專家解讀 | 余建忠：規劃賦能城市更新，建設現代化人民城市

余建忠

中國城市規劃協會副會長

浙江省城鄉規劃設計研究院黨委書記

近日，（以下簡稱《通知》），是對中央城市工作會議精神的深入貫徹落實，也是在“兩個轉向”背景下推動城市高質量發展的重要政策舉措?！锻ㄖ飞钊脎`行“人民城市”理念，著眼于存量資源的活化利用與價值提升，為城市更新注入可持續的內生動力?！锻ㄖ废到y回應了當前城市更新在規劃適應性、政策包容性、產權整合與歷史遺留問題處理等方面的普遍訴求，致力于破解城市更新過程中面臨的規劃協同不足、政策銜接不暢、實施路徑不清晰等現實問題，為各地深入開展更新實踐提供了清晰的政策指引與制度保障。

突出需求導向

精準回應城市更新工作的政策需求

第一，直擊城市更新規劃實施落地難痛點。城市更新規劃的難點在于如何將城市更新的總體目標、重點任務與建設項目，逐級傳導并精準落位于具體地塊和項目，為此，需要強化城市更新專項規劃向詳細規劃的有效傳導，通過法定規劃確保各項更新要求得以落實?！锻ㄖ吠ㄟ^擬實施城市更新區域詳細規劃的優化調整，將城市更新相關要求全面納入法定規劃體系，以法定規劃的權威性與連續性，保障城市更新工作規范、有序推進。

第二，聚焦城市更新各方主體權益保障。城市更新涉及相關用地性質的確認、變更等工作，時間長、程序復雜，《通知》提出實行過渡期管理政策，利用存量用地、房產資源發展國家支持產業的，可在過渡期內不改變用地主體和規劃條件，有利于穩定市場預期，降低前期制度性風險；針對權屬辦理的痛點，通過預告登記、按戶首次登記、簡化申請材料等方式提高確權效率，保障不動產權利，助力構建多方共贏的可持續實施機制。

第三，回應人民對美好生活的向往。將“以人民為中心”的理念全面融入更新實踐，建設好房子、好小區、好社區、好城區?！锻ㄖ吩诒Ｕ暇用窭妗⒏纳迫司迎h境、增進公共福祉方面進行了積極探索，針對加裝電梯、增設停車充電設施、公共綠化等與居民生活品質直接相關的“微更新”項目，制定“規劃許可豁免清單”，從政策源頭為民生項目減負減壓，讓發展成果更公平、更快速地惠及百姓日常生活，體現了城市更新工作“便民、利民、安民”的價值導向，切實提升人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。

突出協同聯動

構建城市更新規劃實施體系與國土空間規劃協同聯動體系

第一，銜接聯動國土空間規劃體系。依據國土空間總體規劃，結合城市體檢評估，制定實施城市更新專項規劃，通過規劃確定城市更新行動目標、重點任務、建設項目和實施時序，根據城市更新專項規劃優化更新區域的詳細規劃。同時結合城市片區策劃、項目實施方案，為城市更新行動提供全面技術指引，推動“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”城市更新規劃實施體系與國土空間規劃各層級協同聯動。這一制度創新，推動城市更新從應對式的、零敲碎打的“打補丁”模式向前瞻性、全域統籌“整體療法”轉變，引導城市空間資源高效配置，推動城市高質量內涵式發展。

第二，構建剛彈結合的規劃管控體系。傳統的詳細規劃基于增量邏輯編制，剛性有余而彈性不足，難以適應城市更新區域復雜的產權、功能和空間需求。《通知》提出要“增強詳細規劃適應性”，直面傳統詳細規劃在更新區域“水土不服”難題，允許通過技術修正、優化調整等方式對擬實施更新區域的詳細規劃進行評估、優化，制定土地混合開發和空間復合利用正面清單、民生類微更新項目規劃許可豁免清單等增加規劃彈性和適應性，推動規劃從“一成不變的終極藍圖”轉變為可定期評估、動態維護的適應性工具，充分契合“無體檢、不更新”原則，確保規劃能精準響應城市體檢發現的實際問題，保障更新項目與空間管控要求有效匹配。

第三，綜合提升規劃建設治理能力。規劃建設治理的關鍵在于提升城市的活力，實施路徑在于推動城市功能的混合和復合利用，《通知》鼓勵在符合規劃與安全要求的基礎上，推動土地和建筑功能的混合使用與復合利用，為新產業、新業態（如文創、科創、社區商業等）發展提供政策支持。規劃建設治理需要有可持續運營支撐，只有構建“規劃—建設—運營”的良性循環，才能為城市更新注入源頭活水，《通知》提出鼓勵資源資產組合供應整體運營，建立健全多門類資源資產在特定國土空間范圍內組合供應、整體運營和合理分配，通過制度設計引導更新工作從“重建設”向“重建管”轉變，實現更新一片、活化一片、提升一片。

突出創新探索

健全城市更新政策保障體系

第一，創新探索詳細規劃動態評估優化調整機制。《通知》明確在符合國土空間總體規劃和城市更新專項規劃的前提下，允許對擬實施更新區域的詳細規劃開展評估與優化，并納入國土空間規劃“一張圖”實施監督，有效呼應了多樣性復雜性的更新需求，增強了規劃的適應性與實施性，為城市更新相關要求的落地實施提供了法定規劃保障。

第二，創新探索清單式彈性管理方式。為提升管理精度與效率，《通知》提出“正面清單+豁免清單”管理模式。一方面，圍繞新產業新業態發展需求，制定土地混合開發和空間復合利用正面清單，符合條件的項目視同符合詳細規劃要求，有效避免“一樓一用途”的僵化管控，鼓勵功能融合，提升空間活力；另一方面，制定規劃許可豁免清單，在保障安全與公共利益前提下簡化審批流程。清單化管理既體現了“放管服”改革精神，也強化了分類指導與精準施策。

第三，創新探索規劃編制及權屬登記服務模式。在規劃編制過程中倡導以人為本，詳細規劃優化調整過程中簡化修改程序、鼓勵公眾參與；登記確權過程中創新探索，簡化流程，創新服務，可按照產權調整協議約定等辦理預告登記保障不動產權利，老舊住房自主更新項目可采用直接按戶首次登記等方式提供不動產登記服務，對土地帶建筑一并收儲供應的登記服務，在確保安全底線基礎上,探索簡化申請材料提供登記服務。

《通知》的出臺，有利于以更高站位、更寬視野謀劃城市高質量內涵式發展新路徑，推動規劃工作更好適應城市更新特點，為城市更新注入可持續動力，助力建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市，推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，促進中國式現代化行穩致遠。

內容來源：中國建設報

中國城市規劃協會

我國城鄉規劃工作的非營利性行業組織。致力于制定城市規劃執業規則、推廣規劃相關行業標準、搭建行業研究交流平臺。