先后收緊！高鐵、地鐵、城際鐵路，門檻都抬高了

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作者：余飛

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城際鐵路，新門檻來了

近日，各省市經(jīng)濟數(shù)據(jù)紛至沓來，以至于大家忽略了一份重磅文件悄然發(fā)布，也即國家發(fā)改委1月20日發(fā)布的《關(guān)于推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》。

這份文件，給城際鐵路劃定了新的門檻，同時堵住了一些漏洞，將很多城市擋在了修建城際鐵路的資格之外。

這意味著，在高鐵、地鐵門檻抬高之后，城際鐵路也收緊了。

《意見》強調(diào)：

1、城際鐵路主要連接城市群內(nèi)中心城市及城區(qū)常住人口50萬以上的大中城市；

2、優(yōu)先支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等經(jīng)濟活躍、人口聚集度高的重點城市群規(guī)劃建設(shè)城際鐵路。嚴禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項目。

3、新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年，設(shè)計速度一般為每小時120-200公里。

4、避免過度超前或重復(fù)建設(shè)。對于項目開通運營5年后、雙向客流密度仍未達到預(yù)期指標50%的，以及項目開通運營10年后未實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的地區(qū)，暫停審批（核準）新建城際鐵路項目。

5、嚴格控制債務(wù)風(fēng)險。地方政府嚴格落實政府支出責(zé)任，建立透明規(guī)范的城際鐵路建設(shè)、運營、維護資金投入長效機制。新建城際鐵路項目資本金比例不應(yīng)低于50%，對違規(guī)舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項目，一律不得審批（核準）。債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)不得新增地方政府債務(wù)用于新建城際鐵路項目。

6、嚴禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項目。

這幾段話至少釋放了三個信號。

02

三個信號傳來

第一，給城際鐵路圈定了大的范圍。

城際鐵路是連接中心城市與城區(qū)常住人口50萬以上的大中城市的交通。

關(guān)鍵詞是“中心城市”和“城區(qū)人口50萬以上的大中城市”。

中心城市基本就是指4個直轄市、5個計劃單列市以及27個省會與首府城市，共36個。

至于城區(qū)常住人口50萬以上的大中城市的表述，我們都知道，在官方對城市等級劃分中，沒有所謂的一二三四線，更沒有什么新一線，而是按照城區(qū)常住人口劃分的超大、特大、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市。

城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市；

500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；

300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市；

100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；

50萬以上100萬以下的城市為中等城市；

20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市；

20萬以下的城市為Ⅱ型小城市。

這是個大范疇，城區(qū)人口低于50萬的小城市，沒有修建與中心城市對接的城際鐵路的資格。

2014年發(fā)布的《城際鐵路設(shè)計規(guī)范》中，部分規(guī)劃批復(fù)允許在10萬人口以上城鎮(zhèn)設(shè)站，現(xiàn)在一律得高于城區(qū)50萬人口。

理論上只有中心城市與周邊滿足城區(qū)人口50萬以上的大中城市有修建城際鐵路的資格。

第二，新門檻來了。

但也僅僅是有資格而已，要能獲批，還需要沖破重重關(guān)卡。

首要條件，就是客流量強度，需要達到每年1500萬人次。2014年發(fā)布的《城際鐵路設(shè)計規(guī)范》雖然提出了“滿足客流要求”，但沒有明確的量化標準。

這就需要人口集中，所以文件點名優(yōu)先支持人口集中的京津冀、長三角、粵港澳、成渝四大城市群。

這里最典型的案例，就是南昌都市圈城際鐵路不具備建設(shè)條件。

去年9月份，江西省交通廳掛出了一份《關(guān)于省政協(xié)十三屆三次會議第0160號建議答復(fù)的函》，透露了很多關(guān)于南昌都市圈的很多關(guān)鍵信息。

后來這份文件下架了，不過當(dāng)時本號已經(jīng)全文截屏。

這份答復(fù)函是針對金秋 平委員提出的 《打通交通 “中循環(huán)”提升省會發(fā)展動能》提案進行全面、詳細、深度、中肯答復(fù)。

來源：江西省交通廳

《答復(fù)函》提到：

行業(yè)專家評審論證認為，當(dāng)前，南昌都市圈經(jīng)濟、人口等指標規(guī)模與國家有關(guān)政策規(guī)定的標準相差較大，不具備規(guī)劃建設(shè)市域（郊）鐵路條件。后續(xù)，省發(fā)改委將根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況，會同有關(guān)市縣深化南昌都市圈市域（郊）鐵路規(guī)劃研究，深入論證并完善南昌都市圈市域（郊）鐵路方案，適時按規(guī)定報批實施。

根據(jù)江西省公布的《大南昌都市圈發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》顯示，大南昌都市圈包括：

南昌市、九江市和撫州市臨川區(qū)、東鄉(xiāng)區(qū)，宜春市的豐城市、樟樹市、高安市和靖安縣、奉新縣，上饒市的鄱陽縣、余干縣、萬年縣，含國家級新區(qū)贛江新區(qū)。

