美國(guó)移民政治如何被制度塑造和圍困

本報(bào)駐美國(guó)特約記者 馮亞仁 本報(bào)記者 丁雅梔徐嘉彤

編者的話：今年1月20日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普重返白宮滿一年，美國(guó)移民政策被大幅收縮調(diào)整也滿一年。過去一年里，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)和美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）被派遣到地方實(shí)施大規(guī)模非法移民搜捕與驅(qū)逐行動(dòng)，一方面使美國(guó)在2025年出現(xiàn)了近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的首次移民凈流出，另一方面也因“古德之死”等暴力執(zhí)法事件引爆美國(guó)社會(huì)抗議浪潮和激烈民意反彈。

移民問題在美國(guó)各類政治議題中處于核心位置，不僅常在總統(tǒng)大選中引發(fā)激烈黨派交鋒，也與美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治生態(tài)、社會(huì)文化、外交戰(zhàn)略等形成“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的深度關(guān)聯(lián)。從今天起，《環(huán)球時(shí)報(bào)》推出“移民之爭(zhēng)撕裂美國(guó)”深度認(rèn)知系列報(bào)道，從歷史與制度、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、外交與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)3個(gè)角度，深入闡釋移民問題的演變?nèi)绾嗡茉炝嗣绹?guó)國(guó)家面貌和國(guó)民身份認(rèn)同，進(jìn)而引發(fā)圍繞“誰(shuí)是真正美國(guó)人”的“靈魂拷問”，美國(guó)對(duì)這一問題的探索和回答不僅關(guān)乎自身，更關(guān)乎其未來(lái)的全球競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)外關(guān)系格局。

移民問題背后交織著經(jīng)濟(jì)壓力與種族偏見

1607年，104名英國(guó)人踏上北美大陸，選定了一處河岸落腳，并以當(dāng)時(shí)的英國(guó)國(guó)王詹姆斯一世之名為其命名詹姆斯敦，此地位于今天美國(guó)弗吉尼亞州東南部。這里成為英國(guó)在北美建立的首個(gè)永久性殖民地，自此，美國(guó)猶如一塊巨大磁石，吸引無(wú)數(shù)歐洲人遠(yuǎn)渡重洋。

到獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)（1775年至1783年）爆發(fā)時(shí)，美國(guó)可謂是“白人美國(guó)”。1790年美國(guó)第一次全國(guó)人口普查顯示，美國(guó)總?cè)丝诩s393萬(wàn)，其中“自由白人”占八成以上，奴隸人口約占18%。

事實(shí)上，早在各州尚未全部批準(zhǔn)美國(guó)聯(lián)邦憲法前，這個(gè)年輕的共和國(guó)已經(jīng)要面對(duì)一個(gè)根本問題：誰(shuí)是公民。1790年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過首部《歸化法》，規(guī)定只有“自由白人”且在美國(guó)居住滿兩年者可申請(qǐng)成為公民。公民資格種族化不僅規(guī)范了“誰(shuí)可以進(jìn)來(lái)”，更重塑了“已經(jīng)進(jìn)入的人被如何對(duì)待”。不少美國(guó)歷史學(xué)家認(rèn)為，該制度揭示了早期美國(guó)法律依賴的種族主義意識(shí)形態(tài)。

雖然《歸化法》已被廢止，但其內(nèi)容被整合到1952年通過的現(xiàn)行美國(guó)《移民與國(guó)籍法》（INA）之中。特朗普重返白宮以來(lái)多次援引該法內(nèi)容，如“總統(tǒng)可以以國(guó)家利益為由，暫停任何外國(guó)人的入境或限制其入境條件”等。《歸化法》中的一些理念近一年也得到加強(qiáng)。比如，《歸化法》確立了以“良好品格”作為條件的評(píng)估傳統(tǒng)，美國(guó)公民及移民服務(wù)局去年8月發(fā)布新的入籍政策備忘錄，大幅擴(kuò)展“良好品格”內(nèi)涵，官員可審查任何不符合申請(qǐng)人所在社區(qū)公民“普遍行為”標(biāo)準(zhǔn)的行為，該機(jī)構(gòu)發(fā)言人稱：“美國(guó)公民身份是‘黃金標(biāo)準(zhǔn)’，它只應(yīng)授予世界上最優(yōu)秀的人。”

