政策之“眼”：以“存量活棋”破“增量困局”的全局調控

作者 |虞滟萍 責編 | 韓瑋燁

摘要：

本篇節選自睿和智庫《中國不動產資產管理發展概要藍皮書（2025-2026）》政策篇，

完整報告將于1月21日正式發布。

GDP趨勢

告別了過去“大開大合”式的周期調控，2025年的中國不動產政策展現出前所未有的定力與精細度。政策主線清晰而堅定：“激活存量、托住增量”，其核心邏輯已從簡單的“救市”或“打壓”，轉向深刻的“建機制”與“優結構”。

政策不再是追求普惠式的全面刺激，而是化身為精準的“手術刀”，聚焦于城市更新、資產證券化、保障性租賃住房及產業升級等關鍵領域，為行業的健康可持續發展開出精準“藥方”。

增量開發

從“規模擴張”轉向“質量適配”?

全國供應土地占地面積

增量市場雖然不再是舞臺的絕對中心，但其“壓艙石”的作用依然重要。2025年的政策導向明確，增量開發的重點已從追求速度和規模，徹底轉向提升質量和優化結構。

首先，在土地供應端，結構性傾斜成為常態

各地方政府的年度供地計劃中，保障性住房、產業用地、公共服務設施用地的占比顯著提升，而純商品住宅用地的供應則更趨審慎，尤其是在庫存壓力較大的二、三線城市。這一變化從源頭上引導市場供給匹配社會真實需求。

其次，存量土地的績效管理被提上日程

多地開始推行“用地績效評價”制度，對已出讓但開發進度緩慢、利用效率低下的土地進行評估。對于低效、閑置用地，政策工具箱里包含了限期開發、協議收回、鼓勵轉型（如轉為保障性租賃住房或產業M0用地）等多種手段。這不僅是對土地資源的節約集約利用，也倒逼開發商從“囤地”思維轉向“精耕細作”。

最后，在融資層面，“白名單”制度在2025年得到深化和優化

監管機構與金融機構的聯動更加緊密，精準支持那些財務狀況相對穩健、項目質量優良的合規企業。資金的用途被嚴格限定在 “保交付、穩民生”的核心任務上，確保項目能夠順利竣工，保障購房者的合法權益。這標志著金融支持已從對“主體”的普惠，轉向對“項目”的擇優，旨在化解風險，而非鼓勵新一輪的規模擴張。

城市更新

從“拆改留”到“運營激活”?

如果說增量開發是“托底”，那么城市更新無疑是2025年政策“激活存量”的主戰場。政策的著力點已經超越了過去“拆、改、留”的物理空間改造，進化到“留、改、提”并重，核心在于通過運營激活，實現經濟功能與社會功能的雙重再生。

政策重點清晰地聚焦于三大領域：老舊小區改造，著力于提升居住品質與社區服務；低效工業園區轉型，鼓勵向“專精特新”產業園、研發總部基地等高附加值方向升級；閑置商業設施活化，支持將其改造為租賃住房、社區配套或新興消費空間。

2025年1-11月全國城市更新基金概覽

維度

關鍵信息

基金數量&規模

截至2025年11月，已經有28個城市（含直轄市、計劃單列市）設立城市更新基金，累計募集資金約4550?億元（人民幣）。其中，規模在100億元以上的基金有8只（上海、廣州、北京、武漢、杭州、天津、南寧等），單只最高2000億元（廣州城市更新基金）。

基金模式

1.母子基金結構：地方政府或國資委牽頭設立母基金，統一管理資金；子基金針對具體項目進行投資與運營。
2.單項目基金：項目實施主體聯合建筑、地產、保險等多方發起，直接對單一更新項目出資。

主要發起人

-政府/城投：如廣州城市更新基金（越秀集團、廣州地鐵、珠江實業）；上海城市更新基金（上海地產、招商蛇口、萬科、國壽等）；北京中關村科學城城市更新與發展基金（北京建工、上海寶冶等）。
-社會資本：國開行、商業銀行、保險公司、私募基金等提供配套資金。

