最新發布的上海“十五五”規劃建議，為何提到長三角都市圈組團發展？

這段時間，都市圈的存在感越來越強了，多次出現在面向未來的重要政策文件中。

上海市委八次全會審議通過的“十五五”規劃《建議》，明確提出推進上海大都市圈建設，加快形成多節點、組團式都市圈架構，推動毗鄰地區功能有序布局，促進有條件的城市同城化發展。

國務院批復的《長三角國土空間規劃（2023—2035年）》中提出，優化以都市圈為引領的空間格局，加強上海大都市圈與蘇錫常都市圈空間融合，以及與南京、杭州、合肥、寧波都市圈空間統籌，支撐世界級城市群建設。

都市圈“組團”發展為何在此時被置于前所未有的重要位置？“歷經多年發展，各個都市圈自己都開展了很好的探索，但都市圈內部的空間組織效能還可以進一步提升、都市圈之間的鏈接和互動還可以更加緊密和頻繁、長三角都市圈的結構性潛能還有比較大的釋放空間。”上海市發展改革研究院院長張忠偉說。

面向2035，加快現代化都市圈建設，推動都市圈成為引領區域增長、參與全球競合的重要空間單元，將是“十五五”發展的重要議題，長三角一體化發展也將迎來新的機遇。

長三角六大都市圈

承上啟下

記者：長三角一體化上升為國家戰略已走過7周年，為何在此時提出加快長三角現代化都市圈建設？

張忠偉：都市圈發展確實是值得深入探討的話題。可以從兩個視角來看這個問題。

一個是內部的視角。都市圈決定著城市群發展的規模和能級，長三角要鞏固提升動力源作用，就要進一步做強都市圈這個“腰部力量”。2018年長三角一體化上升為國家戰略以來，滬蘇浙皖在“面”上跨領域的合作探索取得了顯著成效。同時，在“點”上，像一體化示范區這樣的跨省域板塊，或者像長三角國家技術創新中心這樣的跨區域平臺，進行了更深度的利益融合試驗，積累了很好的經驗。“面”上探索和“點”上試驗之間，“都市圈”這個中間層的推動是不夠充分的。

未來五年，長三角一體化發展要取得新的重大突破，必須把“點”上的經驗在更大范圍實現制度性擴散，必須將“面”上的合作放在更精準的單元推動走深走實，這必然就會聚合到一個中間層次，都市圈也因此成為理想空間。

另一個是外部的視角。當前，外部發展環境發生了深刻變化，加快現代化都市圈建設的意義更加凸顯。過去，經濟發展最關注“規模”和“效率”兩個關鍵詞，全球化背景下，通過國際分工實現規模經濟，通過降低要素流動成本提升效率。但近年來，國際形勢深刻變化，大國博弈更加復雜激烈，“安全”成為“規模”和“效率”之外的第三個關鍵詞。當前，全球市場呈現區域化趨勢，要獲得規模經濟，就必須轉向雙循環邏輯，加強區域與國別研判；全球要素暢通流動受阻，要保障效率，就必須在區域內加快推動營商環境優化、市場監管標準趨同等實現統一大市場建設的舉措；而安全，首先體現為產業鏈供應鏈的韌性，即要有可靠的備份或國產替代方案，其重要性達到了前所未有的高度，需要以更多精力和成本來保障。因此，推動區域一體化，特別是都市圈的同城化，讓參與各方都能更好地實現規模經濟、提升效率并增強安全韌性至關重要。

長三角一體化示范區的元蕩橋連接滬蘇兩地

形神兼備

記者：當前推動都市圈同城化發展的核心思路是什么？

張忠偉：“都市圈同城化”中有兩個不同的關鍵詞。“都市圈”是一個空間范圍概念，有相對的地理邊界，是由核心城市（通常是萬億級經濟中心城市）向外輻射，由點及面形成的圈層，呈現出網絡狀的結構。“同城化”則是一個功能概念，意味著都市圈內各主體的聯系像同一座城市那樣緊密，標準趨于統一，實現“不是一個城市，勝似一座城市”。

