智薈月刊丨構建適配低空經濟高質量發展的新型空域管理體系

深化空域改革 激活低空動能

編者按作為新質生產力的重要代表，低空經濟產業近兩年迅速崛起。“十五五”規劃建議提出，加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展。目前，低空經濟已躋身國家戰略，成為培育新質生產力、拉動經濟增長的重要引擎。空域管理是低空經濟發展的核心支撐，直接決定了產業規模化發展與安全化運行成效。此前，中央空管委已印發專項措施，對完善低空空管體系、優化空域資源配置作出系統部署，各地亦積極開展改革試點，探索特色發展路徑。本期“智薈月刊”通過權威政策解讀、典型案例梳理與前瞻路徑探討，為讀者搭建透視低空經濟空域管理改革的窗口，以期凝聚行業共識、匯聚發展合力，助力低空經濟在規范中提速、在創新中進階。

■張曉蘭

低空經濟作為新質生產力的典型代表，已被納入國家戰略性新興產業布局。構建適配低空經濟高質量發展的新型空域管理體系，是推動低空經濟高質量發展的關鍵舉措，也是推進中國式現代化建設的重要支撐。但當前，我國空域管理體系存在協同性不足、融合性不深、覆蓋性不均等問題，需要通過完善政策法規體系、強化技術創新賦能、加強基礎設施建設、深化管理體制改革，進而實現空域資源高效利用、飛行活動安全有序、產業發展蓬勃興旺。

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低空經濟高質量發展對空域管理體系提出新要求

目前，我國傳統的低空空域管理模式，已難以滿足低空物流、應急救援、低空文旅等多元業態的發展需求，空域資源利用率低、審批流程繁瑣、協同監管不足等問題日益凸顯，加快推動低空經濟高質量發展需要構建適配的新型空域管理體系。

（一）高效化的空域資源供給

低空經濟的規模化發展需要依賴充足的空域資源保障。當前我國低空空域有效利用率普遍偏低，體現在部分省份1000米以下的空域利用率較低，大量空域資源處于閑置狀態。隨著低空飛行需求激增，傳統粗放式的空域劃分模式已難以滿足多元化場景需求。比如，農林植保需要廣闊的作業空域，城市物流需要固定的低空通道等，這在很大程度上要求新型空域管理體系要從被動審批向主動供給轉變，并通過科學劃設、動態調整等方式，進一步提高空域資源的配置效率，實現供需適配的高效化空域使用機制。

（二）便捷化的飛行審批流程

低空經濟的商業化發展具有高頻次、即時性等特點，特別是應急救援、即時配送等應用場景對飛行響應速度要求極高。傳統的飛行審批涉及地方通航機構、國家民航部門等多個環節，審批周期較長且繁瑣，與低空經濟的運營需求形成不相匹配的矛盾。當前，部分地方政府推行的空域“報備制”實踐表明，將“一飛一審”調整為“即報即飛”能夠大大地激發市場活力。這要求新型空域管理體系必須簡化飛行審批流程，加快構建“一站式”便捷化服務平臺，實現飛行計劃的快速申報、即時審批，同時滿足不同業態的高效運行需求。

（三）精細化的安全監管能力

低空經濟多元化、密集化的飛行活動，在很大程度上加大了空防安全和公共安全壓力，為低空安全監管帶來了新挑戰。無人機“黑飛”闖入敏感區域、飛行器碰撞等安全風險不容忽視，這要求新型空域管理體系需要具備全方位、全時段的精細化安全監管能力。一方面，需要加強對低空飛行器的精準識別、軌跡追蹤和異常預警；另一方面，需要建立飛手資質審核、飛行器登記、飛行過程監控、應急處置等覆蓋飛行全生命周期的安全管控機制，確保低空飛行活動安全有序。

（四）系統化的協同管理機制

低空經濟涉及國家機構、地方政府、企業等多個主體，空域管理需要統籌空防安全、產業發展、公共利益等多重目標。在傳統垂直管理模式下，各部門權責劃分清晰但協同聯動不足，容易出現管理盲區或重復監管問題。構建全域低空空域協同運行管理體系，能夠有效整合各方資源，加快釋放低空經濟發展潛力。因此，新型空域管理體系需建立跨部門、跨區域系統化的協同管理機制，明確各方權責，實現信息共享、聯合監管、應急聯動，形成“全國一盤棋”的管理格局。

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我國空域管理體系亟須破解三大問題

我國空域管理體系在政策完善、技術升級與設施建設方面取得了積極進展，但政策協同不足、技術融合不深、設施覆蓋不均三大結構性問題仍亟待破解，成為制約空域資源高效利用與低空產業創新發展的關鍵瓶頸。

（一）政策體系逐步完善但協同性不足

近年來，從新修訂的《中華人民共和國民用航空法（修訂草案）》到《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，我國不斷完善低空經濟政策體系。目前，已構建起空域管理的基本制度框架，國家有關部門也成立了專項工作機制強化統籌，但具體實踐中政策體系協同治理短板依然突出。政策跨部門協同不暢，空管、公安、氣象等部門缺乏統一的信息共享與聯合執法機制。同時，區域政策出現碎片化現象，不同省份牽頭管理部門不統一，空域劃分標準與審批流程存在差異。此外，針對有人機與無人機融合運行、數據安全管理等新興領域的標準規范尚未健全，政策供給與產業發展需求存在一定的差距。

