智薈月刊丨構(gòu)建適配低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新型空域管理體系

深化空域改革 激活低空動(dòng)能

編者按作為新質(zhì)生產(chǎn)力的重要代表，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)近兩年迅速崛起。“十五五”規(guī)劃建議提出，加快低空經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。目前，低空經(jīng)濟(jì)已躋身國(guó)家戰(zhàn)略，成為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。空域管理是低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心支撐，直接決定了產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展與安全化運(yùn)行成效。此前，中央空管委已印發(fā)專項(xiàng)措施，對(duì)完善低空空管體系、優(yōu)化空域資源配置作出系統(tǒng)部署，各地亦積極開展改革試點(diǎn)，探索特色發(fā)展路徑。本期“智薈月刊”通過(guò)權(quán)威政策解讀、典型案例梳理與前瞻路徑探討，為讀者搭建透視低空經(jīng)濟(jì)空域管理改革的窗口，以期凝聚行業(yè)共識(shí)、匯聚發(fā)展合力，助力低空經(jīng)濟(jì)在規(guī)范中提速、在創(chuàng)新中進(jìn)階。

■張曉蘭

低空經(jīng)濟(jì)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，已被納入國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局。構(gòu)建適配低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新型空域管理體系，是推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的重要支撐。但當(dāng)前，我國(guó)空域管理體系存在協(xié)同性不足、融合性不深、覆蓋性不均等問(wèn)題，需要通過(guò)完善政策法規(guī)體系、強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新賦能、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化管理體制改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空域資源高效利用、飛行活動(dòng)安全有序、產(chǎn)業(yè)發(fā)展蓬勃興旺。

01

低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)空域管理體系提出新要求

目前，我國(guó)傳統(tǒng)的低空空域管理模式，已難以滿足低空物流、應(yīng)急救援、低空文旅等多元業(yè)態(tài)的發(fā)展需求，空域資源利用率低、審批流程繁瑣、協(xié)同監(jiān)管不足等問(wèn)題日益凸顯，加快推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要構(gòu)建適配的新型空域管理體系。

（一）高效化的空域資源供給

低空經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化發(fā)展需要依賴充足的空域資源保障。當(dāng)前我國(guó)低空空域有效利用率普遍偏低，體現(xiàn)在部分省份1000米以下的空域利用率較低，大量空域資源處于閑置狀態(tài)。隨著低空飛行需求激增，傳統(tǒng)粗放式的空域劃分模式已難以滿足多元化場(chǎng)景需求。比如，農(nóng)林植保需要廣闊的作業(yè)空域，城市物流需要固定的低空通道等，這在很大程度上要求新型空域管理體系要從被動(dòng)審批向主動(dòng)供給轉(zhuǎn)變，并通過(guò)科學(xué)劃設(shè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整等方式，進(jìn)一步提高空域資源的配置效率，實(shí)現(xiàn)供需適配的高效化空域使用機(jī)制。

（二）便捷化的飛行審批流程

低空經(jīng)濟(jì)的商業(yè)化發(fā)展具有高頻次、即時(shí)性等特點(diǎn)，特別是應(yīng)急救援、即時(shí)配送等應(yīng)用場(chǎng)景對(duì)飛行響應(yīng)速度要求極高。傳統(tǒng)的飛行審批涉及地方通航機(jī)構(gòu)、國(guó)家民航部門等多個(gè)環(huán)節(jié)，審批周期較長(zhǎng)且繁瑣，與低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)需求形成不相匹配的矛盾。當(dāng)前，部分地方政府推行的空域“報(bào)備制”實(shí)踐表明，將“一飛一審”調(diào)整為“即報(bào)即飛”能夠大大地激發(fā)市場(chǎng)活力。這要求新型空域管理體系必須簡(jiǎn)化飛行審批流程，加快構(gòu)建“一站式”便捷化服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)飛行計(jì)劃的快速申報(bào)、即時(shí)審批，同時(shí)滿足不同業(yè)態(tài)的高效運(yùn)行需求。

（三）精細(xì)化的安全監(jiān)管能力

低空經(jīng)濟(jì)多元化、密集化的飛行活動(dòng)，在很大程度上加大了空防安全和公共安全壓力，為低空安全監(jiān)管帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。無(wú)人機(jī)“黑飛”闖入敏感區(qū)域、飛行器碰撞等安全風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，這要求新型空域管理體系需要具備全方位、全時(shí)段的精細(xì)化安全監(jiān)管能力。一方面，需要加強(qiáng)對(duì)低空飛行器的精準(zhǔn)識(shí)別、軌跡追蹤和異常預(yù)警；另一方面，需要建立飛手資質(zhì)審核、飛行器登記、飛行過(guò)程監(jiān)控、應(yīng)急處置等覆蓋飛行全生命周期的安全管控機(jī)制，確保低空飛行活動(dòng)安全有序。

