行政機關撤銷行政許可的情形及信賴利益保護原則的適用

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摘自：全國人大法工委國家法行政法室編《中華人民共和國行政許可法釋義與實施指南》，第191-201頁。

【法律條文】

第六十九條有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：

（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；

（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；

（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；

（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；

（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。

依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。

【釋義】

本條是關于行政機關撤銷行政許可的情形的規定。

本條是行政機關違法實施行政許可，被許可人以欺騙、賄賂等手段取得行政許可應予撤銷的情況和行政許可活動中有關信賴保護原則的具體化。

一、可以撤銷行政許可的情形

總體說來，對于違法的行政許可，是應當予以撤銷的。根據行政管理活動中信賴保護原則的要求，對于違法的行政許可由行政機關違法行為造成的，而被許可人并沒有過錯，從保護被許可人的利益出發，行政機關既可以撤銷，也可以不撤銷。本條第一款的規定首先就列舉了可以撤銷的各類情形。根據本條的規定， 作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，經審查發現具有下列情形之一的，可以撤銷行政許可：

一是行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的。所謂濫用職權，是指國家工作人員故意濫用手中的職權或者超越自己的職權，致使公共財產、國家和人民利益遭受損失的行為。所謂玩忽職守是指國家工作人員不履行或者不正確地履行其職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受損失的行為。在行政許可的實施過程中，一些行政機關的工作人員存在濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的情形，輕則違法，重則構成犯罪。

二是超越法定職權作出行政許可決定的。行政機關必須在法定的職權范圍內實施行政許可。超越法定職權實施的行政許可無效。根據本法第三章的規定，行政機關在法定的職權范圍內實施行政許可包括以下內容：第一，行政許可由具有行政許可權的行政機關在法定職權范圍內實施，行政機關如果沒有某項法定的職權卻對申請人實施行政，即屬于超越法定職權。第二，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，只能在法定的授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。第三，行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規和規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。受委托行政機關只能在委托范圍內，以委托行政機關的名義實施行政許可，并不得再委托其他組織或者個人實施行政許可。如果超越法上述定職權作出準予行政許可決定的，作出準予行政許可決定的行政機關及其上級行政機關都可以依法撤銷行政許可。

但是，根據本法第二十五條的規定，經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權，在此情況下，一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權，不屬于超越法定職權。根據本法第二十六條的規定，行政許可依法需要由行政機關內設的多個機構辦理的，應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一發送行政許可決定；依法應當由地方人民政府兩個以上部門分別實施的行政許可，本級人民政府可以確定由一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理。在這些情形下行政機關辦理行政許可的活動也不屬于超越法定職權。

三是違反法定程序作出準予行政許可決定的。沒有程序的公正就沒有實體的公正，行政機關實施行政許可遵循法定程序，是作出正確的行政許可決定的重要保障。本法在總則中就規定，實施行政許可應當遵守法定的程序，將遵循法定程序作為實施行政許可的一項重要原則。依據這一原則，本法對普通行政許可實施中的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續程序，對行政許可特別程序中的適用規則、特許程序、認可程序、核準程序、登記程序以及相關的特別規定等等，都作出了一系列詳細規定。其他的有關法律、行政法規對一些專門行業的行政許可程序也作出了專門規定。這些程序方面的規定都是保證行政機關最后正確作出行政許可決定的重要條件，是行政機關及其工作人員具體實施行政許可時的工作依據。行政機關實施行政許可違反法定程序，就很有可能影響到行政許可決定的正確性。比如，依據本法的有關規定，建設行政主管部門或者環境保護行政主管部門等行政機關在對申請人的大型建筑物建設申請實施行政許可時，應當告知與建筑物的建設有重大利益關系的利害關系人具有要求聽證的權利，如果行政機關沒有告知利害關系人具有這一權利，在作出行政許可決定時，就有可能忽視和損害建筑物周圍利害關系人的權利，從而影響建筑許可決定的正確性。因此，作出行政許可決定的機關，違反法定程序，影響到行政許可正確性的，該行政機關或者其上級行政機關可以撤銷行政許可。實踐中，行政機關實施行政許可，如果違反了法定程序但沒有影響到行政許可正確性的，一般不必撤銷。這主要是考慮到提高行政管理效率和保護被許可人合法權益的需要。比如，在上述建筑許可的申請中，行政機關沒有告知利害關系人有要求聽證的權利，也沒有舉行聽證，但在作出建筑許可決定時充分考慮了利害關系人的利益，沒有影響到行政許可的正確性，所以就不必撤銷該行政許可。行政機關作出行政許可決定違反法定程序固然有責任，應當撤銷行政許可，但基于提高行政管理效率和保護被許可人合法權益的需要，只要沒有影響到行政許可決定的正確性，還是不予撤銷為宜。

