涉及小區(qū)共有部分如通道、綠地等，受到超600名其他樓棟業(yè)主聯(lián)名反對，“雙方意見尖銳，且部分居民情緒激動，甚至面臨肢體沖突，矛盾多次在協(xié)調(diào)中呈現(xiàn)難以調(diào)和的狀態(tài)。”

開工數(shù)月后被叫停，項目“善后”難

當施工單位進場開工后，項目仍面臨中途暫停的可能。

龍華區(qū)民治街道豐潤花園某單元早于2024年初便通過各項審批并開始施工，數(shù)月后施工現(xiàn)場出現(xiàn)橫梁鋼筋裸露的情況。因業(yè)主擔心可能影響結構安全，街道辦當即要求電梯公司停工，并報龍華區(qū)住建局。龍華區(qū)住建局組織專家現(xiàn)場勘察后，要求電梯公司采取安全防護措施，嚴禁擅自復工。經(jīng)區(qū)加梯辦綜合研判，于2024年11月，作出撤銷該單元《聯(lián)合審查意見書》的決定。

該項目的善后收尾工作遲遲未決。南都記者走訪時，該單元入口處仍被圍擋占據(jù)，業(yè)主稱每戶已支付2萬元至4萬元的費用，目前項目處境尷尬，他們既不清楚“前期審批為何未發(fā)現(xiàn)該處隱患”，也不了解“款項能否退回，項目將如何收尾”。

就項目前期審批情況，龍華區(qū)住建局向南都記者表示，該單元加梯申報建設方提交的加裝電梯方案設計文件顯示，擬拆除的原樓梯間填充墻內(nèi)并無結構橫梁。原經(jīng)各職能單位聯(lián)合審查通過的加裝電梯方案設計文件顯示無結構橫梁需拆除。

困境

　　暖心工程背后的多重阻力

加裝電梯是提升民生福祉的暖心工程，卻在實際推進中遭遇審批冗長、鄰里矛盾、項目“爛尾”等多重困境。南都記者與各區(qū)住建局、街道辦、社區(qū)、人大代表、政協(xié)委員、城市治理專家、法律專家等多方對話后發(fā)現(xiàn)，這些看似零散的案例背后，實則存在多重原因。

　　加梯前后房價反轉

　　兩方業(yè)主利益沖突難化解　　

同一單元高、低樓層住戶截然相反的利益訴求是項目進展不順利的主要原因之一。高樓層業(yè)主以出行便利和生活需求為由支持加梯，低樓層業(yè)主則因采光、噪音、安全等理由反對。某區(qū)加梯辦的工作人員向南都記者透露，其過往參與審批的超80%的案例，都因不同樓層業(yè)主的意見不一導致項目進展慢于預期。

另一核心矛盾點則是房價。多位受訪的加梯辦、街道辦工作人員向南都記者指出，市民認為加梯前，低樓層房價普遍優(yōu)于高樓層，但加梯后，低樓層戶型將面臨一定程度的貶值，高樓層戶型則在市場上變得更有競爭力，“這種利益分化加大了協(xié)調(diào)難度，使基層治理面臨巨大挑戰(zhàn)。”

加梯過程中的業(yè)主協(xié)商也因此演變?yōu)閮r格談判。若高層住戶補償給低層住戶的金額符合雙方預期，則項目可進一步開展。南都記者從已經(jīng)完成加梯的多個小區(qū)單元了解到，各小區(qū)低層住戶獲得的補償金額跨度較大，有住戶得到萬余元，有些住戶則得到十余萬元。

價格協(xié)商是既有利益分布導致的自然結果。深圳大學全球特大型城市治理研究院研究員袁方成向南都記者指出該模式在制度層面的合理性，但“這種協(xié)商缺乏基本的規(guī)則和標準，導致個別案例出現(xiàn)‘漫天要價’‘不合理要求’的極端表現(xiàn)，讓鄰里關系緊張，也讓基層陷入無止境的協(xié)調(diào)。”

這一核心矛盾仍然缺乏系統(tǒng)性的組織、討論。深圳市人大代表肖幼美向南都記者指出，目前的高低樓層協(xié)商多為“一事一議”，隨機性強、公平性存疑。“補償談不攏、遮擋說不清、安全有疑慮。”缺乏具有公信力的補償指導標準，協(xié)商很容易破裂。　　

　　“貫徹政策”還是“化解矛盾”

　　基層部門陷兩難　　

當欠缺指導的補償談判尚未達成，繼續(xù)推進項目往往引發(fā)反對業(yè)主更激烈的表態(tài)，從而導致基層部門不得不重“矛盾化解”、輕“政策執(zhí)行”。如上述案例提到，“雙三分之二同意”等政策是為了簡化流程、加速項目落地，但在實際執(zhí)行中，不少項目仍需全部業(yè)主同意后方能推進施工。