學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，自美國(guó)建國(guó)之初，以盎格魯－撒克遜新教徒為主體的美國(guó)白人就對(duì)外來(lái)移民疑慮重重，試圖限制或同化。美國(guó)政府真正開始關(guān)注移民問題是在19世紀(jì)末期。彼時(shí)，隨著鐵路建設(shè)的開展和農(nóng)業(yè)、采礦等方面勞動(dòng)力需求的增長(zhǎng)，更多來(lái)自愛爾蘭、德國(guó)、意大利的移民來(lái)到美國(guó)。與此同時(shí)，中國(guó)勞工也成為鐵路和礦山的勞動(dòng)力。盡管人口占比僅為0.002%，但亞洲移民仍被歧視為“造成社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)不振的因素”。1875年，美國(guó)頒布《佩奇法案》，以“打擊人口販賣和強(qiáng)制賣淫”為由限制中國(guó)婦女及勞工入境美國(guó)；1882年又通過《排華法案》，徹底阻止來(lái)自中國(guó)的移民，這一美國(guó)歷史上針對(duì)特定種族移民出臺(tái)的限制性法律直到1943年才被廢除。這些法律在美國(guó)鞏固并傳播了一種“亞洲人是不道德群體”的錯(cuò)誤敘事，加劇了反亞裔情緒和暴力事件。

第一次世界大戰(zhàn)1918年結(jié)束后，美國(guó)移民潮回升，其中包括俄國(guó)革命、亞美尼亞大屠殺以及意大利經(jīng)濟(jì)崩潰帶來(lái)的難民。與此同時(shí)，美國(guó)退伍軍人重返勞動(dòng)力市場(chǎng)，他們認(rèn)為移民導(dǎo)致就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇。經(jīng)濟(jì)壓力與種族偏見交織，促使美國(guó)出臺(tái)1921年的《緊急配額法案》和《1924年移民法》。這些國(guó)別配額事實(shí)上對(duì)外國(guó)勞動(dòng)力實(shí)行選擇性接納，維持美國(guó)作為北歐與西歐血統(tǒng)國(guó)家的“民族特性”。

共和黨和民主黨政府都曾利用ICE執(zhí)法

可以說(shuō)，上世紀(jì)50年代中期以前，美國(guó)移民政策整體遵循保守、排他的制度邏輯。而上世紀(jì)60年代左右，隨著美國(guó)保守主義陣營(yíng)一些核心人物相繼去世或影響力衰退（如1953年去世的前共和黨領(lǐng)袖羅伯特·塔夫脫、1957年去世的共和黨政治家約瑟夫·麥卡錫、1964年去世的美國(guó)前總統(tǒng)赫伯特·胡佛等）、民權(quán)運(yùn)動(dòng)深入展開、經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好發(fā)展，制度性優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)到自由主義改革派身上。

1965年《外來(lái)移民與國(guó)籍法修正案》廢除了基于國(guó)籍的配額制度，并首次對(duì)西半球移民實(shí)行限額制度。同時(shí)，這部法律也標(biāo)志著以家庭團(tuán)聚和技術(shù)貢獻(xiàn)為主導(dǎo)的新體系取代了舊有配額機(jī)制，來(lái)自拉美、亞洲的移民大規(guī)模進(jìn)入美國(guó)，極大改變了美國(guó)人口構(gòu)成與文化面貌。對(duì)此，美國(guó)政府又逐年對(duì)合法移民進(jìn)入美國(guó)加大限制，導(dǎo)致許多拉美移民轉(zhuǎn)而采取越境或逾期居留的方式。

