城市更新要翻身了

1月20日，自然資源部、住房城鄉建設部聯合發布了《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），很多同行覺得看不太懂，我們簡單給大家做一下總結。

先說結論，我們認為這是一份風向調整和預期扭轉性質的文件，對于城市更新領域的從業人士來說，絕對屬于重大利好。

《通知》的基本精神是“放權、松綁、創新”，《通知》內容主要是針對性地解決城市更新存在的規劃僵化、土地盤活難、產權關系復雜、報批報建流程繁瑣等痛點難點，旨在為城市更新及低效土地、低效物業盤活提供一攬子解決方案。

我們先前一直都有提到上海、廣州等城市近兩年大規模拆遷性質的城市更新，尤其是上海，近兩年的拆遷補償創下了很多歷史紀錄，以拆除重建為主的城市更新也在“防止大拆大建”的總體政策基調下讓人感覺有點格格不入。

1月16日，黨媒“求是網”發布了《住房和城鄉建設部黨組書記、部長倪虹：高質量推進城市更新》一文，這篇文章表達出的通過城市更新拉動房地產的意圖非常明顯，而1月20日自然資源部、住房城鄉建設部聯合發布的《通知》則直接打開了新一輪城市更新的想象空間，這對于依舊留在城市更新賽道的從業人士來說或許意味著春天的到來。

事實上，即便是對于一直被市場詬病的太過滯緩的深圳城市更新市場，上述《通知》也很可能帶來一些實質性的變化。前幾天，深圳市公共資源交易中心關于深圳市規劃和自然資源局南山管理局南山區“清調供”類城市更新項目規劃編制服務意向公開的采購公告引起了圈內同行的廣泛關注。“清調供”這個詞圈內的朋友應該都不太陌生，其主要來源于深圳市規劃和自然資源局印發《關于進一步規范城市更新規劃土地管理的若干措施（試行）》（下稱“若干措施”）中第四條第九項的主要內容。而為加快推進城市更新項目盤活處置，內部也有出臺一份指引文件：即《深圳市城市更新項目“清調供”工作指引》（下稱“工作指引”）。因文件尚未公開，我們僅根據過往的項目經驗以及1月20日《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》的精神嘗試分析和總結，具體以最終發布文件為準。

需說明的是，“清調供”主要指區政府組織厘清城市更新單元（包括分期項目）涉及的經濟關系及法律關系并清退實施方后，由市規劃和自然資源主管部門派出機構根據需要組織編制規劃，再由區政府依據經批準的規劃引入新實施方實施。簡單來說，其仍然是政府引導模式下的紓困思路和方案，對于市場化城市更新項目所涉及的債權糾紛、拆遷問題及相關權利人如前期服務商利益等如何適用和推進，顯得尤為關鍵。

一、從大鵬新區葵涌白石崗片區城市更新項目看“清調供”工作指引

大鵬新區葵涌白石崗片區城市更新項目（以下簡稱“白石崗項目”）作為深圳處理停滯城市更新項目的典型案例，其復雜程度也基本上代表一眾深圳市場化的城市更新項目的真實情況，其面臨的問題基本涵蓋：集團現金流緊張導致遲遲未簽訂土地出讓合同、項目范圍內物業已完成拆除但拖欠補償款及過度安置費、項目剩余價值評估在現有的規劃條件開發后為虧損、項目超額貸款導致負債極高、項目公司的股權質押及查封等。該項目當時是通過“債務處理-撤銷（變更）實施主體-行政賦能”的組合模式實現項目的處置與繼續開發，項目名變更為“鵬投泰潤學府項目”，根據官方信息目前項目正處土石方、基坑支護及樁基礎工程收尾階段，預計2028年建成。

白石崗項目處置成功屬于“一案一策”特定條件和環境下的特定產物，其具體表現在：一是白石崗項目為定向盤活特定項目，解決民生急難愁盼的問題；二是政府直接審議撤銷原實施主體資格并推動債務管理人進場處置，最終由政府平臺大鵬新區投控公司所屬全資子公司接管作為變更后的實施主體；三是該項目成功申請深圳市首筆超大特大城市城中村改造專項貸款的國家金融政策支持。而新的“清調供”工作指引雖然同樣是為了破解因原實施主體失能導致的項目停滯僵局，保障回遷安置等公共利益，但與白石崗項目操作路徑存在一定的差異，我們分為以下幾個內容予以梳理和分析：

（一）“清調供”工作實施流程

（二）工作指引內容分析

白石崗項目與“清調供”路徑都強調并依賴地方政府的深度介入和統籌協調，以突破單純市場談判的困境，也涉及“規劃調整、主體變更、債務處理”等多個復雜環節的聯動，而非單一的措施。“清調供”最大的創新或者說差異點在于，其實還是構建一個從協商清退到公開招商的完整市場化閉環，并引入SPV等金融工具來隔離風險，這相對于行政接管更具普適性和可持續性，但從我們過往參與過的城市更新紓困項目看，其難也難在最終是由誰來“買單”的問題。

二、各參與方的轉機和機遇

我們認為，“清調供”處置化解路徑對于各利益相關人或許能看到些許轉機，例如對于早期以明股實債入股的機構投資方（如信托）可考慮通過“前期協商”和“清退處置”，有望收回部分經核定的合理投入成本，有序退出，但至于是選擇再投資還是與原實施主體共同作為劣后級享有項目最后剩余利潤的分配，也取決于對項目及市場的綜合可行性分析。而前期服務商的角色轉換上，可考慮通過資源優勢從“主導實施”轉向“專業服務”，尋求與接盤機構的合作或受聘于政府專班。從現實來看，接盤機構或許更多以國央企及地方政府平臺為主，其既符合“清調供”政策穩妥、可控的核心訴求，在資金與融資上更易滿足公開招商中對于凈資產、負債率等財務指標要求，也更易對接政策性金融工具（如房地產“白名單”融資機制）。

政策的執行總得回歸到單個市場化城市更新項目的適用上，說句肺腑之言，目前的地產市場好像已不再是出臺某個政策便能影響或帶動整個市場積極性與無限熱情的時代，剛需客戶也好，炒房客也罷，或因“囊中羞澀”，或因“投資折戟”，變得更為猶豫與謹慎。我們也發現，在工作指引實施流程首要提到的前期協商工作中，強調引導各方“降低預期”，這也確實是目前市場化城市更新項目推進過程中聽起來比較扎心但也比較貼切的四個字。但不管如何，“清調供”機制是政府在原基礎上搭建的一個“協商-清退-引入-監管”的全流程標準化處置平臺，其為原本可能陷入漫長司法泥潭的項目糾紛，提供一個可控的行政與市場相結合的重組機會。

再次總結一下，不管是存量城市更新項目的盤活，還是今后將新增的城市更新項目，1月20日自然資源部、住房城鄉建設部聯合發布的《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》給城市更新重新構建了一個從規劃、土地、資產、產權到歷史遺留問題的全方位支持體系，城市更新或將進入一個全面發展的新時代。