《國家公園法》施行！今年起，逛公園、護生態都有新變化

武丹/制圖

記者|李卓謙

責編|張晶

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今年1月1日，《中華人民共和國國家公園法》正式施行，這是我國首部專門針對國家公園的基礎性法律，共七章六十三條，從布局設立、保護管理到參與共享、保障監督、法律責任等方面作出全面規范，標志著國家公園建設進入全面法治化、規范化新階段。

近日，本社記者就新法的施行采訪了北京林業大學生態文明研究院副院長、生態法研究中心主任楊朝霞和北京大學法學院助理教授吳凱杰。兩位專家均表示，國家公園法不僅“高大上”，同時也非常“接地氣”：一方面對國家公園生態保護進行嚴格的規范，另一方面也讓國家公園真正成為全民共享的生態福祉。

專門立法，意義重大且深遠

國家公園是自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的空間，是新的也是最重要的自然保護地類型。我國于2015年開展國家公園體制試點，2021年正式設立第一批5個國家公園，2022年明確49個國家公園候選區，正在建設世界上最大的國家公園體系。與此同時，國家公園領域制度建設方面的短板日益明顯。

楊朝霞認為，國家公園法有利于扭轉“重環境污染、輕生態破壞”“重生態產品、輕生態空間”“重要素保護、輕系統治理”的法治格局，以法治思維和手段推進生態文明建設，填補了生態文明立法體系的重大空白。他指出，法律以“保持自然生態系統原真性和完整性”為出發點，構建了涵蓋規劃設立、保護管理、參與共享、保障監督的完整制度鏈，立法水準高、創新性強。

吳凱杰則表示，該法在法律層面把黨中央、國務院關于建立國家公園體制的一系列決策部署轉化為制度規范，充分吸收地方立法實踐經驗，統一了國家公園管理的基本規則，并為后續立法的進一步探索創新留有空間，具有重大改革法治化的重要意義。

科學布局+分區管控，為生態保護筑“屏障”

《國家公園法》第十二條、第十三條明確了國家公園“自上而下+自下而上”相結合的設立模式。國務院主管部門會同有關部門編制國家公園空間布局方案，遴選候選區并報國務院批準；省級人民政府做好前期調查、意見征求、公示等工作，經國務院主管部門評估后，再向國務院提出設立申請，獲批后方可設立。

楊朝霞表示，這種模式既強化了國家層面的宏觀調控地位，有利于防止出現類似自然保護區從前各自為政、“一窩蜂”設立的碎片化、盲目化亂象，又肯定了地方層面的本土優勢，有利于有效發揮省級人民政府建設國家公園的自主性和積極性。

同時，該法第十五條規定，國家公園設立后，區域內其他自然保護地要么劃入公園，要么經評估后整合或撤銷，徹底解決保護地重疊問題。楊朝霞認為，國家公園法對國家公園區域范圍的劃定特別強調要堅持實事求是、科學合理的原則，是一大亮點。他建議劃定國家公園區域范圍，應當統籌考慮自然生態系統的完整性和周邊經濟社會發展的客觀需要，堅持實事求是、科學合理，經過充分調查和充分論證，這樣有利于把應該保護的地方保護起來，宜大則大宜小則小，防止好大喜功貪大求全。

將國家公園“分區管控”也是國家公園法的一大亮點。第十六條根據自然生態系統特性、功能定位和管理目標，國家公園劃分為核心保護區和一般控制區。國家公園區域內自然生態系統保存完整、代表性強，核心資源集中分布，或者生態脆弱需要休養生息的區域劃為核心保護區，核心保護區以外的區域劃為一般控制區。

第二十七條、第二十八條明確了不同區域的活動邊界，核心保護區除調查監測、生態修復、應急救援、原有居民必要生產生活等特定活動外，原則上禁止人為活動；一般控制區可開展科普宣傳、生態旅游、基礎地質調查等活動，但需符合國土空間規劃。

吳凱杰介紹，過去以自然保護區為主體的自然保護地體系按照環境要素分類，保護邊界受制于行政區劃，保護措施讓位于資源利用，未能充分按照系統治理理念確定保護邊界與保護措施。而國家公園法要求根據自然生態空間分布和系統性保護需要編制國家公園空間布局方案，將國家公園進行分區保護，并且按照自然生態系統特性和內在規律實行整體保護、系統修復、綜合治理。“這些規定對自然保護地法體系落實系統治理原則具有重要的典范意義與創新價值。”吳凱杰說。

他還特別提出，國家公園法多次采用“自然生態系統”概念，將保持重要自然生態系統的原真性和完整性納入立法目標，并明確國家公園法以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的。這些內容都體現了國家公園生態保護從“要素分治”向“系統治理”的轉變。

“逛公園”優惠更多、體驗更優

特殊群體免票，還有免費開放日——《國家公園法》第四十二條明確規定，國家公園區域內利用公共資源建設的景區，對殘疾人、老年人、未成年人、軍人、消防救援人員等特殊群體實行免票或者優惠票價，并鼓勵面向公眾設立國家公園免費開放日。

公共服務升級，游玩更安心——《國家公園法》第四十條要求，管理機構在確保生態保護的前提下，完善公共服務體系，提升服務功能。具體包括合理確定訪客容量、明確訪客行為規范、提供無障礙服務、完善安全保障和緊急救助機制等。同時，一般控制區可劃定適當區域，設置必要的輔助設施，支持科學研究、生態旅游等活動，但禁止開設與保護目標不一致的項目。