把兩者結合起來，實現更深層次的功能連接，意義非常重大，能夠使要素在更大空間范圍內暢通流動，降低區域性交易成本，提升市場運行效率，促進創新鏈產業鏈深度融合，進而增進民生福祉，并帶來區域競爭力的整體提升，這些我們就稱之為“空間溢價”、制度紅利。

當前推動都市圈同城化發展的核心思路是追求“形神兼備”，其內涵可以從多個層面理解。

首先，在都市圈整體層面，“形”是都市圈的空間形態，“神”是同城化的功能內涵，要兩者結合。

其次，在每個具體領域，“形神”也要緊密結合。比如，基礎設施建設是“形”，但如果沒有一體的跨區域運營管理機制，那就缺了“神”，所以兩省一市共同組建了環滬軌道交通運營公司，來統一運營滬蘇嘉城際鐵路；在河湖治理領域，河道整治貫通是“形”，如果沒有協同的運營維護機制，也就缺了“神”。

再者，在規劃層面，國土空間規劃是“形”，它更關注用地布局、空間管控；但如果沒有相應的發展規劃來明確目標愿景、實施重點，沒有相應的協調機制和制度保障去推動落實，規劃就會懸空。所以，空間規劃的“形”需要發展規劃和制度保障的“神”來匹配。

長三角一體化示范區重大項目方廳水院

有效賦能

記者：要實現都市圈同城化“形神兼備”的目標，當前面臨的最關鍵瓶頸是什么？下一步應該從哪些方面突破？

張忠偉：對照形神兼備的現代化都市圈目標，長三角都市圈存在的主要問題是：一是有規模體量，但輻射帶動有待加強。中心城市能級有待提升，上海GDP約7500億美元規模，盡管位居全球城市第5位，但與紐約、東京還有不少差距，上海都市圈與紐約都市圈、東京都市圈也有不小差距，紐約都市圈人均GDP達11.5萬美元，同期上海都市圈人均GDP約為3萬美元。二是有空間形態，但功能網絡有待加強。很典型的就是軌道交通網絡，目前軌道交通體系仍難匹配高頻次、高密度的跨域通勤需求，需要由城市邊界間的“互聯互通”，進一步實現節點城鎮間“直聯直通”、節點城鎮到中心城市“直聯快通”。三是有規劃指引，但傳導體系有待加強。有的都市圈規劃偏重發展屬性，在空間協同和落地上，穿透性不夠；有的都市圈規劃偏重空間屬性，對發展愿景、功能支撐缺乏有效清晰的安排。四是有機制框架，但協同合力有待加強。雖然長三角在都市圈層面都探索建立了相應的協調機制，但橫向協商多，真正碰到“打硬仗”的領域，只能“扼腕而嘆”。

此外，還有一個非常重要的瓶頸就是“賦能不夠”。長三角都市圈中，省級層面目前還沒有共同設立專項資金、賦予跨域項目審批權等這樣的實踐。日常工作中主要靠都市圈成員城市自身力量和市一級協調，需要真金白銀投入和權限突破的跨域優先議題很難得到有效推進。

面向“十五五”，要讓都市圈同城化從“藍圖”落實為“實景”，長三角都市圈建設可以重點在三個方向發力——推動空間規劃與發展規劃的融合，強化省級層面對都市圈的賦能，建立有韌性的工作推進機制。

去年9月，長三角區域合作辦公室和三省一市發展改革委聯合印發了《建立健全都市圈同城化發展體制機制提升長三角城市群一體化發展水平行動方案》。通過強化都市圈的“形神兼備”“有效賦能”和“韌性機制”，長三角將邁向更加一體化和高質量的“2.0”時代。

來源 | 解放日報

作者 | 鞏持平 陳憶雨