行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可的情形及信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用

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摘自：全國人大法工委國家法行政法室編《中華人民共和國行政許可法釋義與實(shí)施指南》，第191-201頁。

【法律條文】

第六十九條有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：

（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；

（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。

【釋義】

本條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可的情形的規(guī)定。

本條是行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，被許可人以欺騙、賄賂等手段取得行政許可應(yīng)予撤銷的情況和行政許可活動(dòng)中有關(guān)信賴保護(hù)原則的具體化。

一、可以撤銷行政許可的情形

總體說來，對于違法的行政許可，是應(yīng)當(dāng)予以撤銷的。根據(jù)行政管理活動(dòng)中信賴保護(hù)原則的要求，對于違法的行政許可由行政機(jī)關(guān)違法行為造成的，而被許可人并沒有過錯(cuò)，從保護(hù)被許可人的利益出發(fā)，行政機(jī)關(guān)既可以撤銷，也可以不撤銷。本條第一款的規(guī)定首先就列舉了可以撤銷的各類情形。根據(jù)本條的規(guī)定， 作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)具有下列情形之一的，可以撤銷行政許可：

一是行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的。所謂濫用職權(quán)，是指國家工作人員故意濫用手中的職權(quán)或者超越自己的職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受損失的行為。所謂玩忽職守是指國家工作人員不履行或者不正確地履行其職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受損失的行為。在行政許可的實(shí)施過程中，一些行政機(jī)關(guān)的工作人員存在濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的情形，輕則違法，重則構(gòu)成犯罪。

二是超越法定職權(quán)作出行政許可決定的。行政機(jī)關(guān)必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可。超越法定職權(quán)實(shí)施的行政許可無效。根據(jù)本法第三章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可包括以下內(nèi)容：第一，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，行政機(jī)關(guān)如果沒有某項(xiàng)法定的職權(quán)卻對申請人實(shí)施行政，即屬于超越法定職權(quán)。第二，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，只能在法定的授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。第三，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。受委托行政機(jī)關(guān)只能在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政許可，并不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。如果超越法上述定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的，作出準(zhǔn)予行政許可決定的行政機(jī)關(guān)及其上級行政機(jī)關(guān)都可以依法撤銷行政許可。

但是，根據(jù)本法第二十五條的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，在此情況下，一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，不屬于超越法定職權(quán)。根據(jù)本法第二十六條的規(guī)定，行政許可依法需要由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一發(fā)送行政許可決定；依法應(yīng)當(dāng)由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的行政許可，本級人民政府可以確定由一個(gè)部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理。在這些情形下行政機(jī)關(guān)辦理行政許可的活動(dòng)也不屬于超越法定職權(quán)。

三是違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的。沒有程序的公正就沒有實(shí)體的公正，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可遵循法定程序，是作出正確的行政許可決定的重要保障。本法在總則中就規(guī)定，實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵守法定的程序，將遵循法定程序作為實(shí)施行政許可的一項(xiàng)重要原則。依據(jù)這一原則，本法對普通行政許可實(shí)施中的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)程序，對行政許可特別程序中的適用規(guī)則、特許程序、認(rèn)可程序、核準(zhǔn)程序、登記程序以及相關(guān)的特別規(guī)定等等，都作出了一系列詳細(xì)規(guī)定。其他的有關(guān)法律、行政法規(guī)對一些專門行業(yè)的行政許可程序也作出了專門規(guī)定。這些程序方面的規(guī)定都是保證行政機(jī)關(guān)最后正確作出行政許可決定的重要條件，是行政機(jī)關(guān)及其工作人員具體實(shí)施行政許可時(shí)的工作依據(jù)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可違反法定程序，就很有可能影響到行政許可決定的正確性。比如，依據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)行政主管部門或者環(huán)境保護(hù)行政主管部門等行政機(jī)關(guān)在對申請人的大型建筑物建設(shè)申請實(shí)施行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知與建筑物的建設(shè)有重大利益關(guān)系的利害關(guān)系人具有要求聽證的權(quán)利，如果行政機(jī)關(guān)沒有告知利害關(guān)系人具有這一權(quán)利，在作出行政許可決定時(shí)，就有可能忽視和損害建筑物周圍利害關(guān)系人的權(quán)利，從而影響建筑許可決定的正確性。因此，作出行政許可決定的機(jī)關(guān)，違反法定程序，影響到行政許可正確性的，該行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)可以撤銷行政許可。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，如果違反了法定程序但沒有影響到行政許可正確性的，一般不必撤銷。這主要是考慮到提高行政管理效率和保護(hù)被許可人合法權(quán)益的需要。比如，在上述建筑許可的申請中，行政機(jī)關(guān)沒有告知利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利，也沒有舉行聽證，但在作出建筑許可決定時(shí)充分考慮了利害關(guān)系人的利益，沒有影響到行政許可的正確性，所以就不必撤銷該行政許可。行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定違反法定程序固然有責(zé)任，應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可，但基于提高行政管理效率和保護(hù)被許可人合法權(quán)益的需要，只要沒有影響到行政許可決定的正確性，還是不予撤銷為宜。