這些“無(wú)證滯留者”起初并不被政府視為主要政治議題，但隨著非法移民規(guī)模擴(kuò)大，其社會(huì)影響逐漸顯現(xiàn)。1997年4月，美國(guó)《非法移民改革與移民責(zé)任法案》（IIRIRA）正式生效。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)研究所研究員張文宗告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，該法案核心內(nèi)容與當(dāng)下美國(guó)政府實(shí)行的移民政策高度相似——大幅加強(qiáng)對(duì)非法移民的打擊與搜捕力度；收緊對(duì)親屬團(tuán)聚類移民的限制；削減合法移民的部分福利。

更重要的制度性變化出現(xiàn)在2001年“9·11”恐襲事件之后。“國(guó)家安全”成為美國(guó)政治核心議題，移民問題也被高度政治化、安全化。2002年，美國(guó)通過《國(guó)土安全法》，成立了新的國(guó)土安全部（DHS）。2003年，美國(guó)移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）應(yīng)運(yùn)而生，該機(jī)構(gòu)由原美國(guó)海關(guān)和移民歸化局打散后部分重組而成，核心職能為打擊與移民相關(guān)的犯罪、毒品走私、非法移民涌入以及恐怖分子滲透等行為。

兩周前，ICE執(zhí)法人員在明尼蘇達(dá)州開槍打死37歲美國(guó)籍白人女子蕾妮·古德，引爆全美上千場(chǎng)抗議活動(dòng)，把ICE推上輿論的風(fēng)口浪尖。英國(guó)輿觀民調(diào)機(jī)構(gòu)和《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志的最新民調(diào)顯示，46%的美國(guó)人支持廢除ICE，47%的人認(rèn)為ICE讓美國(guó)人“更不安全”。

事實(shí)上，歷屆共和黨與民主黨政府都曾利用ICE執(zhí)法。小布什政府時(shí)期，即ICE成立之初，該機(jī)構(gòu)在防范和打擊恐襲方面成效明顯。奧巴馬政府時(shí)期的非法移民遣返數(shù)量也創(chuàng)下紀(jì)錄，ICE正是當(dāng)時(shí)主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。自去年以來(lái)，特朗普表達(dá)了每年遣返100萬(wàn)非法移民的意圖。相關(guān)預(yù)算顯示，美國(guó)政府4年內(nèi)為邊境及國(guó)內(nèi)執(zhí)法撥款超1700億美元，其中ICE獲得750億美元，可謂資金最充裕的聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

“出生公民權(quán)”廢除之爭(zhēng)指向美國(guó)立國(guó)根本問題

張文宗分析說(shuō)，當(dāng)下美國(guó)政府的移民治理還觸及了該國(guó)根本性憲法問題——“出生公民權(quán)”。美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)（1861年至1865年）的核心成果之一是廢除奴隸制，戰(zhàn)后通過的憲法修正案明確規(guī)定，凡在美國(guó)出生的人皆為美國(guó)公民，該條款最初為了解決奴隸制廢除后黑人奴隸及其子女的公民身份問題，百余年間未受到實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

但隨著時(shí)代發(fā)展，大量非法移民在美國(guó)生育子女，這一群體規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)美國(guó)社會(huì)的沖擊日益明顯，甚至出現(xiàn)“生育旅游”現(xiàn)象。在不少美國(guó)本土民眾看來(lái)，這些非法移民身份存疑，對(duì)美國(guó)社會(huì)貢獻(xiàn)有限，但其子女卻能享受美國(guó)社會(huì)福利，擠占本土民眾資源，形成不公平競(jìng)爭(zhēng)。2005年，美國(guó)國(guó)會(huì)曾有人提出《公民身份改革法案》以限制“出生公民權(quán)”，但未獲通過。2008年金融危機(jī)后，美國(guó)民粹主義情緒逐漸高漲。特朗普在首個(gè)任期內(nèi)就試圖推動(dòng)廢除“出生公民權(quán)”的改革，去年重新執(zhí)政后又簽署相關(guān)總統(tǒng)行政令，卻遭到司法系統(tǒng)阻撓，行政令未能生效。