忽視矛盾而單一推進行政程序會違背民生工程的初衷。多個受訪的街道辦都向南都記者表達了相似立場，認為當居民對加梯意見分歧較大時，繼續(xù)推動項目會導致后續(xù)施工、使用階段沖突持續(xù)升級，還會破壞社區(qū)長期和諧穩(wěn)定，所以多數(shù)街道辦都會選擇暫緩施工、再協(xié)調(diào)的策略。

深圳加梯工作陷入“政策理想”與“操作現(xiàn)實”的困境。肖幼美認為，政府實際角色模糊，基層無所適從:“政策明確了業(yè)主的‘主體責任’，意在鼓勵居民自治。但現(xiàn)實中，出于責任承擔的顧慮，基層部門往往不敢放手，實際執(zhí)行仍需全體同意。這導致政府定位在主導與服務之間搖擺，基層工作難以開展。”

基層執(zhí)行在實踐中弱化了“雙三分之二”。袁方成指出該制度本意是為了避免“一票否決”，提高效率，但配套機制不夠完善，對少數(shù)反對業(yè)主的權利邊界沒有明確，對補償機制缺乏指導，對施工風險處置沒有授權。

法律層面與現(xiàn)實層面的不協(xié)調(diào)并不罕見。廣東晟典律師事務所律師毛鵬向南都記者表示，法律規(guī)定的是底線，而現(xiàn)實往往涉及的利益和關系更復雜更直接，這恰恰也體現(xiàn)了法律的溫度，在兼顧多數(shù)人利益的同時，也給少數(shù)人利益的保護預留余地和空間。

這一“不協(xié)調(diào)”對部門工作提出了新的挑戰(zhàn)。以南山區(qū)為例，相關部門僅2025年以來辦理加裝電梯民意速辦來件就達到1000余件，全年接待來訪業(yè)主群眾200余次。　　

　　只能“協(xié)調(diào)”或“起訴”

　　爭端化解手段有限　　

當基層部門面臨居民意見分歧與利益沖突時，其解決爭端的手段有限。龍崗區(qū)住建局就向南都記者指出，加裝電梯工作遵循“業(yè)主協(xié)商為主、政府引導為輔”原則，引導業(yè)主通過協(xié)商或法律途徑解決分歧。

對于市民來說，解決分歧的方式為“業(yè)主協(xié)商”或“法律途徑”，但在實踐過程中“對簿公堂”的比例又相對有限。一區(qū)住建局向南都記者表示，過往案例中“較少愿意通過訴訟途徑，更多是持續(xù)投訴、信訪。”有受訪業(yè)主認為，司法途徑的時間、經(jīng)濟成本較高，很難通過訴訟方式解決問題。

司法途徑成本高，居民協(xié)商又難以有效推進項目落地。肖幼美強調(diào)，“雙三分之二同意”遭部分業(yè)主明確反對后仍強行開工，極易引發(fā)反對業(yè)主的強烈阻撓。單靠居民自身，缺乏權威的調(diào)解機制和風險化解能力，矛盾容易激化，最終可能會導致項目爛尾，所有業(yè)主利益受損。

不少案例中，“業(yè)主協(xié)商”的確收效甚微。多個基層部門向南都記者講述屬地類似事件時，都面臨過“雙方分歧大，對后續(xù)協(xié)調(diào)極為抵觸，街道、社區(qū)多次嘗試再次搭建平臺，被市民明確拒絕。”

“業(yè)主協(xié)商”與“法律途徑”的選擇本質(zhì)上是制度支撐的欠缺。袁方成指出，制度設計中存在“有方向、缺工具”的情況，現(xiàn)有的協(xié)商、調(diào)解、起訴路徑在現(xiàn)實中周期長、成本高，短期內(nèi)無法解決業(yè)主間的復雜關系。

　　建議

　　深圳市人大代表肖幼美:

　　政府應轉變角色，主動作為并加強制度設計

深圳市人大代表肖幼美建議，政府應轉變角色，主動作為并加強制度設計，將加梯工程系統(tǒng)性地納入基層治理體系，彌補居民自治在權威性、專業(yè)性和風險承載力上的不足，從而讓惠民政策真正平穩(wěn)落地。

肖幼美提出政府主導、平臺協(xié)商、標準保障、考核壓實的系統(tǒng)性方案。首先明確政府主導職責，加裝電梯應列入街道、社區(qū)的年度重點工作計劃。不能只等居民找上門，而應主動摸排轄區(qū)內(nèi)符合條件的樓棟，制定推進計劃，對各部門建立聯(lián)合考核機制，形成工作合力。

針對核心矛盾的化解，肖幼美建議由街道、社區(qū)搭建“一站式”協(xié)商平臺，組織利益相關的全體業(yè)主、專業(yè)的律師、設計師、工程專家共同參與聽證議事。重點就資金分攤、補償方案、采光通風、安全評估等議題進行專題協(xié)商，在充分溝通、基本達成共識后再形成最終方案，從源頭上減少后期矛盾。