四是對不具備申請資格或者不符合行政許可條件的申請人予以行政許可的。不同的行政許可需要不同的資格或者條件，行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人或者組織的申請，并對其申請進(jìn)行審查后，只有在申請人具備從事行政許可事項(xiàng)的資格或者條件的情況下，才可以作出準(zhǔn)予行政許可的決定。比如，根據(jù)律師法第五條的規(guī)定，律師執(zhí)業(yè)，應(yīng)當(dāng)取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書。個(gè)人沒有取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書，即不具備申請從事律師執(zhí)業(yè)的資格，司法行政部門如果作出準(zhǔn)予其執(zhí)業(yè)的行政許可，該行政許可即為無效，應(yīng)予撤銷。

五是依法可以撤銷行政許可的其他情形。這是一項(xiàng)兜底性規(guī)定，即除了上述五種情形以外，遇有其他由于存在違法因素而導(dǎo)致行政許可無效的情形，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)及其上級行政機(jī)關(guān)，可以依法撤銷行政許可。

但是，根據(jù)本條第二款的規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。所謂欺騙手段，是指被申請人明知自己的申請不符合行政許可的條件，故意采取弄虛作假的方法，造成行政機(jī)關(guān)在審查過程中的錯(cuò)覺，騙取行政機(jī)關(guān)的作出準(zhǔn)予行政許可的決定。以欺騙方式取得的行政許可，屬于無效行政許可，應(yīng)予撤銷。所謂賄賂手段，是指申請人的申請不符合行政許可的資格或者條件，卻通過向行政機(jī)關(guān)及其工作人員行賄金錢、財(cái)物等的方式，取得行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定的行為。以賄賂手段取得的行政許可也屬于無效行政許可，應(yīng)予撤銷。比如，執(zhí)業(yè)醫(yī)師法第三十六條規(guī)定：“以不正當(dāng)手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的，由發(fā)給證書的衛(wèi)生行政部門予以吊銷；對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。”