總部位于法國(guó)的民調(diào)機(jī)構(gòu)益普索去年5月的報(bào)告顯示，約53%的美國(guó)人反對(duì)廢除“出生公民權(quán)”，也有約1/4的受訪者支持廢除。前者認(rèn)為該制度是美國(guó)多元社會(huì)的基石，后者認(rèn)為該制度產(chǎn)生“激勵(lì)”效應(yīng)，不利于控制非法移民。張文宗說(shuō)：“修改美國(guó)憲法的門檻極高，這讓相關(guān)改革陷入僵局。而該問題的核心實(shí)則指向‘誰(shuí)是美國(guó)人、誰(shuí)能代表美國(guó)’這一美國(guó)立國(guó)的根本問題。”美國(guó)人身份是否可以僅由出生地決定？文化、語(yǔ)言、宗教等多元身份認(rèn)同如何被納入國(guó)家認(rèn)同構(gòu)建？這些尚未得出完整答案的爭(zhēng)論在每輪移民潮中都會(huì)被重新激活。

極端舉措加劇美國(guó)社會(huì)分裂，暴露兩黨黨爭(zhēng)極化

美國(guó)移民制度在歷史演進(jìn)中既塑造了多元社會(huì)結(jié)構(gòu)，又面臨難以有效駕馭移民治理的困境。張文宗分析說(shuō)，客觀而言，管控非法移民、打擊相關(guān)犯罪與毒品走私，都是符合國(guó)家利益的正當(dāng)舉措。無(wú)論是IIRIRA法案還是ICE，在初期也都發(fā)揮了一定作用。但值得關(guān)注的是，過去20年里，這些制度或機(jī)構(gòu)并沒有讓非法移民問題得到根本性解決，這也成為特朗普2016年當(dāng)選、2024年再度勝選的重要原因。與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞非法移民問題爭(zhēng)議不斷，黨爭(zhēng)持續(xù)升級(jí)，社會(huì)秩序也受到負(fù)面影響。

近期美國(guó)輿論對(duì)強(qiáng)硬移民治理出現(xiàn)近乎“一邊倒”的社會(huì)反彈，在張文宗看來(lái)，其核心并非反對(duì)移民治理本身，而是對(duì)美國(guó)兩黨以處理移民問題為借口進(jìn)行政治爭(zhēng)斗表示不滿。

張文宗認(rèn)為，對(duì)于本屆美國(guó)政府在移民問題上采取的極端舉措，需要辯證看待。一方面，其激進(jìn)手段引發(fā)強(qiáng)烈社會(huì)反彈，加劇美國(guó)社會(huì)分裂；另一方面，相關(guān)政策仍擁有一定社會(huì)支持，這與過去二三十年間美國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況的變化密切相關(guān)。這暴露出美國(guó)黨爭(zhēng)極化、民生問題遲遲無(wú)法得到解決，此時(shí)，打破常規(guī)的方式在移民治理上取得一定實(shí)效，讓民眾看到另一種可能性。

張文宗說(shuō)：“美國(guó)由移民創(chuàng)造、靠移民發(fā)展，移民是美國(guó)的底色。但其國(guó)內(nèi)卻始終存在復(fù)雜的移民矛盾：老移民與新移民的利益沖突、合法移民與非法移民的身份對(duì)立、本土民眾與潛在移民的資源博弈，白人與少數(shù)族裔之間的族群分歧等。這些矛盾在政治生態(tài)、社會(huì)情緒極化的背景下被不斷放大，讓移民問題成為無(wú)法回避的焦點(diǎn)問題。”

?本系列下期預(yù)告：
明尼蘇達(dá)州的槍聲只是美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞移民問題無(wú)休止政治爭(zhēng)斗的一部分。美國(guó)的“大熔爐”特性既是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ瑓s也帶來(lái)融合不徹底、社會(huì)分層、文化沖突等諸多挑戰(zhàn)。美國(guó)民主、共和兩黨在移民政策層面展開了曠日持久的爭(zhēng)斗，有關(guān)“什么是美國(guó)”“誰(shuí)是真正的美國(guó)人”的美國(guó)敘事也在被不斷改寫。