思想者｜劉士林：建設現代化人民城市，要走出傳統思維慣性

【編者按】1月16日出版的2026年第2期《求是》雜志發表了習近平總書記的重要文章《在中央城市工作會議上的講話》。2025年中央城市工作會議提出“建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”的目標。上海“十五五”規劃建議將“人民城市建設持續深化”列為“十五五”時期上海經濟社會發展的主要目標之一。在上海交通大學城市科學研究院院長劉士林教授看來，站在新的歷史起點上，深入研究總結過往經驗，深刻認識分析城市發展現狀，對于建設現代化人民城市、實現讓人民在城市中生活更加美好的愿景，具有重要的理論和現實意義。以下是他在中國城鎮化促進會的演講。

2015年中央城市工作會議提出“人民城市”，2025年中央城市工作會議提出建設“現代化人民城市”，十年間，人民城市建設不僅取得顯著成效，也被賦予了更加豐富的內涵和更加重要的使命。2026年是“十五五”開局之年，站在新的歷史起點上，深入研究總結過往經驗，深刻認識分析城市發展現狀，對于建設現代化人民城市、實現讓人民在城市中生活更加美好的愿景，具有重要的理論和現實意義。

正確理解“人民城市”要厘清三對關系

從理論來源上講，人民城市既有馬克思主義的思想基因，也承載著中國共產黨建設城市的紅色理想。自“人民城市”提出以來，相關研究與討論一直在進行。在我看來，要正確理解“人民城市”的核心要義，關鍵要厘清人民城市與新型城鎮化、現代化人民城市與中國式現代化、人民城市與城市更新這三對關系。

一是人民城市與新型城鎮化的關系。人民城市是中國特色城市發展道路的新產物，新型城鎮化是我國確立的城市發展總體戰略。在“人民城市”提出之前，人們通常認為世界上的城市沒有多大差異，比如交通越便捷越好，公共服務水平越高越好等，不僅西方城市需要，中國城市也同樣需要。這在理論上是不錯的，但在實踐中并非如此。因為它忽略了一個重要前提，即每一個城市的資源都是有限的，不可能滿足每一個人的需求，由此就產生了一個問題，即在“切蛋糕”時采取什么標準，重點或優先滿足誰？人民城市理念對此作出了回答：人民城市人民建，人民城市為人民，以人民為中心是我們建設、管理和評價一座城市的出發點和落腳點。

建設人民城市，是人民當家作主在新型城鎮化領域的集中體現，也是以人民為中心對城市資源要素配置作出的重大制度安排，為解決一些長期存在的深層次問題和矛盾提供了思想武器。如在推進新型城鎮化的工作中，我國提出要重點解決“三個1億人”的目標，其中就包括促進1億“半城市化”人口落戶城鎮、享受市民待遇。又如上海在人民城市建設中提出的“五個人人”——人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質生活、人人都能切實感受溫度、人人都能擁有歸屬認同，則進一步提升了新型城鎮化建設的“人民性”。由此可見，人民城市代表了新型城鎮化的更高發展階段，展示了中國特色城市發展道路的美好愿景。

二是現代化人民城市與中國式現代化的關系。現代化人民城市是對人民城市的豐富和發展，從字面上看，前者比后者只多了“現代化”三個字，但這不是泛稱，而是特指中國式現代化。

現代化與城鎮化的關系十分密切。就我國而言，城鎮化被看作是現代化的歷史任務、重要引擎、重要載體和必由之路。現代化人民城市與中國式現代化的關系，是在“城鎮化”和“現代化”基礎上發展而來的。在2013年12月召開的中央城鎮化工作會議上，習近平總書記指出：“在我們這樣一個擁有十三億多人口的發展中大國實現城鎮化，在人類發展史上沒有先例。”這意味著我們不能照搬西方城鎮化理論和模式，必須要探索走出一條中國特色城市發展道路。在2023年2月7日學習貫徹黨的二十大精神研討班開班式上，習近平總書記強調：“中國式現代化蘊含的獨特世界觀、價值觀、歷史觀、文明觀、民主觀、生態觀等及其偉大實踐，是對世界現代化理論和實踐的重大創新。”正是基于這一重要論斷，中國式現代化被賦予了人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的中國特色和中國風格，由此在西方現代化之外，為那些正在或者想要走現代化道路的國家提供了全新選擇。

中國城市的現代化，不僅是城市的現代化，更是屬于人民的城市現代化。在這方面，我們過去有過不少教訓，一些城市在建設中損害了人民群眾的切身利益，這樣的城市風景再美、再現代化，也不是我們想要的現代化城市，因為其丟失了“人民”這一靈魂。就此而言，如果說城鎮化是現代化的必由之路，那么現代化人民城市則是中國式現代化城市建設的主體形態。