政策依據

-《關于持續推進城市更新行動的意見》（中辦、國辦）?：明確提出設立城市更新基金、完善投融資機制、鼓勵政府與社會資本合作。
-《土地儲備管理辦法（修訂）》：將城市更新、成片開發納入土地儲備范圍，為基金提供土地資產支撐。
-《基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目行業范圍清單（2025版）》：首次將“城市更新設施”列為獨立行業門類，推動基金與REITs互補。

融資渠道

1.政府財政+專項債：專項債用于收回閑置土地、收儲存量商品房，配合基金出資。
2.銀行貸款/政策性金融：建設銀行、工商銀行等推出“城市升級貸”“產權質押貸”等長周期貸款，基金可作為資本金撬動銀行授信。
3.REITs&ABS/ABN：城市更新項目可發行基礎設施REITs或資產支持證券，形成資本市場直接融資渠道。

典型案例

-廣州城市更新基金：總規模2000億元，首期200億元，采用政府+社會資本合資模式。
-上海城市更新基金：總規模800億元，由上海地產、招商蛇口、萬科、國壽等多方共同發起。
-北京中關村科學城城市更新與發展基金：規模300億元，由政府牽頭、企業與保險資金共同出資。
-武漢城市更新引導基金：計劃設立50億元，重點支持危舊房改造與產業園區更新。

基金投向

-老舊小區、城中村改造（拆遷安置、土地整治、復建工程）。
-舊工業區、歷史文化街區活化（功能轉換、產城融合）。
-公共設施、綠色基礎設施（污水管網、公共服務設施）。

運行機制

1.資本金+杠桿：基金出資占項目資本金20-25%，撬動銀行貸款，實現“資本金+杠桿”模式。
2.收益分配：項目產生的租金、物業費、政府補貼等現金流用于基金回報，優先/次級分層結構常見于REITs/ABS。
3.退出方式：項目完成后通過資產出售、租金收益、REITs上市或資產證券化實現基金退出。

地區分布

-華東：上海、杭州、南京、合肥等均已設立規模50-200?億元的城市更新基金。
-華南：廣州、深圳、南寧等地基金規模普遍在100-200?億元之間。
-華北：北京、天津、石家莊等以政府引導基金為主，規模100-300?億元。
-中西部：武漢、重慶、成都等城市近期陸續推出50-100?億元的引導基金。

睿和智庫整理

為了破解城市更新“資金難、平衡難”的痛點，2025年金融工具的創新成為最大亮點。政策層面大力鼓勵設立市場化的城市更新基金。這種基金通常采用“母基金+子基金”的架構，由政府出資引導，撬動國企、金融機構和社會資本共同參與，形成多元化的資金來源。

截至2025年，全國已有超過28個城市設立了城市更新基金，總資金規模達到4550億元。為大規模、長周期的更新項目提供了寶貴的耐心資本。

以上海為例，其總規模800億元的城市更新基金，已成為推動多個標志性項目落地的核心金融平臺。

同時，政策積極推廣“改造+運營”一體化的實施模式。通過引入專業的資產管理機構，將前期的改造投入與后期的運營收益深度綁定，確保項目不僅“改得好”，更能“活得久”。

資產證券化

公募REITs常態化，私募REITs興起

2025年1-11月REITs（不動產投資信托基金）政策梳理

時間

政策文件（發布部門）

關鍵要點

2025-01-09

國務院辦公廳《進一步培育新增長點，繁榮文化和旅游消費的若干措施》

明確支持符合條件的文化、旅游類項目發行基礎設施REITs，首次將文旅資產列入REITs適用范圍。

2025-01-13

中國證監會《2025年重點工作》

提出提高產業債融資比重、加快REITs市場建設，要求在保持資產質量的前提下擴大REITs發行規模。

2025-02-01

《求是》雜志（中國證監會主席文章）

強調要穩步拓寬REITs基礎資產范圍，鼓勵創新資產（如租賃住房、城市更新設施）進入REITs體系。

2025-03

央行、發改委、證監會等聯合《金融支持新型工業化的指導意見》

將REITs作為促進數字經濟與實體經濟深度融合的工具，提出在新型工業化項目中積極運用REITs融資。

2025-05-21

國家發改委《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）常態化申報推薦工作的通知》（發改辦投資〔2025〕782號）