2024年大南昌都市圈GDP合計1.57萬億元，常住人口合計1757.91萬人。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市統(tǒng)計局

意思很明確，暫時不符合標準，難以獲批，等未來符合標準了，再上報申請。

其中難以獲批的理由，就是經(jīng)濟與人口規(guī)模不達標。

更早的時候，2021年陜西省也喊停了4條城際鐵路。

第三，堵漏洞。

《意見》明確強調(diào)，嚴禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項目。

近些年來，隨著地鐵門檻不斷提高，尤其是官方明確強調(diào)不再受理一般地市首輪地鐵規(guī)劃，很多城市開始曲線尋求地鐵，城際鐵路地鐵化運營，就是最重要的方式。

最典型的案例，就是2024年開通的廣佛南環(huán)城際（佛山西站—番禺站）、佛莞城際（番禺站—東莞西站）。

這兩條線路開通，與佛肇城際（佛山西站-肇慶站）、莞惠城際（東莞西站-小金口站）相連形成了一條全長258公里，呈東西走向的交通大動脈。

隨著這兩條線路開通，一條橫跨肇慶、廣州、佛山、東莞、惠州五座城市的超長“地鐵”誕生了。

央視新聞給出的標題便是，“全國最長跨市'地鐵'來了”。

廣州地鐵集團當(dāng)時宣布，這四條對接的城際鐵路，全面啟用“站站停+大站快車”公交化運營模式，乘客無須提前購票，使用地方交通卡刷卡或掃碼便可乘車，免去了城際鐵路體系的提前檢票、購票環(huán)節(jié)，和坐地鐵沒差。

而且，站臺、標志、報站，都與地鐵相差無幾，站站停。

所以說，這條四線貫通串起5個城市的城際鐵路，名義上是城際鐵路，實際上已經(jīng)是地鐵了。

之前本號還強調(diào)，如果正在建設(shè)的廈漳泉城際鐵路R1線路抄廣東的作業(yè)，那泉州很有希望曲線實現(xiàn)地鐵夢。

然而，如今這個漏洞被堵，很多像泉州這樣想借助城際曲線實現(xiàn)地鐵夢的城市，希望泡湯了。

制圖：城市財經(jīng)；資料來源：官方文件

03

化債，是第一要務(wù)

抬高城際鐵路門檻、堵住以修城際為名修地鐵為實背后，都是防范地方城市的債務(wù)問題。

此外，高鐵門檻和地鐵門檻早已收緊。

高鐵方面：

2021年國家發(fā)改委、交通部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團四部門聯(lián)合發(fā)布了《 關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見 》，其中明確：

嚴格控制建設(shè)既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照國家批準的規(guī)劃實施，規(guī)劃內(nèi)項目不得隨意調(diào)整功能定位、建設(shè)時序和建設(shè)標準，未列入規(guī)劃的項目原則上不得開工建設(shè)。

此外，當(dāng)年的文件還規(guī)定：

第一，規(guī)劃建設(shè)貫通省會及特大城市、近期雙向客流密度2500萬人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時速350公里標準。

第二，規(guī)劃建設(shè)串聯(lián)規(guī)模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬人次/年以上、路網(wǎng)功能較突出的高鐵線路，可預(yù)留時速350公里條件。

第三，規(guī)劃建設(shè)近期雙向客流密度1500萬人次/年以上的高鐵區(qū)域連接線，可采用時速250公里標準。

第四，規(guī)劃建設(shè)城際鐵路線路，原則上采用時速200公里及以下標準。

也就是說，串聯(lián)省會或特大城市及以上的線路，時速按照350公里設(shè)計。串聯(lián)較大地市，時速可以預(yù)留350公里。串聯(lián)普通地市，時速按照250公里的動車設(shè)計。串聯(lián)臨近城市的城際鐵路，則時速需要低于200公里。

地鐵方面：

2018年，國家發(fā)改委就將地鐵申報門檻上調(diào)至GDP超3000億元、財政收入超300億元、城區(qū)人口超300萬。此外還有客流量的量化標準要求。

之后官方又強調(diào)，不再受理普通地市首輪地鐵規(guī)劃。

前段時間，已經(jīng)開通了兩條地鐵線的洛陽，因為地鐵客流強度不達標，暫不具備申請二期地鐵規(guī)劃的條件。

頭戴計劃單列市頭銜的寧波，去年也透露因為地鐵強度不達標，暫無法申報新一輪地鐵規(guī)劃。

也就是說，之前還只是局限于不再受理普通地市新一輪地鐵規(guī)劃，現(xiàn)在連高能級城市，也加大了申報難度。

此外，去年年末就傳出，地鐵新規(guī)已經(jīng)制定，但不會公開。

去年年末據(jù)“RT軌道交通”所說，國家相關(guān)部委正在與行業(yè)協(xié)會及相關(guān)專業(yè)團隊正在做最后的標準協(xié)商，預(yù)計2025年底左右將會發(fā)布接下來一段時間內(nèi)的軌道交通審批政策依據(jù)。