三是人民城市與城市更新的關系。在學界討論中，新型城鎮化往往被分為“上半場”和“下半場”，“上半場”主要是城市建設，“下半場”主要是城市更新，后者是現代化人民城市建設的重要內容。

一般認為，新型城鎮化的“上半場”主要以基建、產業和投資為驅動力，而“下半場”是以基礎設施升級改造、功能體系優化、生活質量改善提高為主要任務。這不僅意味著城市在戰略定位、框架體系、重點工作等方面正在發生深刻而全面的變革，也進一步凸顯了堅持以人民為中心的發展思想、建設現代化人民城市的重要性和緊迫性。

具體來說，“上半場”大規模的城市建設，主要是“GDP”掛帥，為了發展經濟，一些城市把承載著城市文脈、適合老百姓生產生活的老街區改造為金融街、中央商務區，不少項目淪為“形象工程”。新型城鎮化進入“下半場”，大拆大建的粗放模式已不再適用，也難以持續，城市更新成為主要內容。城市更新主要以老化的基礎設施、功能退化的老建筑、公共服務存在短板的老街巷等為對象，在更新中完成設施迭代、功能升級，充分體現了“投資于人”。

需要指出的是，與中國式現代化是人口規模巨大的現代化相一致，我國的城市更新必然是一個需要不斷克服各種困難、不斷努力的歷史進程。這就要求我們必須更加自覺地堅持人民城市理念，牢記習近平總書記關于“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準”的諄諄教誨，既要做好城市的“物理更新”，也要做好城市的“人文更新”，讓城市成為人民群眾高品質生活的空間。

深刻認識建設現代化人民城市面臨的挑戰

當今世界進入新的動蕩變革期，我國城市發展已從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。面對不確定、難預料的因素增多，建設現代化人民城市，必須深刻認識城市面臨的挑戰，并作出符合城市發展規律和人民預期的正確選擇和有力回應。

一是要走出傳統思維慣性，加快轉變城市發展方式。

經過持續多年的大規模建設和高強度發展，我國大多數城市開始出現增速放緩、內在動能不足等問題。但是，一些人的思維還停留在過去，挖空心思找建設用地指標，試圖沿用大拆大建的老辦法來“創造GDP”。但這充其量只能解“一時之急”，對于城市長遠發展是不利的。建設現代化人民城市，需要從根本上轉變城市發展理念和發展方式，抓緊研究制定適應當下的政策、戰略、功能體系和體制機制。

二是要更加關注城市人口這個關鍵變量，努力把城鎮化率保持在合理區間內。

古人說：“城所以盛民也，民乃城之本也。”城市是人的城市，集聚的人口是城市和農村的重要區別。從歷史上看，古代長江流域在唐宋以后超越黃河流域，主要原因之一就是黃河流域的人口因戰亂而大量遷入長江流域。

在城鎮化率已接近70%的今天，人口要素成為影響我國城市發展的關鍵變量。城市人口的增加和減少，不僅直接關聯著生產和消費，也會影響到城市在基礎設施、產業發展、公共服務等方面的政策制定、規劃布局等。這里簡單算一筆賬，按照過去的測算，每一個農民進城，僅基礎設施就需要投入50萬元。目前，我國城市基礎設施得到極大改善，即使按照新的測算，人均也在15萬至20萬元之間，這背后依然是一個萬億級的市場，同時還會帶動城市多個領域實現增長。就此而言，如何把我國城鎮化率保持在合理區間內，既避免增長過快，又避免增長不足，是建設現代化人民城市需要著重考慮的戰略議題之一。

三是要全面深化城市體制機制改革，不斷釋放城市發展的動力活力。

以前我們常說，中國城鎮化的突出特點是“由政府和市場共同主導”，這既有助于發揮政府的宏觀調控作用，也為市場機制提供了足夠的空間，與單純依靠政府或單純依賴市場相比，有其獨特優勢。但在現實中，由于未能完全理順“政府”和“市場”的關系，也出現了扭曲城市發展規律和市場經濟規律的問題，在一定程度上影響了要素的合理流動、資源的公平配置和統一的市場建設。要解決這個問題，只能靠深化體制機制改革，進一步理順“政府”和“市場”的邊界和權責。

黨的二十屆四中全會提出，堅持有效市場和有為政府相結合，這為深化城市體制機制改革指明了方向。在實踐中也不乏好做法，比如，前段時間我到東莞開會，晚上出來一看，街上、飯店、商場里全是人，全是火熱的消費場景，熱鬧的市井畫面，人們創造了城市，也享受著他們的創造，這不就是一個城市應有的樣子嗎？總之，立足于現代化人民城市建設，把構建與之相適應的政策體系和體制機制置于更加重要和突出的位置，努力解決生產力和生產關系、政府和市場、秩序和活力等方面的不協調、不均衡問題，既要避免政策失效，也要避免市場失靈，這應該成為人民城市在構建現代化治理體系、提升治理能力方面的重要任務。