四大重點：
1）推動市場擴圍擴容，重點支持收費公路、清潔能源、倉儲物流、保障性租賃住房等成熟資產；
2）擴大新購入項目資產范圍，支持已上市REITs通過擴募方式收購同類或關聯資產；
3）強化項目質量把關，優先推薦對國家重大規劃、戰略有推動作用的項目；
4）加強組織保障，要求省級發改部門跟蹤回收資金使用情況。

2025-06-04

《關于進一步培育新增長點，繁榮文化和旅游消費的若干措施》補充文件

再次強調文化、旅游類資產可發行REITs，推動文旅項目資本化。

2025-07

《關于開展零碳園區建設的通知》（發改委、工信部、能源局）

在零碳園區建設中鼓勵運用REITs融資，探索綠色基礎設施REITs發行路徑。

2025-08-05

央行、發改委、證監會《金融支持新型工業化的指導意見》

明確“積極運用REITs等方式促進數字經濟與實體經濟深度融合”，為工業園區、數字基礎設施提供REITs融資渠道。

2025-08-29

發改委《關于以城市為單元整體推進普惠托育服務發展的通知》

支持符合條件的民間投資項目發行基礎設施REITs，進一步拓寬城市公共服務類資產的REITs適用范圍。

2025-09-12

國家發改委《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）常態化申報推薦工作的通知》（再次發布）

強調加快成熟資產（如供熱、水利、數據中心）項目申報，鼓勵跨區域整合存量資產，推動擴募新購入項目的制度化落實。

2025-09-15

《關于金融支持新型工業化的指導意見》細化

將REITs納入數字經濟、工業園區等新型資產的融資工具，提出具體操作指引。

2025-10-30

商務部等五部門《支持符合條件的商業地產項目發行REITs的指導意見》

明確商業辦公、商業綜合體等商業地產可發行REITs，提供長期低成本融資，助力城市商業提質增效。

2025-11-15

國家發改委《基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目行業范圍清單（2025版）》

將城市更新設施、酒店、體育場館、商業辦公設施、養老設施、租賃住房 等納入REITs發行范圍，標志REITs進入城市更新等新領域。

睿和智庫整理

資產證券化，特別是公募REITs，在2025年被提升到前所未有的戰略高度。它不僅被視為盤活存量資產的金融工具，更是推動整個不動產行業從“開發銷售”模式向“持有運營”模式轉型的關鍵催化劑。

公募REITs市場在2025年迎來“常態化發行”的新階段。首先是資產類型的持續擴容，在原有的產業園、物流、高速公路等基礎設施之上，市場化租賃住房、商業物業、文旅設施等資產被穩步納入發行范圍，為更廣泛的存量不動產打開了退出通道。其次是發行和審核效率顯著提升，擴募機制也變得更加靈活，支持優質REITs平臺通過并購新資產實現規模化增長。這大大增強了市場對持有型物業的投資吸引力。

2025年1-11月涉及私募REITs（或類REITs）的政策要點

日期

發文部門

政策文件（標題）

關鍵內容（與私募?REITs直接關聯）

2025-01-09

國務院辦公廳

《關于進一步培育新增長點，繁榮文化和旅游消費的若干措施》

明確支持符合條件的文化、旅游類項目發行 基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）?，為私募REITs在文旅資產上提供政策入口。