（二）技術支撐能力提升但融合性不深

當前，數字化、智能化技術為空域管理提供了新手段，我國在低空通信、智能監控等技術領域已實現單點突破，AI預審、電子圍欄等技術開始應用于空域管理，但也存在明顯的技術融合不足問題。一方面，技術應用存在碎片化問題，技術系統互不兼容，不同地區、不同部門之間的技術系統缺乏互聯互通，數據共享困難。另一方面，空域感知、調度、監管的智能化水平不高，飛行計劃申報、航線規劃等服務仍依賴傳統模式，未能充分發揮大數據、人工智能的賦能作用，仍存在審批流程繁瑣、航跡預測精準度不足等問題。此外，技術協同機制不完善，空域動態調配的技術支撐能力薄弱，無法滿足時效性強、場景多元的低空飛行需求。

（三）基礎設施建設加快但覆蓋性不均

低空基礎設施是空域管理的重要支撐，在政策驅動下，我國低空基礎設施網絡正在加快構建天網與地網協同的立體支撐體系。多地加快建設起降場地、飛行服務站，推進智能機巢、低空通信網絡建設，全國統一低空航圖與技術標準加快形成。但整體上看，低空基礎設施布局仍存在覆蓋不均現象，部分地區缺乏必要的起降場地、通訊導航設施和氣象保障等配套設施，導致空域資源供需矛盾突出，難以支撐低空經濟全域協同發展。同時，基礎設施建設標準不統一，不同運營商的設施難以互聯互通，在一定程度上也影響了空域管理的整體效能。

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四大舉措強化健全空域管理體系

為了更好地破解低空空域管理體系問題，需要堅持系統思維，推動政策、技術、設施、體制協同發展，構建既符合我國國情又適應產業發展需求的新型空域管理體系。

（一）完善政策法規體系，夯實空域制度基礎

一是健全層級分明的組織框架。以國家規劃為統領，構建“國家規劃—部門規章—地方實施”的組織體系，分別明確低空經濟發展目標、空域分類標準、管理體制機制，在此基礎上制定飛行審批、安全監管、技術標準等專項規章，以及結合資源稟賦，制定差異化的實施路徑。

二是優化空域分類管控模式。嚴格落實《國家空域基礎分類方法》，優化非管制空域（G、W類）的管理流程。采用分區、分層、分時的管理方式，進一步細化空域分類。

三是完善空域標準規范體系。統籌制定覆蓋飛行器技術標準、空域使用標準、安全監管標準、基礎設施建設標準等全產業鏈的標準規范，加強有人機與無人機融合運行、數據安全管理、應急處置等關鍵領域的標準制定。

（二）強化技術創新賦能，提升空域管控水平

一是構建智能化感知網絡。融合北斗導航、5G-A通信、電子圍欄等技術，構建全域覆蓋、精準感知的低空監視網絡。建立“預警、警戒、處置”三級管控體系，加強對城市核心區、交通樞紐等重點區域低空飛行器的全方位探測。

二是推廣數字化管理技術。整合地形地貌、氣象條件、空域資源、飛行活動等信息，構建低空環境數字模型，強化對空域管理的模擬推演、動態優化。利用人工智能、大數據技術，統計分析飛行流量、空域利用率等，為空域調整、政策制定提供數據支撐。

三是完善技術標準規范。制定低空管理技術裝備的標準規范，推動不同廠商、不同類型設備的互聯互通。統一飛行器身份識別標準、數據傳輸協議、接口規范等，確保各類技術系統能夠有效銜接。

（三）加強基礎設施建設，筑牢空域發展支撐

一是科學規劃布局基礎設施。按照“統籌規劃、分步實施、因地制宜”原則，推動形成覆蓋城鄉、功能互補的基礎設施網絡，在城市區域重點建設垂直起降場、無人機配送站點等設施，在農村地區布局農林植保作業基地、應急救援起降點，在旅游景區建設低空旅游觀光起降場地。

二是加快關鍵基礎設施建設。加強省級統籌、區域覆蓋，構建多級飛行服務體系。完善低空通信導航網絡，實現飛行器與地面的實時通信；強化北斗衛星導航系統應用，提高低空飛行器定位精度；建設標準化起降場地，制定場地建設標準。

三是推動基礎設施智能化升級。建設智能起降場、智能導航站等設施，實現場地狀態實時監測、飛行器自動調度、設備遠程運維。推動基礎設施與低空管理平臺互聯互通，實現設施資源統一管理和高效利用。

（四）深化管理體制改革，提升空域運行效能

一是建立多方參與協同管理機制。成立由中央空管委統籌、多方參與的低空空域協同管理委員會，明確各方權責分工，通過定期會商、信息共享、聯合執法等方式，實現空域管理的協同聯動。

二是推廣差異化管理模式。根據不同地區的發展階段和產業需求，采取差異化的管理模式。在監視空域全面推行飛行報備管理，簡化審批流程；在核心管控空域嚴格執行審批制度，確保安全可控。

三是構建一站式服務平臺。整合現有各類管理平臺資源，建設全國統一的低空飛行服務與監管平臺，實現飛行計劃申報、審批、監管、應急處置等全流程“一網通辦”。

（作者系國家信息中心經濟預測部研究員）

總 監 制丨王列軍車海剛

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主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