四是對不具備申請資格或者不符合行政許可條件的申請人予以行政許可的。不同的行政許可需要不同的資格或者條件，行政機關根據個人或者組織的申請，并對其申請進行審查后，只有在申請人具備從事行政許可事項的資格或者條件的情況下，才可以作出準予行政許可的決定。比如，根據律師法第五條的規定，律師執業，應當取得律師資格和執業證書。個人沒有取得律師資格和執業證書，即不具備申請從事律師執業的資格，司法行政部門如果作出準予其執業的行政許可，該行政許可即為無效，應予撤銷。

五是依法可以撤銷行政許可的其他情形。這是一項兜底性規定，即除了上述五種情形以外，遇有其他由于存在違法因素而導致行政許可無效的情形，作出行政許可決定的行政機關及其上級行政機關，可以依法撤銷行政許可。

但是，根據本條第二款的規定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。所謂欺騙手段，是指被申請人明知自己的申請不符合行政許可的條件，故意采取弄虛作假的方法，造成行政機關在審查過程中的錯覺，騙取行政機關的作出準予行政許可的決定。以欺騙方式取得的行政許可，屬于無效行政許可，應予撤銷。所謂賄賂手段，是指申請人的申請不符合行政許可的資格或者條件，卻通過向行政機關及其工作人員行賄金錢、財物等的方式，取得行政機關作出準予行政許可的決定的行為。以賄賂手段取得的行政許可也屬于無效行政許可，應予撤銷。比如，執業醫師法第三十六條規定：“以不正當手段取得醫師執業證書的，由發給證書的衛生行政部門予以吊銷；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分?！?/p>

二、信賴保護原則

所謂信賴保護原則，是行政機關誠信原則的延伸。行政機關的誠信原則，是指行政機關對公眾的行為應當具有穩定性和可預測性，不得變化無常，不得溯及既往，表現在行政許可上，就是行政機關一旦作出行政許可的決定，就不能隨意更改或者撤銷，并有責任依法采取措施保證被許可人順利地從事行政許可事項的生產經營等活動。由誠信賴保護原則引伸而來的一條重要原則就是信賴保護原則，其主要內容包括以下幾個方面：一是行政相對人基于對行政機關行政行為合法性與有效性的信賴而與行政機關合作，這種對行政機關的信賴應當受到保護。二是行政相對人因行政機關的行政行為而獲得的利益，應當受到保護；行政機關一旦撤銷其行為而對行政相對人造成損失，行政機關應當承擔責任，否則行政機關將逐漸失去公眾的信賴。三是第三人由于不知道行政行為有瑕疵而與行政相對人發生某種法律關系，其由于行政機關對相對人的授益行為而帶來的利益也應當受到保護。四是因行政相對人懷有主觀惡意從行政機關取得授益行為而獲得的利益不受保護，因為相對人的主觀惡意不是對行政機關的信賴。這些內容表現在行政許可上，就是行政機關作出的行政許可決定給被許可人帶來利益，行政機關不得隨意撤銷該項行政許可，如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機關在撤銷許可時，也必須對被許可人以及利害關系人受到的損失承擔相應的責任。但是，被許可人由于懷有主觀惡意而從行政機關取得的行政許可，一旦被撤銷，其所獲得的利益則不受保護。具體到本條內容，就是被許可人如果有本條第二款規定情形的，其基于行政許可取得的利益不受保護，即被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段獲得的行政許可，其基于行政許可所取得的利益不受保護。

三、有違法因素但不應當撤銷的情形

本條規定的內容是，對于具有違法因素的行政許可，有關行政機關是可以撤銷。但是，以下幾種情形就不應當撤銷：

第一，撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。比如，某河段急需建設一座大型橋梁，某企業具備有關大型橋梁建設許可所需要的條件和資質，但是，該企業向沒有實施行政許可權的建設行政主管部門或者交通行政主管部門申請到了大型橋梁建設的行政許可，并很快開始了橋梁建設活動。在上級行政機關對橋梁施工進行監督檢查時，發現橋梁建設行政許可中存在超越法定職權違法實施行政許可的情形，但此時，橋梁施工已過半，并且橋梁建設質量基本得到保證，如果上級行政機關此時撤銷該企業的橋梁建設行政許可，就會導致停止施工，進而影響該地區的交通建設方面的公共利益，弊大于利。所以，在此情況下，行政許可即使有違法的情況，上級行政機關也可以不予撤銷。

