北上廣深城市更新進階：從“拆建大開發”到“留改大運營”

南方財經記者郭莎 廣州報道

2025年底的全國住房城鄉建設工作會議提出要“高質量推進城市更新”，并著力打通資金等關鍵堵點。

一線城市的行動已經開始。2026年廣州市政府工作報告將城市更新作為該年12個方面重點任務之一，強調將推進城市更新相關立法，編制城市更新實施專項規劃。此前，廣州相關會議已提出，計劃在2026年完成相關固定資產投資2000億元，并謀劃啟動“十五五”30個以上城市更新片區改造。

過去五年，城市更新走向全面實踐。北上廣深四座一線城市率先完成從制度缺位到有章可循的立法跨越，深圳、上海、北京先后出臺專項城市更新條例，搭建全域更新制度框架；廣州則聚焦城中村改造這一核心領域，頒布專項地方性法規，為特大城市更新治理提供具體方案。

這一輪城市更新的全面推進發端于“十四五”規劃。“實施城市更新行動”首次寫入國家中長期規劃，標志著中國城市發展正式進入以存量提質為主的新階段。住房和城鄉建設部的數據顯示，“十四五”期間，全國實施城中村改造項目2387個，啟動城市危舊房改造17.5萬套，累計改造城鎮老舊小區24萬多個，惠及4000多萬戶、1.1億人。

進入“十五五”時期，規劃建議中“大力實施城市更新”的表述，將這項工作置于更重要的位置。一線城市的更新行動也隨之步入“深水區”，核心命題正從“如何改”升級為“如何改得更好、更活、更可持續”。

中央財經大學政府管理學院城市管理系主任王偉向南方財經記者表示，中國一線城市正集體邁入以內涵提升為核心的高質量發展新階段。城市更新從過去“大拆大建”轉向“留改拆并舉”，從單一空間改造升級為“空間—功能—文化—治理”系統性再生。多方共建共治、技術賦能與多元融資模式，共同推動著更新進程。面向“十五五”，城市更新正朝著更深層次、更可持續的未來持續演進。

告別“拆建大開發”，一個“留改大運營”的城市更新時代到來。

因城施策

城市更新并非單純的空間改造，它既是民生工程，更是拉投資、擴內需、穩增長、促發展的關鍵，賦予土地和城市面向未來的能力，從而成為大城市特別是一線城市高質量發展的 “必答題”。

“十四五”期間，北上廣深率先完成制度體系構建。深圳領跑，出臺全國首部城市更新地方法規《深圳經濟特區城市更新條例》；上海與北京相繼落地本地城市更新條例；廣州則推出《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》及全國首部城中村改造地方性法規《廣州市城中村改造條例》。

從全國范圍看，城市更新的項目與投資規模保持穩定增長。數據顯示，僅2024年，我國實施城市更新項目就達6萬余個，完成投資約2.9萬億元。一線城市因城市更新的體量大、業態全、起步早，在城市更新實踐中處于前列。以廣州為例，“十四五”期間完成城市更新固定資產投資7500億元。其中，改造老舊小區734個，惠及131.87萬居民。

2025年8月發布的《中共中央、國務院關于推動城市高質量發展的意見》將“支持自主更新、原拆原建”寫入文件，釋放城市更新模式轉型的新信號。

這一模式，正逐步在老舊小區改造、危舊房更新等領域被落地。北京市西城區樺皮廠8號樓是一個典型案例，通過政府補助、產權單位出資與居民分攤，共同實現成本共擔。廣州市花都區則打造了集群街2號、新華坊等一批由居民作為主體出資、原址重建的標桿項目，形成了可復制的實踐經驗。

作為一項復雜的工程，城市更新更需要因城施策。王偉表示，在具體實踐中，各超大城市的更新路徑呈現出鮮明的地方特色。

北京重“功能疏解與保護”，上海重“治理與品質”，廣州重“活力激發”，深圳重“空間拓展與效率”。北京、上海歷史建筑密集，以“留改”為主；廣州、深圳城中村與舊工業區多，“留改拆”結合更靈活；深圳土地資源最緊缺，倒逼“垂直發展”；廣州用地條件相對寬松但面臨的城中村改造任務艱巨。

“十四五”期間，北京完成7800萬平方米市屬老舊小區改造，核心區平房院落申請式退租9700余戶，啟動實施危舊房改建104萬平方米。合一城市更新集團董事總經理、廣東省三舊改造協會副會長羅宇向南方財經記者分析，北京受古都風貌保護的約束，城市更新以政府統籌與保留利用導向為主，主要方式為保留、利用和提升，聚焦民生改善與功能優化，側重于居住類、產業類升級與公共服務設施補短板。

上海以政府主導、市屬區屬本地國企協同推進為主，將“兩舊一村”（舊區改造、舊住房更新、“城中村”改造）作為更新重點領域。位于核心區域的項目依托市場需求能實現較好的資金平衡，市場投資參與度較高，項目推進阻力相對較小。數據顯示，“十四五”期間，上海市按照每年不少于1000萬平方米的目標推進老舊小區改造，2021至2024年底已實施超過5300萬平方米。