二、信賴保護(hù)原則

所謂信賴保護(hù)原則，是行政機(jī)關(guān)誠信原則的延伸。行政機(jī)關(guān)的誠信原則，是指行政機(jī)關(guān)對公眾的行為應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和可預(yù)測性，不得變化無常，不得溯及既往，表現(xiàn)在行政許可上，就是行政機(jī)關(guān)一旦作出行政許可的決定，就不能隨意更改或者撤銷，并有責(zé)任依法采取措施保證被許可人順利地從事行政許可事項(xiàng)的生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)。由誠信賴保護(hù)原則引伸而來的一條重要原則就是信賴保護(hù)原則，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：一是行政相對人基于對行政機(jī)關(guān)行政行為合法性與有效性的信賴而與行政機(jī)關(guān)合作，這種對行政機(jī)關(guān)的信賴應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。二是行政相對人因行政機(jī)關(guān)的行政行為而獲得的利益，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)；行政機(jī)關(guān)一旦撤銷其行為而對行政相對人造成損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，否則行政機(jī)關(guān)將逐漸失去公眾的信賴。三是第三人由于不知道行政行為有瑕疵而與行政相對人發(fā)生某種法律關(guān)系，其由于行政機(jī)關(guān)對相對人的授益行為而帶來的利益也應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。四是因行政相對人懷有主觀惡意從行政機(jī)關(guān)取得授益行為而獲得的利益不受保護(hù)，因?yàn)橄鄬θ说闹饔^惡意不是對行政機(jī)關(guān)的信賴。這些內(nèi)容表現(xiàn)在行政許可上，就是行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定給被許可人帶來利益，行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷該項(xiàng)行政許可，如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機(jī)關(guān)在撤銷許可時(shí)，也必須對被許可人以及利害關(guān)系人受到的損失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是，被許可人由于懷有主觀惡意而從行政機(jī)關(guān)取得的行政許可，一旦被撤銷，其所獲得的利益則不受保護(hù)。具體到本條內(nèi)容，就是被許可人如果有本條第二款規(guī)定情形的，其基于行政許可取得的利益不受保護(hù)，即被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得的行政許可，其基于行政許可所取得的利益不受保護(hù)。

三、有違法因素但不應(yīng)當(dāng)撤銷的情形

本條規(guī)定的內(nèi)容是，對于具有違法因素的行政許可，有關(guān)行政機(jī)關(guān)是可以撤銷。但是，以下幾種情形就不應(yīng)當(dāng)撤銷：

第一，撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。比如，某河段急需建設(shè)一座大型橋梁，某企業(yè)具備有關(guān)大型橋梁建設(shè)許可所需要的條件和資質(zhì)，但是，該企業(yè)向沒有實(shí)施行政許可權(quán)的建設(shè)行政主管部門或者交通行政主管部門申請到了大型橋梁建設(shè)的行政許可，并很快開始了橋梁建設(shè)活動(dòng)。在上級行政機(jī)關(guān)對橋梁施工進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)橋梁建設(shè)行政許可中存在超越法定職權(quán)違法實(shí)施行政許可的情形，但此時(shí)，橋梁施工已過半，并且橋梁建設(shè)質(zhì)量基本得到保證，如果上級行政機(jī)關(guān)此時(shí)撤銷該企業(yè)的橋梁建設(shè)行政許可，就會導(dǎo)致停止施工，進(jìn)而影響該地區(qū)的交通建設(shè)方面的公共利益，弊大于利。所以，在此情況下，行政許可即使有違法的情況，上級行政機(jī)關(guān)也可以不予撤銷。

第二，根據(jù)本條第二款的規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但是，根據(jù)本條第三款的規(guī)定，雖然被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，但如果撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，也應(yīng)當(dāng)不予撤銷。

第三，撤銷違法的行政許可要符合比例原則。比如，只要被許可人沒有本條第二款所列情形，即無過錯(cuò)并且其基于行政許可所取得的利益大于撤銷行政許可所要維護(hù)的利益，就不應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可。再比如，當(dāng)被許可人與有利益沖突的利害關(guān)系人相對比時(shí)，如果撤銷行政許可所保護(hù)的利害關(guān)系人的利益大于被許可人的利益，那么，根據(jù)利害關(guān)系人的申請，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可。如果所保護(hù)的利害關(guān)系人的利益小于被許可人的利益，則不應(yīng)當(dāng)撤銷。

第四，撤銷違法行政許可應(yīng)當(dāng)遵循行政效率和保持行政法律關(guān)系的相對穩(wěn)定的原則。比如，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自知道撤銷情形之日起一定期限內(nèi)撤銷違法的行政許可，超過期限后，就不應(yīng)當(dāng)再予撤銷。比如，如果違法的行政許可決定剛剛作出，被許可人還沒有從事行政許可事項(xiàng)的生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)，則應(yīng)當(dāng)盡快予以撤銷。但是，如果違法的行政許可決定已經(jīng)作出很長時(shí)間，超過了行政法上的有關(guān)時(shí)效，就沒有必要再予以撤銷。