建設現代化人民城市需要推動理論和實踐創新

1990年7月31日，在寫給吳良鏞先生的一封信中，錢學森先生首次提出“山水城市”的概念，同時明確表示“中國人就該真建幾座山水城市給全世界看看”。經過新中國成立以來70多年的持續探索，“現代化人民城市”這個中國特色城市發展道路的目標得以確立。展望未來，我們不僅要建設一批現代化人民城市“給全世界看看”，同時還要探索形成具有中國特色的人民城市規劃理論和方法體系，在服務我國城市現代化建設的同時，為當今世界城市治理提供中國方案。

一方面，聚焦人民城市的理論創新，目前要重點在兩方面發力。

一是深入研究和系統總結新型城鎮化建設的主要經驗和創新做法，推動形成基于中國經驗、具有世界價值的現代化人民城市理論體系。目前，我們不是沒有關于人民城市的研究和思考，而是還缺乏學理化研究闡釋，在關于人民城市的概念內涵、范疇體系、基本框架、功能形態、發展目標和重點任務等方面，尚未形成廣泛共識。要完成這個理論任務，必須把堅持以人民為中心的發展思想作為座右銘。有了這條鐵律，也就為人民城市樹起了“定海神針”。

二是要在建設人民城市的總目標下，進一步梳理創新城市、宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市、智慧城市，以及更為具體的海綿城市、兒童友好型城市、文化旅游城市、文旅消費城市等不同城市形態，探索形成與中國特色社會主義發展道路相適應、相匹配的現代化人民城市體系。城市不應該也不可能“千城一面”，不同類型的城市建設目標，都承載著人們的需要和愿景，都體現了人民城市理念。

另一方面，錨定現代化人民城市建設的偉大實踐，需著力做好三方面的工作。

一是深刻認識和更加自覺地尊重城市發展規律。城鎮化有高潮，也有低谷，這是不以人的意志為轉移的客觀規律。如人口在某個階段的增減、經濟在某個區間內的波動等，都是正常和符合規律的。一些城市在快速發展中集聚了過多資源要素，特別是在超過了其容量與承載力之后，需要在人口、產業上做些調整，這在本質上屬于城市的自我調節。對此要客觀認識并主動順應，避免采取過多的直接干預行為。

二是推動中華優秀傳統文化與新型城鎮化更好地相適應。文化是城市的靈魂，中華優秀傳統文化是現代化人民城市建設的歷史根脈和活水源泉。深入開展中華優秀傳統文化的保護傳承與活化利用，進一步發揮其對新型城鎮化建設的加成、賦能、支撐和引領作用，可以為現代化人民城市建設營造良好的社會條件和文化氛圍。在此過程中，要特別注意妥善處理好保護和發展的關系。由于近年來我國文物和文化遺產保護已取得長足進步，因此未來的重點應放在活化利用上，讓城市燦爛的歷史文化，更多地賦能經濟社會發展，成為文明城市建設的深厚滋養和不竭動力。

三是把發展經濟與促進共同富裕放在更加優先的制度安排上。目前，全球經濟復蘇緩慢，以實體經濟為中心引領經濟發展、以經濟體制改革為牽引進一步全面深化改革，因地制宜發展新質生產力，成為具有全局性、根本性的戰略優先事項。對于現代化人民城市建設而言，要加快推進城市經濟高質量發展。同時，中國式現代化迥異于以資本為中心、貧富兩極分化的西方現代化，必須把全體人民共同富裕放在更加突出的位置上。要千方百計把做強經濟基礎作為主攻目標，發展新型工業化、高新技術產業和各類富民產業，以經濟的可持續增長促進共富實踐高質量發展。同時，要加強政策創新和制度建設，努力優化營商環境，為企業家及各類市場主體提供最好的服務保障，把現代化人民城市建成有價值、有意義、有夢想的生產生活空間和高品質精神家園。

【思想者小傳】

劉士林上海交通大學媒體與傳播學院教授、城市科學研究院院長，中國城鎮化促進會副主席，浙江省城市治理研究中心首席專家，武漢超大城市治理研究院特聘研究員，《新型城鎮化》編委會副主任。代表作《城市中國之道》譯有法、俄、英、阿拉伯文版，《六千里運河 二十一座城》譯有法、英、阿拉伯、土耳其文版。（作者照片由本人提供）

原標題：《思想者｜劉士林：建設現代化人民城市，要走出傳統思維慣性》

欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：邵競 編輯郵箱：shhgcsxh@163.com

來源：作者：劉士林