鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊的演變

一

《行政處罰法》（2021年）修訂先行，機構改革改革配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前“五辦兩中心一隊”的格局。“五辦”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機關內(nèi)設機構，“兩中心一隊”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的事業(yè)單位。其中，“一隊”即是“綜合行政執(zhí)法隊”，具體負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法工作。

在機制運行具體實踐過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊的日常工作包括消防、應急等工作內(nèi)容，至于核心工作該如何開展，卻沒有任何的頭緒，這無疑是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊所面臨的困境之一。

二、

機制或體制的階段性變革，它是一個緩慢的演變過程。在此過程中，機構職能職責的吸收與合并，就形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊今日之局面。

從十八大開始，國家就開始著力加強城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、公共消防設施、消防安全管理組織網(wǎng)絡和滅火救援力量體系建設，到2020年城鎮(zhèn)公共消防設施基本達標。

從黨的決策到政府的意見，從國務院到公安部，再從公安部到各省（自治區(qū)、直轄市），各級政府依次推動公共消防體系建設。2018年3月，云南省政府辦公室印發(fā)了《關于進一步加強政府專職消防隊伍建設的實施意見》，明確了我省政府專職消防隊建設的路徑、方法及保障等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照“一隊一站”的要求進行構建?！瓣牎奔词侵膏l(xiāng)鎮(zhèn)(街道)專職消防隊，其主要承擔轄區(qū)火災撲救、綜合應急救援等工作，并按要求參與其他防災減災救災任務?！罢尽笔侵膏l(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防工作站，主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)消防安全委員會辦公室職責，負責轄區(qū)防火檢查巡查、消防宣傳和教育培訓等工作，通過依法授權或委托方式明確承擔的消防行政執(zhí)法事項，指導督促轄區(qū)行政村、社區(qū)開展消防工作。同時，專職消防隊的隊長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編人員擔任，隊員以合同形式向社會進行公開招聘。

在機制實際運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作站與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊屬于“一套人馬兩塊牌子”。對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府專職消防隊而言，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負責人員招聘及日常管理，而縣（區(qū)）消防大隊則負責工作經(jīng)費、業(yè)務培訓及戰(zhàn)備管理。

三、

2019年初，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》。其中，關于“積極推進基層綜合行政執(zhí)法改革”，明確提出了“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構，按照有關法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關縣級主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。”

在此背景之下，中央的文件要求逐級貫徹落實，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）亦開始了綜合執(zhí)法工作的探索。首先是機構設置，其次是人員結構，再次是工作內(nèi)容。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）根據(jù)自己的“三定”方案，設置股所級事業(yè)編的綜合執(zhí)法隊，綜合執(zhí)法隊設隊長一名，隊員由林草、水務、農(nóng)業(yè)等站所的工作人員組成，日常工作模式為綜合執(zhí)法隊配合林草、水務、農(nóng)業(yè)等聯(lián)合開展工作。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一站一隊”建設過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“一支隊伍管執(zhí)法”也正式啟動，基于人員結構、工作內(nèi)容等因素的考慮，綜合執(zhí)法隊還會加掛“一隊一站”的牌子，兩隊的隊長人選也會有一定的重合。在本輪 “五辦兩中心一隊”的省級機構改革之前，我市還進行了一次“兩辦五中心”的市級機構改革。在那次市級機構改革過程中，還成立了應急服務中心，主要負責安監(jiān)站的工作內(nèi)容。

在“五辦兩中心一隊”的機構改革中，綜合行政執(zhí)法隊屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的下屬副科級事業(yè)單位，其級別明顯高于之前股所級的綜合執(zhí)法隊，其職能職責不僅繼承了綜合執(zhí)法隊，而且又吸收了市級機改的產(chǎn)物——應急服務中心。

四、

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊所面臨的困境，由外部的機構整合與內(nèi)部的實際運行兩方面構成。

就外部機構整合而言：

基于理論分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“五辦兩中心一隊”的機構設置，“五辦兩中心”屬于行政管理，“綜合行政執(zhí)法隊”屬于行政執(zhí)法。行政管理包括行政許可、檢查及監(jiān)管等，行政執(zhí)法包括行政檢查、行政調(diào)查等，而鄉(xiāng)政（街道）則是行政處罰的主體。

基于實務觀察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊還包括了專職消防隊及消防工作站，這兩個機構摻雜了較多的行政管理職能，這就讓綜合行政執(zhí)法隊的實際工作變得龐雜。賦權鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）予以行政處罰權，其目的是矯正失序的違法行為。行政處罰的前提是行政調(diào)查，其針對檢查而發(fā)現(xiàn)的線索而啟動。因此，綜合行政執(zhí)法隊的核心工作應當是基于行政處罰的行政調(diào)查。

然而，目前綜合行政執(zhí)法隊的職能職責過于龐雜，而其行政調(diào)查的核心工作反而呈現(xiàn)出了碎片化的特征。

就內(nèi)部實際運行而言：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊運行是否順暢，具體又由隊伍建設、辦案程序、裝備保障等因素決定。

缺乏在編在崗的隊員，這是隊伍建設的短板。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不缺乏執(zhí)法證數(shù)量，綜合行政執(zhí)法隊也不缺乏編制，但是缺乏自愿到綜合行政執(zhí)法隊同志。究其原因，綜合行政執(zhí)法隊屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬事業(yè)單位，該事業(yè)編的專技崗職級晉升又比較困難，而其它中心事業(yè)編的同志又不愿意到綜合行政執(zhí)法隊工作，這又會影響其原本的職級晉升。事業(yè)編專技崗的職級晉升，直接影響到其自身的經(jīng)濟利益。

綜合行政執(zhí)法隊不懂如何辦案，案件線索缺乏移送銜接機制，各機構之間缺乏明確職責，執(zhí)法隊員缺乏培訓等，概而言之，這是缺乏并需要及時制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法辦案規(guī)程》。

執(zhí)法過程全記錄的執(zhí)法記錄儀、辦公場所及規(guī)范的行政調(diào)查詢問場所、綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化標識、綜合行政執(zhí)法車輛保障等，這些都是屬于裝備保障的范疇。準備保障程度決定了綜合行政執(zhí)法的效率，而若基本的行政執(zhí)法記錄儀都無法保障，那該行政檢查或調(diào)查或許涉嫌程序違法。

陳浩 記于知止堂上

2026年1月29日