第二，根據本條第二款的規定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。但是，根據本條第三款的規定，雖然被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷，但如果撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，也應當不予撤銷。

第三，撤銷違法的行政許可要符合比例原則。比如，只要被許可人沒有本條第二款所列情形，即無過錯并且其基于行政許可所取得的利益大于撤銷行政許可所要維護的利益，就不應當撤銷行政許可。再比如，當被許可人與有利益沖突的利害關系人相對比時，如果撤銷行政許可所保護的利害關系人的利益大于被許可人的利益，那么，根據利害關系人的申請，有關行政機關應當撤銷行政許可。如果所保護的利害關系人的利益小于被許可人的利益，則不應當撤銷。

第四，撤銷違法行政許可應當遵循行政效率和保持行政法律關系的相對穩定的原則。比如，有關行政機關應當自知道撤銷情形之日起一定期限內撤銷違法的行政許可，超過期限后，就不應當再予撤銷。比如，如果違法的行政許可決定剛剛作出，被許可人還沒有從事行政許可事項的生產經營等活動，則應當盡快予以撤銷。但是，如果違法的行政許可決定已經作出很長時間，超過了行政法上的有關時效，就沒有必要再予以撤銷。

四、重新許可與國家賠償

針對行政許可的實施和監督中情況十分復雜的實際，根據本條規定的精神，在撤銷違法行政許可的同時，還應當慎重和妥善處理以下兩方面的情況：

第一，對撤銷的行政許可，行政機關根據被許可人的申請，可以重新作出準予行政許可決定。撤銷對被許可人的行政許可后，被許可人仍然有權利就同一行政許可事項再向行政機關提出許可申請，行政機關對被許可人的申請，依法經審查，可以重新作出準予行政許可或者不予行政許可的決定。這是因為撤銷由行政機關過錯引起，被許可人的權益仍然應當延續。再有的撤銷因被許可人過錯引起，但因撤銷會對公共利益造成重大損失，需要更換其他被許可人。還有被許可人雖有過錯，但其基于行政許可取得的利益大于公共利益，可以在撤銷后重新給予其行政許可。但是，本法第七十九條規定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當給予行政處罰；直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的，申請人在三年內不得再申請該行政許可”。據此，被許可人如果有該條規定的情形，則在三年內不得再提起該項行政許可的申請。

第二，行政機關依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。但是，被許可人取得行政許可，有本條第二款規定情形的，其基于行政許可取得的利益不受保護。本條規定的行政許可實施過程中的違法情形，除第二款屬于被許可人的違法以外，其他的情形如超越法定權限作出行政許可決定的情形，行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出行政許可決定的情形，違反法定程序的情形等，實際都是行政機關及其工作人員的違法情形。行政機關及其工作人員的違法而作出的行政許可決定，屬于違法的行政許可決定，應當予以撤銷。但是，行政許可的撤銷帶來的直接后果就是影響被許可人和利害關系人的合法權益，而由行政機關及其工作人員違法行為給被許可人合法權益造成的損害，由被許可人承擔，是不公平的，有悖于行政權力屬于人民并服務于人民的基本原則。按照行政法學上的信賴保護原則，由于行政機關的過錯而對被許可人造成損失的，行政機關應當給予賠償。

根據本條的規定，行政機關由于自己的違法行為而導致行政許可撤銷，給被許可人帶來的損失，應當由行政機關依法給予賠償，即實行國家賠償。本法第七條規定，公民、法人或者其他組織的合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。本條規定的國家賠償就是這一內容的具體化。行政機關對被許可人的賠償責任與對被許可人的補償責任有區別。

本條規定的行政機關對違法實施行政許可的賠償責任，其構成要求包括：（1）侵權行為主體是行政機關及其工作人員，這里的“行政機關”所指的是本法第三章所規定的所有有權依法實施行政許可的行政機關或者其他組織。（2）行政機關實施行政許可的行為存在違法的因素，如超越法定權限、違反法定程序等。（3）行政機關撤銷違法的行政許可給被許可人造成了實際損害，這種損害應當是實際的、已經發生的、可以計算的。（4）行政機關違法實施行政許可的行為與被許可人受到的損害結果之間有因果關系，即被許可人的損害是由行政機關的違法行為造成的。被許可人由于行政機關違法實施行政許可導致該行政許可撤銷進而帶來的損害的賠償，按照國家賠償法、行政訴訟法、行政復議法等法律的規定取得。

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