（四）系統(tǒng)化的協(xié)同管理機(jī)制

低空經(jīng)濟(jì)涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)、地方政府、企業(yè)等多個(gè)主體，空域管理需要統(tǒng)籌空防安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共利益等多重目標(biāo)。在傳統(tǒng)垂直管理模式下，各部門權(quán)責(zé)劃分清晰但協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足，容易出現(xiàn)管理盲區(qū)或重復(fù)監(jiān)管問(wèn)題。構(gòu)建全域低空空域協(xié)同運(yùn)行管理體系，能夠有效整合各方資源，加快釋放低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼耍滦涂沼蚬芾眢w系需建立跨部門、跨區(qū)域系統(tǒng)化的協(xié)同管理機(jī)制，明確各方權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)信息共享、聯(lián)合監(jiān)管、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，形成“全國(guó)一盤棋”的管理格局。

02

我國(guó)空域管理體系亟須破解三大問(wèn)題

我國(guó)空域管理體系在政策完善、技術(shù)升級(jí)與設(shè)施建設(shè)方面取得了積極進(jìn)展，但政策協(xié)同不足、技術(shù)融合不深、設(shè)施覆蓋不均三大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍亟待破解，成為制約空域資源高效利用與低空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。

（一）政策體系逐步完善但協(xié)同性不足

近年來(lái)，從新修訂的《中華人民共和國(guó)民用航空法（修訂草案）》到《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，我國(guó)不斷完善低空經(jīng)濟(jì)政策體系。目前，已構(gòu)建起空域管理的基本制度框架，國(guó)家有關(guān)部門也成立了專項(xiàng)工作機(jī)制強(qiáng)化統(tǒng)籌，但具體實(shí)踐中政策體系協(xié)同治理短板依然突出。政策跨部門協(xié)同不暢，空管、公安、氣象等部門缺乏統(tǒng)一的信息共享與聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。同時(shí)，區(qū)域政策出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，不同省份牽頭管理部門不統(tǒng)一，空域劃分標(biāo)準(zhǔn)與審批流程存在差異。此外，針對(duì)有人機(jī)與無(wú)人機(jī)融合運(yùn)行、數(shù)據(jù)安全管理等新興領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚未健全，政策供給與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求存在一定的差距。

（二）技術(shù)支撐能力提升但融合性不深

當(dāng)前，數(shù)字化、智能化技術(shù)為空域管理提供了新手段，我國(guó)在低空通信、智能監(jiān)控等技術(shù)領(lǐng)域已實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)突破，AI預(yù)審、電子圍欄等技術(shù)開始應(yīng)用于空域管理，但也存在明顯的技術(shù)融合不足問(wèn)題。一方面，技術(shù)應(yīng)用存在碎片化問(wèn)題，技術(shù)系統(tǒng)互不兼容，不同地區(qū)、不同部門之間的技術(shù)系統(tǒng)缺乏互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)共享困難。另一方面，空域感知、調(diào)度、監(jiān)管的智能化水平不高，飛行計(jì)劃申報(bào)、航線規(guī)劃等服務(wù)仍依賴傳統(tǒng)模式，未能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能的賦能作用，仍存在審批流程繁瑣、航跡預(yù)測(cè)精準(zhǔn)度不足等問(wèn)題。此外，技術(shù)協(xié)同機(jī)制不完善，空域動(dòng)態(tài)調(diào)配的技術(shù)支撐能力薄弱，無(wú)法滿足時(shí)效性強(qiáng)、場(chǎng)景多元的低空飛行需求。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快但覆蓋性不均

低空基礎(chǔ)設(shè)施是空域管理的重要支撐，在政策驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)低空基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)正在加快構(gòu)建天網(wǎng)與地網(wǎng)協(xié)同的立體支撐體系。多地加快建設(shè)起降場(chǎng)地、飛行服務(wù)站，推進(jìn)智能機(jī)巢、低空通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，全國(guó)統(tǒng)一低空航圖與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加快形成。但整體上看，低空基礎(chǔ)設(shè)施布局仍存在覆蓋不均現(xiàn)象，部分地區(qū)缺乏必要的起降場(chǎng)地、通訊導(dǎo)航設(shè)施和氣象保障等配套設(shè)施，導(dǎo)致空域資源供需矛盾突出，難以支撐低空經(jīng)濟(jì)全域協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同運(yùn)營(yíng)商的設(shè)施難以互聯(lián)互通，在一定程度上也影響了空域管理的整體效能。

03

四大舉措強(qiáng)化健全空域管理體系

為了更好地破解低空空域管理體系問(wèn)題，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，推動(dòng)政策、技術(shù)、設(shè)施、體制協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建既符合我國(guó)國(guó)情又適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的新型空域管理體系。

