專家解讀 | 鄭德高：推動規劃工作更加適應城市更新行動需要

鄭德高

中國城市規劃設計研究院副院長

近日，，在“增強詳細規劃適應性”等方面提出了具有突破性與指導性的措施。這些內容標志著在城市更新領域的規劃管理機制創新，旨在推動規劃工作更好地適應城市更新動態、多元、實施導向的特點，為城市更新行動提供更加高效和有力的法定規劃支撐。

一是進一步明確了國土空間總體規劃和城市更新專項規劃作為詳細規劃編制的依據。文件明確，可依據總體規劃與更新專項規劃確定的更新目標與重點，結合“十五五”行動需求，對擬更新區域的詳細規劃進行評估與優化。這實質上是將城市更新的目標、工作重點及相關需求，作為詳細規劃修正、調整的前置依據，通過“技術修正”“優化調整”等規范化路徑，構建城市更新專項規劃與詳細規劃的傳導與調適機制，確保規劃目標和重點任務落地實施。我國已進入城市更新的重要時期，城市更新專項規劃作為統籌城鎮開發邊界內城市更新活動、謀劃實施城市更新項目的依據，對城市更新片區、項目進行細化安排后傳導至詳細規劃，從而實現對詳細規劃中各類存量空間的整體統籌，增強其對城市更新行動的實施支撐作用。

二是推動詳細規劃從“前置管控”向“實施適配”的轉變。在快速城鎮化時期的增量發展階段，通常遵循“先編詳規、后做建設”的線性流程，詳細規劃作為土地使用和規劃管控的決策依據。進入以存量更新為主的發展階段后，原有用地格局和功能布局往往難以適應新的發展需求，單純依靠既有詳細規劃容易導致更新項目與現狀脫節、實施困難。因此，必須轉變規劃邏輯，要充分考慮城市更新的動態性、多元性和實施導向性，實現由“前置管控”向“實施適配”轉變。在這一過程中，應以城市更新專項規劃為先導，進而在保障公共安全、公共利益和空間品質的前提下，推動詳細規劃有效落實更新專項規劃所提出的功能導向、空間安排與項目訴求。

三是進一步創新規劃政策工具，推動規劃工作由“管與控”轉向“活與融”。文件創新性地引入了“正面清單”和“豁免清單”兩種清單式管理工具，一定程度上增強了詳細規劃的管理彈性與適應性。步入城鎮化發展中后期，城市經濟增長趨勢、發展動力趨弱，亟待形成新動能、新優勢。“活與融”的核心在于盤活存量、激活動能，增強實施階段詳細規劃在編制和實施管理層面的彈性，增強對城市更新項目的空間和實施保障，使規劃更好地適應存量時代經濟社會發展趨勢和國土空間開發保護的需要。一方面，針對城市中閑置的廠房、老舊商業樓宇，通過城市更新、低效用地再開發、存量資產盤活等手段，將“沉睡資源”轉化為發展資本。另一方面，打破體制機制障礙，通過規劃和土地政策激發市場主體活力，聚焦戰略性新興產業培育、傳統產業數字化轉型，推動產業從“規模擴張”向“質量提升”轉型，培育城市發展新引擎。

四是進一步改進規劃工作方法，促進“社會治理” 與 “空間治理” 的有效融合。城市更新往往涉及功能混合、業態創新、小微改造等復雜需求。對此，文件明確鼓勵完善公眾參與和監督機制，探索簡化詳細規劃修改程序，為應對各類復雜的城市更新場景提供了更豐富的解決路徑，以此推動社會治理與空間治理的有機融合，突出項目權益人在社會治理中的共同參與。這一舉措折射出規劃編制與審批管理理念的改進， 規劃工作不再局限于傳統的技術管控，而是更加強調公共性、響應性與實施性，使其真正成為服務城市有機更新和完善社會“共建共治共享”的重要工具。城市更新是一個持續演進的過程，詳細規劃作為關鍵技術手段，既能維護公共安全與公共利益，又能推動相關主體凝聚共識，確保更新項目在各方權益基本得到認可的前提下穩步推進，最終為實現更新項目的長效、可持續運營筑牢基礎。

《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》是我國城市更新進入精細化管理、高質量發展新階段的重要制度轉變，其核心內涵在于無論是規劃管理還是政策工具，都應更貼近“真需求”、解決“真問題”，結合城市更新行動的復雜需求和復雜問題，增強規劃落地實踐，促進城市更新專項規劃與詳細規劃協調聯動，為城市更新行動有力有序推進提供堅實保障。

內容來源：中國建設報

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