據(jù)了解，在新版的軌道交通審批規(guī)則當(dāng)中，除了依據(jù)即將執(zhí)行的運營期的成本核算外，針對資本金比例將大幅提高：

針對800米可達性覆蓋通勤人口及崗位密度將有更細致的要求（1000萬以上城市為65%，500-1000萬城市為50%，僅供參考，具體以發(fā)布為準），對城市經(jīng)濟指標也有大幅提高的要求。也就是說，從財政收入到常住人口，從初期客運強度到遠期客流規(guī)模等等，這些指標都要進行調(diào)整。

此外，還有傳言，GDP、財政收入等門檻也大幅提高。GDP需要過萬億，財政收入需要過千億。

再次強調(diào)一下，以上都是傳言，具體新標準如何，由于官方不再公布詳細規(guī)劃，無法得知。

不過，可以肯定一點的是，七年過去了，地鐵申報門檻肯定會提高，尤其是地方債務(wù)問題突出的當(dāng)下。

往后，尚無地鐵的城市，基本沒資格申報。一大波有地鐵的城市，也會在門檻抬高之后，失去資格。

城際鐵路、高鐵、地鐵門檻相繼調(diào)高背后：

目的在于兩點：

第一，防止資源浪費。

第二，防止地方債務(wù)增加。

尤其是防范債務(wù)，《 關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見 》和 《關(guān)于推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》均明確點出。

地方投資高鐵、地鐵、城際鐵路建設(shè)的資金來源，大多都是通過發(fā)債。

而化債則是最近幾年中央與地方的頭等大事。

2025年8月1日，財政部發(fā)布了《關(guān)于六起地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報》，對沈陽遼中區(qū)、廈門、德州陵城區(qū)、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)、重慶武隆區(qū)、成都6個地方違規(guī)增加隱性債務(wù)進行通報、并問責(zé)。

其中廈門新增隱性債務(wù)規(guī)模最高，成都次之，均超過了600億元。

違規(guī)舉債后的問責(zé)情況如下：

制圖：城市財經(jīng)；資料來源：財政部

中央通過集中曝光典型案例并嚴肅問責(zé)（涉及誡勉、黨內(nèi)警告、政務(wù)處分等），明確傳遞信號：

任何形式的隱性債務(wù)新增都是絕對禁區(qū)，無論何種理由、何種層級、何種項目，都必須立即制止并倒查責(zé)任。

并以此六個案例，敲山震虎。

最近幾年，全國經(jīng)濟發(fā)展形勢轉(zhuǎn)變，除了全球政治格局變幻，與美國貿(mào)易對壘等因素外，內(nèi)部的房地產(chǎn)問題、地方債問題突出，也是核心困擾。

面對這一棘手問題，中央拋出了解決方案：

控制增量，化解存量。

存量政府債務(wù)到底都有多少？

有兩個口徑提供的數(shù)據(jù)，一個是中國人大網(wǎng)公布的，2024年年末，全國政府債務(wù)余額92.6萬億元（含法定債務(wù)和隱性債務(wù)）。其中，國債余額34.6萬億元，地方政府法定債務(wù)余額47.5萬億元，地方政府隱性債務(wù)余額10.5萬億元。

來源：全國人大網(wǎng)

另一個則來自國際貨幣基金組織的預(yù)測。IMF的估算大致就在50萬億左右，總的債務(wù)規(guī)模約為110萬億。

這么多債務(wù)，怎么還？

過去基本依靠賣地還，但如今樓市不振，土地收益持續(xù)下滑。

所以才有了中央層面上的控制增量、化解存量。

在控制增量方面，主要措施就是控制無效基建。

2023年年底，國務(wù)院辦公廳發(fā)文，要求12個省市除基本民生工程外， 2024年不得出現(xiàn)新開工項目。

被點名的省市包括： 天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。

原因無他，均因債務(wù)問題。

2024年11月份，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準〈國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案〉的決議》通過，內(nèi)容包括：

增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。此外，從2024年開始、連續(xù)五年總計4萬億的地方政府專項債，加上2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還，總計為地方政府化解未來4年內(nèi)債務(wù)12萬億元。

也就是6萬億+4萬億+2萬億=12萬億。

6萬億是增量，是全國人大常委會批準的。一次性報批，分三年實施。

4萬億是騰挪，是從原本就有的每年額度債務(wù)增量中拿出8000億元，連續(xù)五年合計4萬億，用于化債。

2萬億是延期，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。也即這2萬億，到期后不用著急償還，仍按照原合同延期償還。

無論是增量6萬億，還是騰挪的4萬億，還是延期的2萬億，都是用于化債，也即化解地方隱性債務(wù)。

化債的本質(zhì)是債務(wù)置換，也即將隱性債務(wù)置換成法定的顯性債務(wù)。

“控制增量，化解存量”，本質(zhì)上是以時間換空間，避免危機發(fā)生，慢慢來消化這龐大規(guī)模的債務(wù)。

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