（一）完善政策法規(guī)體系，夯實(shí)空域制度基礎(chǔ)

一是健全層級(jí)分明的組織框架。以國(guó)家規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建“國(guó)家規(guī)劃—部門規(guī)章—地方實(shí)施”的組織體系，分別明確低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、空域分類標(biāo)準(zhǔn)、管理體制機(jī)制，在此基礎(chǔ)上制定飛行審批、安全監(jiān)管、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等專項(xiàng)規(guī)章，以及結(jié)合資源稟賦，制定差異化的實(shí)施路徑。

二是優(yōu)化空域分類管控模式。嚴(yán)格落實(shí)《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類方法》，優(yōu)化非管制空域（G、W類）的管理流程。采用分區(qū)、分層、分時(shí)的管理方式，進(jìn)一步細(xì)化空域分類。

三是完善空域標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。統(tǒng)籌制定覆蓋飛行器技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、空域使用標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等全產(chǎn)業(yè)鏈的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)有人機(jī)與無(wú)人機(jī)融合運(yùn)行、數(shù)據(jù)安全管理、應(yīng)急處置等關(guān)鍵領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定。

（二）強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新賦能，提升空域管控水平

一是構(gòu)建智能化感知網(wǎng)絡(luò)。融合北斗導(dǎo)航、5G-A通信、電子圍欄等技術(shù)，構(gòu)建全域覆蓋、精準(zhǔn)感知的低空監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)。建立“預(yù)警、警戒、處置”三級(jí)管控體系，加強(qiáng)對(duì)城市核心區(qū)、交通樞紐等重點(diǎn)區(qū)域低空飛行器的全方位探測(cè)。

二是推廣數(shù)字化管理技術(shù)。整合地形地貌、氣象條件、空域資源、飛行活動(dòng)等信息，構(gòu)建低空環(huán)境數(shù)字模型，強(qiáng)化對(duì)空域管理的模擬推演、動(dòng)態(tài)優(yōu)化。利用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)，統(tǒng)計(jì)分析飛行流量、空域利用率等，為空域調(diào)整、政策制定提供數(shù)據(jù)支撐。

三是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定低空管理技術(shù)裝備的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)不同廠商、不同類型設(shè)備的互聯(lián)互通。統(tǒng)一飛行器身份識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議、接口規(guī)范等，確保各類技術(shù)系統(tǒng)能夠有效銜接。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，筑牢空域發(fā)展支撐

一是科學(xué)規(guī)劃布局基礎(chǔ)設(shè)施。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、因地制宜”原則，推動(dòng)形成覆蓋城鄉(xiāng)、功能互補(bǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，在城市區(qū)域重點(diǎn)建設(shè)垂直起降場(chǎng)、無(wú)人機(jī)配送站點(diǎn)等設(shè)施，在農(nóng)村地區(qū)布局農(nóng)林植保作業(yè)基地、應(yīng)急救援起降點(diǎn)，在旅游景區(qū)建設(shè)低空旅游觀光起降場(chǎng)地。

二是加快關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)域覆蓋，構(gòu)建多級(jí)飛行服務(wù)體系。完善低空通信導(dǎo)航網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)飛行器與地面的實(shí)時(shí)通信；強(qiáng)化北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用，提高低空飛行器定位精度；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化起降場(chǎng)地，制定場(chǎng)地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

三是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施智能化升級(jí)。建設(shè)智能起降場(chǎng)、智能導(dǎo)航站等設(shè)施，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地狀態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、飛行器自動(dòng)調(diào)度、設(shè)備遠(yuǎn)程運(yùn)維。推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施與低空管理平臺(tái)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)設(shè)施資源統(tǒng)一管理和高效利用。

（四）深化管理體制改革，提升空域運(yùn)行效能

一是建立多方參與協(xié)同管理機(jī)制。成立由中央空管委統(tǒng)籌、多方參與的低空空域協(xié)同管理委員會(huì)，明確各方權(quán)責(zé)分工，通過(guò)定期會(huì)商、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等方式，實(shí)現(xiàn)空域管理的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

二是推廣差異化管理模式。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)需求，采取差異化的管理模式。在監(jiān)視空域全面推行飛行報(bào)備管理，簡(jiǎn)化審批流程；在核心管控空域嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，確保安全可控。

三是構(gòu)建一站式服務(wù)平臺(tái)。整合現(xiàn)有各類管理平臺(tái)資源，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的低空飛行服務(wù)與監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)飛行計(jì)劃申報(bào)、審批、監(jiān)管、應(yīng)急處置等全流程“一網(wǎng)通辦”。

（作者系國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部研究員）

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監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

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