四、重新許可與國家賠償

針對行政許可的實(shí)施和監(jiān)督中情況十分復(fù)雜的實(shí)際，根據(jù)本條規(guī)定的精神，在撤銷違法行政許可的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)慎重和妥善處理以下兩方面的情況：

第一，對撤銷的行政許可，行政機(jī)關(guān)根據(jù)被許可人的申請，可以重新作出準(zhǔn)予行政許可決定。撤銷對被許可人的行政許可后，被許可人仍然有權(quán)利就同一行政許可事項(xiàng)再向行政機(jī)關(guān)提出許可申請，行政機(jī)關(guān)對被許可人的申請，依法經(jīng)審查，可以重新作出準(zhǔn)予行政許可或者不予行政許可的決定。這是因?yàn)槌蜂N由行政機(jī)關(guān)過錯(cuò)引起，被許可人的權(quán)益仍然應(yīng)當(dāng)延續(xù)。再有的撤銷因被許可人過錯(cuò)引起，但因撤銷會對公共利益造成重大損失，需要更換其他被許可人。還有被許可人雖有過錯(cuò)，但其基于行政許可取得的利益大于公共利益，可以在撤銷后重新給予其行政許可。但是，本法第七十九條規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請人在三年內(nèi)不得再申請?jiān)撔姓S可”。據(jù)此，被許可人如果有該條規(guī)定的情形，則在三年內(nèi)不得再提起該項(xiàng)行政許可的申請。

第二，行政機(jī)關(guān)依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。但是，被許可人取得行政許可，有本條第二款規(guī)定情形的，其基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。本條規(guī)定的行政許可實(shí)施過程中的違法情形，除第二款屬于被許可人的違法以外，其他的情形如超越法定權(quán)限作出行政許可決定的情形，行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出行政許可決定的情形，違反法定程序的情形等，實(shí)際都是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法情形。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法而作出的行政許可決定，屬于違法的行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但是，行政許可的撤銷帶來的直接后果就是影響被許可人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，而由行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為給被許可人合法權(quán)益造成的損害，由被許可人承擔(dān)，是不公平的，有悖于行政權(quán)力屬于人民并服務(wù)于人民的基本原則。按照行政法學(xué)上的信賴保護(hù)原則，由于行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)而對被許可人造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予賠償。

根據(jù)本條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)由于自己的違法行為而導(dǎo)致行政許可撤銷，給被許可人帶來的損失，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依法給予賠償，即實(shí)行國家賠償。本法第七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。本條規(guī)定的國家賠償就是這一內(nèi)容的具體化。行政機(jī)關(guān)對被許可人的賠償責(zé)任與對被許可人的補(bǔ)償責(zé)任有區(qū)別。

本條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)對違法實(shí)施行政許可的賠償責(zé)任，其構(gòu)成要求包括：（1）侵權(quán)行為主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，這里的“行政機(jī)關(guān)”所指的是本法第三章所規(guī)定的所有有權(quán)依法實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)或者其他組織。（2）行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為存在違法的因素，如超越法定權(quán)限、違反法定程序等。（3）行政機(jī)關(guān)撤銷違法的行政許可給被許可人造成了實(shí)際損害，這種損害應(yīng)當(dāng)是實(shí)際的、已經(jīng)發(fā)生的、可以計(jì)算的。（4）行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可的行為與被許可人受到的損害結(jié)果之間有因果關(guān)系，即被許可人的損害是由行政機(jī)關(guān)的違法行為造成的。被許可人由于行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可導(dǎo)致該行政許可撤銷進(jìn)而帶來的損害的賠償，按照國家賠償法、行政訴訟法、行政復(fù)議法等法律的規(guī)定取得。

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