經營性服務規范，避免“價高質差”——針對部分自然保護地存在的經營性服務壟斷、無序經營等問題，《國家公園法》第四十一條規定，國家公園內的經營性服務可通過競爭性方式選擇提供者，具體辦法由國務院國家公園主管部門會同有關部門制定。同時明確鼓勵原有居民參與經營性服務，讓當地群眾共享發展紅利。

吳凱杰表示，國家公園內的生態旅游、自然教育等活動將會吸引大量訪客與游客，國家公園法應允許開展經營性服務滿足游客的多樣需求，也需要保障經營收益的公平分配、避免經營性服務影響保護目標的實現。他認為，可以進一步細化國家公園經營性服務管理規定，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一。

周邊居民得實惠，保護生態也能增收

《國家公園法》第三十八條規定，國家公園的生態管護崗位應當優先聘用當地居民。據了解，目前三江源國家公園已有1.7萬名牧民成為生態管護員，實現了“保護生態”與“增收致富”的雙贏。

“這一規定充分尊重了當地居民的正當權益，讓他們從生態保護的‘旁觀者’變成‘參與者’和‘受益者’。”吳凱杰說，國家公園法平衡了國家公園的生態保護目標與當地居民的生存發展需求，這種探索對其他自然保護地具有重要的參考價值。

除此之外，《國家公園法》第四十六條鼓勵國家公園特色生態產品區域公用品牌創建，支持國家公園生態保護形成的生態資源權益依法參與市場交易，拓展國家公園生態產品價值實現機制。第四十七條確立了國家公園生態保護補償制度，明確根據國家公園規模和管護成效合理確定財政轉移支付規模，推進市場化生態保護補償。第四十八條還規定，因保護野生動物造成人員傷亡、財產損失的，由地方人民政府給予補償，中央財政予以補助；地方政府還可推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業務。

楊朝霞表示，上述內容充分體現了國家公園法尊重各方正當利益，注重對保護和發展的統籌兼顧，追求生態環境和生產生活的綜合平衡。

全民參與有渠道，從“逛公園”到“護公園”

志愿服務能讓公眾更深入地了解國家公園，培養保護意識。《國家公園法》第四十三條明確，國家鼓勵和支持志愿者、志愿服務組織開展與國家公園有關的志愿服務活動。國家公園管理機構可依法招募志愿者，成立志愿服務隊伍，并提供培訓、工作條件和安全保障，維護志愿者合法權益。

在社區共建共享方面，該法第三十七條規定，國家公園所在地地方人民政府可與管理機構協作，按照與保護目標相協調的要求，共同保護周邊自然資源，依據國土空間規劃合理建設周邊社區。這意味著，國家公園建設將與周邊社區發展統籌考慮，避免保護與發展脫節。

吳凱杰認為，由于國家公園所涉利益的廣泛性，在設立與管理過程中納入公眾參與，尤其是國家公園范圍內與周邊社區公眾的意見對提升決策合理性具有重要價值，也有助于獲取公眾對保護與管理的支持。

“國家公園法構建了切實有效的多方參與、社會共享機制，還可以進一步強化公眾參與國家公園保護與管理的規定。”吳凱杰期待，國家公園法的配套實施規定與地方立法能夠明確在國家公園設立、規劃編制、范圍與分區調整等影響公眾權益的決策過程中，納入原有居民、周邊居民等公眾的參與，通過便于公眾知悉的方式向公眾公開有關信息，確保公眾意見能夠在國家公園保護與管理決策中得到慎重考慮，并且針對公眾意見較為集中的事項提供座談會、聽證會等參與途徑。

守護生態有責任，這些紅線不能碰

《國家公園法》第六章專門明確了各類違法行為的法律責任，處罰力度顯著提升。如損毀、涂改、遮擋或擅自拆除國家公園界線標志的，可處2萬元以下罰款，造成損失的需賠償。在核心保護區開展禁止活動的，沒收違法所得，可處10萬元以下罰款；違法修筑設施的，處10萬-100萬元罰款；造成生態破壞的，處100萬-500萬元罰款。在一般控制區開展禁止活動的，沒收違法所得，可處5萬元以下罰款；違法修筑設施的，處5萬-50萬元罰款；造成生態破壞的，處50萬-200萬元罰款。原有居民超出規定開展生產生活活動的，可處2000元以下罰款。此外還規定，任何單位和個人有權舉報違法行為，接到舉報的部門必須依法及時處理，讓公眾成為生態保護的“監督員”。

楊朝霞表示，這是我國繼礦產資源法之后在立法上正式將環境、資源、生態三方面的損害后果進行區分，并同時設置法律責任，是立法上的重大進步，也是本法的一大亮點。

以法之名，守護綠水青山；萬眾同心，共建美麗中國。國家公園法是寫給自然的“守護令”，也是寫給每個人的“生活指南”，它讓人與自然和諧共生有了最堅實的法治保障。國家公園的未來，需要每個人的參與和努力。讓我們共同遵守法律規定，珍惜自然遺產，讓國家公園成為子孫后代永遠可以共享的珍貴自然資產。