廣州主要采取政府主導模式，推動城中村改造逐步走向“依法征收、凈地出讓”的新模式。天河區冼村項目在歷時15年后于2025年實現拆遷清零，成為全市首個成功通過依法動遷取得突破的典型案例，為同類項目提供了關鍵范本。

相比之下，深圳的更新模式市場化特征突出。羅宇表示，深圳主要遵循政府統籌、市場運作原則，由市場主體（尤其是房地產開發企業）負責項目的具體實施與資金籌措。改造對象聚焦城中村、舊工業、舊住宅區及舊商業區，以拆除重建類為主。

高質量更新

“大力實施城市更新”——“十五五”規劃建議中的這一表述升級，標志著城市更新工作的重心已從規?；七M全面轉向高質量、可持續的新階段。

2025年12月舉行的中央經濟工作會議明確要求“高質量推進城市更新”；同月下旬召開的全國住房城鄉建設工作會議進一步指出，要“用好城市更新重要抓手，把握政策窗口期，打通資金要素等卡點堵點，高質量推進城市更新。”政策信號的連續釋放與層層深化，為“十五五”時期城市更新的方向奠定了清晰基調。

與此同時，深層次的挑戰也日益顯現。業界專家認為，歷史風貌保護與城市發展的剛性矛盾、產權情形多元復雜、資金成本巨大、改造難度高等問題，是當前一線城市更新中普遍面臨的瓶頸。

深圳的處境頗具代表性。“目前深圳存在大量已立項但未實施的項目，未來更新工作重點必須轉向‘控增量、盤存量’。”羅宇認為，目前政策審批新增立項傾向于支持“工改工”與保障性住房類項目，而居住類未批規劃項目則受限于住宅新規中容積率與建筑高度要求，在高密度建成區的現實下難以推進，亟待更精細的政策細則出臺。另一方面，深圳城市更新高度依賴市場化運作，前期融資活躍。市場下行周期中項目普遍面臨資金壓力。破解這一問題，需要通過模式與機制創新引入新資金，平衡各方利益從而盤活存量。

這一挑戰，也恰恰蘊含了未來城市更新的轉型路徑。上海易居房地產研究院副院長嚴躍進認為，“十五五”期間的城市更新，將更加注重貫徹中央城市工作會議精神，并突出對擴大內需、促進消費的帶動作用。

從發展趨勢來看，城市更新正從單純的空間改造，轉向追求經濟活力、社會融合與生態效益的綜合提升。以上海為例，通過商務樓宇更新推動產業升級，讓城市更新成為經濟轉型的重要途徑。同時，為適應新消費與新業態需求，商業、辦公、工業、養老、文旅等功能在空間上的有機混合成為新常態；數字化與低碳技術的深度融合，則持續推動更新模式向智慧化、綠色化演進。

“未來城市更新需在機制、資金和實施上協同推進?！眹儡S進表示，當前城市更新的核心瓶頸之一在于復雜的產權問題。攻克這一核心障礙，需要創新產權整合與利益共享方式，推廣“產權歸集+協議置換”等模式，探索土地分層確權與空間股權化，并借助容積率轉移等政策工具，破解權屬難題。

資金層面，應進一步拓展REITs適用范圍至老舊廠房、社區商業等領域，設立專項基金引入長期資本，并推廣改造、運營與服務一體化模式，以持續收益支持前期投入。

實施層面，則需轉向精細活化。例如上海衡復風貌區“微更新”、為歷史空間植入“文化+科創”功能都是提升活力的有效手段；河南商丘吳營村依靠村民內生動力實現爆火出圈的實踐，則為可持續更新提供了重要借鑒。

廣州則依托于十五運會進行了“微改造”， 30個賽事場館全部沿用既有設施改造，未新建任何大型場館。如天河體育中心拆除圍墻打造“無界體育公園”，讓場館從封閉的賽事場地變身全民共享的公共空間。改造也延續到場館外，同步圍繞場館周邊打造17個精致街區。

城市更新的關鍵任務，也在各地的“十五五”規劃建議中予以明確。北京強調“突出整體性、系統性，實施區域綜合性更新”；上海致力于“優化城市發展空間格局”；深圳著眼于“引導創新空間協同發展，形成全域創新空間格局”，廣州則側重“走成片開發、區域統籌更新路子，推動完善城市更新立法，健全多元化投融資機制”，并計劃在2026年完成相關固定資產投資2000億元，謀劃推進超過30個重點更新片區。

在羅宇看來，城市更新的長期趨勢，正從“拆建大開發”轉向“留改大運營”。高質量推進更新，需要在政策層面進行系統性創新。圍繞政府主導、政企合作、市場運作和業主自改等四大改造類型，設計差異化的融資配套政策，以破解“錢從哪里來”的瓶頸；同時，針對拆除重建、整治提升和拆整結合等不同改造方式，出臺針對性的規劃及土地激勵細則，解決“如何改、方便改”的核心難題。