2025-01-13

中國證監會

《2025年重點工作》

將 加快REITs市場建設 列為重點任務，鼓勵 民間資本（私募）?參與REITs項目，提升私募REITs的發行便利度。

2025-02-01

證監會（《求是》）

《奮力開創資本市場高質量發展新局面》

強調 拓寬REITs資產范圍、 支持民間投資項目（即私募REITs） 進入REITs發行體系，為私募REITs創造制度環境。

2025-05-21

國家發展改革委（發改辦）

《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）常態化申報推薦工作的通知》（發改辦投資〔2025〕782號）

四大創新：
1）?資產范圍再擴圍（新增鐵路、港口、通信鐵塔、市場化租賃住房、文化旅游、養老設施等），為私募REITs開辟新標的；
2）?擴募機制優化（縮短擴募周期至6個月，允許跨行業資產并購），私募REITs可更靈活進行二次融資；
3）?項目把關“優中選優”?，鼓勵 民間投資項目（即私募REITs）進入推薦名單；
4）?組織保障：設立專門協調服務機制，明確 民間資本 發行REITs的審批流程。

2025-09-12

上海證券交易所

《私募REITs擴募新規（實施細則）》

首次發布 私募REITs擴募適用范圍、核心流程、信息披露要求，明確：
?私募REITs可在首次發行后 6個月內 進行擴募；
?擴募資產可為 同類或關聯行業 的存量資產，提升資產組合靈活性；
?強化 項目質量審查 與 信息披露，確保私募REITs市場透明度。

2025-09-12

上海證券交易所（同上）

《私募REITs擴募新規（實施細則）》

該文件還規定 私募REITs管理人須具備資產管理資質，并要求 基金托管人、審計機構全程參與，提升私募REITs合規水平。

2025-11-28

申萬宏源（證券研究報告）

《房地產行業2026年投資策略》

在政策回顧章節列出 2025年9月上交所私募REITs擴募新規，并指出該新規 放寬了私募REITs的資產范圍與擴募流程，是私募REITs市場進入 多層次、常態化 階段的關鍵節點。

2025-12-06

政府網站（政策解讀）

《基礎設施REITs再擴圍》

進一步 擴大基礎設施REITs資產類型，包括 文旅、養老設施、智慧城市等，對 私募REITs 的標的選擇提供更寬廣的空間。

睿和智庫整理

與此同時，私募REITs（或類REITs）作為公募市場的重要補充，在2025年也呈現出蓬勃發展的態勢。由于其結構靈活，可以嵌入對賭、回購、優先分紅等復雜的交易條款，私募REITs成為存量資產盤活，尤其是那些尚未達到公募發行標準、需要進行培育改造的資產的重要工具。它在國企存量資產重組、受困房企資產處置，以及城市更新項目的前期融資中扮演了“隱形冠軍”的角色。

更重要的是，政策正在引導REITs與國企改革、不動產紓困、產業升級等宏觀戰略相結合。一個“資產重組—運營提升—證券化退出”的價值閉環正在形成。例如，地方國企可以將旗下的低效園區資產剝離，通過與專業運營商合作進行升級改造，待運營成熟、現金流穩定后，再通過發行REITs實現退出，回籠資金用于新的戰略投資。

財政與金融協同

“專項債+貼息貸款”支持存量改造

2025?年1-11月不動產領域的專項債與貼息貸款政策要點（按時間順序）?

為進一步引導資金流向存量盤活領域，2025年財政與金融政策的協同發力成為一大看點。

地方政府專項債的投向被進一步優化，明確優先支持保障性租賃住房的籌集建設、老舊產業園區的升級改造、智慧城市與公共服務設施建設等存量提質增效項目。專項債作為資本金，有效撬動了更大規模的商業銀行貸款。

在此基礎上，中國人民銀行創新性地推出了“存量資產盤活再貸款”工具。這一結構性貨幣政策工具，目的在于鼓勵金融機構以更低的成本，向參與存量不動產改造和運營的企業提供中長期貸款。通過央行提供的低成本資金，商業銀行有更大的動力去支持那些周期長、前期投入大的存量改造項目，有效緩解了項目的融資難題。