針對補償事項，肖幼美建議制定制度化補償參考標準，保障公平與效率，由更高層級部門調(diào)研出臺指導性的補償標準參考范圍或計算方法，讓協(xié)商有據(jù)可依。既保障低樓層住戶的合法權益，也避免高樓層業(yè)主因“漫天要價”而卻步，用制度的公平性推動工程的效率。

深圳市政協(xié)委員蔣雷:

　　延續(xù)并優(yōu)化補貼政策，審批階段應審慎

深圳市政協(xié)委員蔣雷提倡在審批流程方面“科技賦能”，簡化手續(xù)。可借鑒業(yè)委會網(wǎng)上投票系統(tǒng)的經(jīng)驗，建立加裝電梯的線上審議平臺，業(yè)主身份經(jīng)一次認證后，后續(xù)投票、申請無需反復核驗。

圍繞業(yè)主之間的利益沖突，蔣雷主張通過制定符合大多數(shù)業(yè)主利益的設計方案，盡量降低對部分樓層特別是低樓層住戶的影響，可以給予合理適度的經(jīng)濟補償，可參照政府補貼標準設定上限(例如對影響樓層住戶的補償金額不得超過政府補貼費用的1/2)。“建議政府提供補償方案、技術標準等多套參照方案。在政策執(zhí)行過程中，部門需明確態(tài)度、提供協(xié)調(diào)標準，引導雙方‘奔著同意去’協(xié)商。若遇極端個別案例導致項目停滯，也應保障多數(shù)人權益。”

針對未來相關工作，蔣雷一方面建議延續(xù)并優(yōu)化電梯加裝補貼政策，補貼資金應“只設上限，不設下限”，以避免下級單位為完成指標“被動推動”，讓業(yè)主發(fā)揮主觀能動性，部門只需負責資金發(fā)放與工程監(jiān)督；另一方面，對尚未加梯的老舊小區(qū)，未來應在實際審批中優(yōu)先推進樓齡相對較新、建筑質(zhì)量較好的小區(qū)，而對于老舊、短期內(nèi)可能納入舊改的小區(qū)，則應審慎評估，避免造成資源浪費。

深圳大學研究員袁方成:

　　明確補償機制、反對權邊界和矛盾處置流程

深圳大學全球特大型城市治理研究院研究員袁方成建議，未來應更加強調(diào)并聯(lián)審批、內(nèi)部協(xié)調(diào)和前期輔導，讓業(yè)主少走彎路；涉及建筑結構安全的環(huán)節(jié)，必須讓評估透明、論證權威，同時建立完善的善后機制，避免“開工容易、收尾艱難”的狀況重復出現(xiàn)。基層執(zhí)行方面，可考慮給出參考補償區(qū)間、統(tǒng)一協(xié)商文本、設置調(diào)解前置機制，把協(xié)商從完全無序的“討價還價”變成有規(guī)則、有邊界、有程序的“利益協(xié)調(diào)”，讓矛盾減少、協(xié)商更順暢。

圍繞利益矛盾復雜、審批實踐存在不確定性、基層協(xié)調(diào)壓力大、技術論證和風險評估不夠標準化等問題，袁方成認為下一步的重點不在“是否要加裝”，而在“如何讓加裝變得更可操作、更有保障”。

袁方成建議從三方面加強:一是從“審批思維”轉向“全生命周期服務思維”，強化前期評估、過程監(jiān)管和后期維護；二是在制度層面明確補償機制、反對權邊界和矛盾處置流程，讓基層有章可循；三是進一步總結深圳經(jīng)驗，形成可復制的加梯治理模式，把這件“好事難事”持續(xù)辦好、辦穩(wěn)、辦出成效。

　　廣東晟典律師事務所律師毛鵬:

　　法律和部門規(guī)章應提前制定規(guī)則

廣東晟典律師事務所律師毛鵬指出，要想妥善解決老舊小區(qū)電梯加裝問題，既要發(fā)揮法律的兜底作用，同時也要發(fā)揮政府及小區(qū)居民，尤其迫切需要加裝電梯居民的積極性，多管齊下。

毛鵬建議通過法律和部門規(guī)章提前制定規(guī)則，“包括申請加裝電梯的程序要求、審批通過加裝電梯要求的門檻、電梯加裝的資金募集及施工現(xiàn)場管理、電梯的使用和維護等，都需要通過法律或部門規(guī)章來予以規(guī)范。”

毛鵬表示，“部門可以結合每個片區(qū)的實際情況，針對受負面影響比較大的住戶，就補償標準、補償資金籌集和發(fā)放等給出指引，同時保留各方分歧較大時申請調(diào)解及裁決的救濟通道，讓小分歧盡量通過協(xié)商或經(jīng)濟補償解決，只有大分歧才借助調(diào)解委員會或政府、司法力量解決，爭取讓項目能夠順利推動又避免鄰居關系惡化。”　

南都調(diào)研 總第872期

監(jiān)制:劉岸然 謝江濤

策劃:任笑一

統(tǒng)籌:陳璐璐 劉晨

采寫:南都記者 喬銳 蔡詩妍 詹越慧