瞭望 | 更好發(fā)揮戰(zhàn)略疊加效應(yīng)

　　從目標(biāo)協(xié)同、政策銜接、功能互促等六方面更好發(fā)揮戰(zhàn)略疊加效應(yīng)，既符合四大戰(zhàn)略持續(xù)深化實(shí)施、促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的階段特征與政策實(shí)踐，也是我國空間治理能力和水平提升的重要標(biāo)志

　　文 | 張燕 王琛

　　黨的二十屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)”。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略（以下簡稱“四大戰(zhàn)略”），政策出發(fā)點(diǎn)及實(shí)施重點(diǎn)各不相同，但都從全域一盤棋視角統(tǒng)籌國土空間發(fā)展、著眼服務(wù)現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)需要，在優(yōu)化資源要素配置和生產(chǎn)力空間布局上具有戰(zhàn)略一致性。

　　從目標(biāo)協(xié)同、政策銜接、功能互促等六方面更好發(fā)揮戰(zhàn)略疊加效應(yīng)，既符合四大戰(zhàn)略持續(xù)深化實(shí)施、促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的階段特征與政策實(shí)踐，也是我國空間治理能力和水平提升的重要標(biāo)志，更有利于加快形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。

元蕩慢行橋橫臥元蕩湖，連接江蘇吳江和上海青浦兩地（2025 年 3 月 17 日攝） 季春鵬攝 / 本刊

　　目標(biāo)協(xié)同　在戰(zhàn)略導(dǎo)向上增強(qiáng)疊加效應(yīng)

　　從不同戰(zhàn)略的目標(biāo)看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略旨在縮小區(qū)域發(fā)展差距和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)。京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展分別著眼探索人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)可持續(xù)發(fā)展路徑、跨行政區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展、豐富發(fā)展“一國兩制”實(shí)踐、保護(hù)發(fā)展母親河長江與黃河。主體功能區(qū)戰(zhàn)略旨在根據(jù)不同區(qū)域資源環(huán)境承載力確立主體功能差異化引導(dǎo)國土空間保護(hù)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局和轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。不同戰(zhàn)略的政策目標(biāo)各有側(cè)重，但順應(yīng)我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化總體趨勢，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中又緊密協(xié)同、相互關(guān)聯(lián)。

　　增強(qiáng)在戰(zhàn)略目標(biāo)上的疊加效應(yīng)，既有利于更好地促進(jìn)不同戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更是服務(wù)支撐國家發(fā)展大局全局戰(zhàn)略愿景的需要。一方面，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)不同戰(zhàn)略目標(biāo)之間有機(jī)銜接互促。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施夯實(shí)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的基本盤。區(qū)域重大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施提供示范引領(lǐng)。主體功能區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施提供更加優(yōu)化的空間發(fā)展引導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施提供疏密有致的人口和要素承載的空間支撐。

　　另一方面，跳出不同戰(zhàn)略各自目標(biāo)所向，從國家發(fā)展全局大局著眼不斷增強(qiáng)戰(zhàn)略目標(biāo)的相互支撐，切實(shí)在完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、加快構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)共同富裕目標(biāo)、統(tǒng)籌發(fā)展和安全等重大戰(zhàn)略部署上提高戰(zhàn)略目標(biāo)趨同性和一致性，服務(wù)現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)總體需要。

　　政策銜接　在制定實(shí)施上增強(qiáng)疊加效應(yīng)

　　四大戰(zhàn)略在政策支撐保障體系上均有完善的頂層設(shè)計(jì)和總體安排。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在政策著力點(diǎn)上，側(cè)重通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、人才引育等政策設(shè)計(jì)，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展、更好協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系等。區(qū)域重大戰(zhàn)略側(cè)重在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、資源要素配置、擴(kuò)大對(duì)外開放等領(lǐng)域配套出臺(tái)更有針對(duì)性引導(dǎo)政策，旨在增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和整體性，提升重大戰(zhàn)略區(qū)域的綜合影響力競爭力和示范帶動(dòng)作用。主體功能區(qū)戰(zhàn)略側(cè)重根據(jù)不同區(qū)域主體功能實(shí)行差別化的土地、產(chǎn)業(yè)、投資政策等，引導(dǎo)形成人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略側(cè)重通過優(yōu)化完善財(cái)政、土地、人口等方面政策，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)要素向中心城市、都市圈和城市群等優(yōu)勢地區(qū)集聚，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)與人口就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配。不同戰(zhàn)略在政策設(shè)計(jì)、工具選擇和傳導(dǎo)路徑方面有所差別，但都是通過加強(qiáng)政策的分類化、激勵(lì)性、保障性作用積極引導(dǎo)各類要素合理有效配置。

　　增強(qiáng)政策疊加效應(yīng)，有利于促進(jìn)不同戰(zhàn)略框架下各項(xiàng)政策相互銜接、協(xié)同配合，在國民經(jīng)濟(jì)宏觀治理層面放大政策的引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)。

　　在實(shí)踐中，要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)層面戰(zhàn)略規(guī)劃及政策研究制定統(tǒng)籌，加強(qiáng)各項(xiàng)政策之間梳理比較和實(shí)施效果評(píng)估，做好存量政策、增量政策的銜接，增強(qiáng)不同戰(zhàn)略框架下各類引導(dǎo)性政策、激勵(lì)性政策、支持性政策、約束性政策等之間的集成效果，減少政策之間出現(xiàn)對(duì)沖、抵消、碎片化和同質(zhì)化競爭等現(xiàn)象，防止和克服本位主義、地方保護(hù)主義等阻礙政策銜接的行為傾向，不斷增強(qiáng)宏觀層面戰(zhàn)略政策取向的協(xié)調(diào)性、一致性和集成疊加效應(yīng)。

　　功能互促　在優(yōu)勢發(fā)揮上增強(qiáng)疊加效應(yīng)

　　從不同戰(zhàn)略實(shí)施的功能上看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略注重切實(shí)發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進(jìn)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡。區(qū)域重大戰(zhàn)略強(qiáng)化京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)在探索優(yōu)化開發(fā)模式、一體化發(fā)展、形成全面開放新格局，以及長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域在大江大河保護(hù)治理等方面的先行示范作用，增強(qiáng)和發(fā)揮推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展方面的引領(lǐng)功能。主體功能區(qū)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)不同類型地區(qū)在農(nóng)產(chǎn)品供給、生態(tài)涵養(yǎng)、城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展等方面的功能，統(tǒng)籌能源資源安全、文化保護(hù)傳承、邊疆安全等空間安排，增強(qiáng)空間發(fā)展差異化引導(dǎo)功能。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略側(cè)重提升中心城市、都市圈和城市群等優(yōu)勢地區(qū)的綜合承載能力，增強(qiáng)對(duì)人口和資源要素集聚的引導(dǎo)功能。

　　在實(shí)踐中，各地區(qū)落實(shí)四大戰(zhàn)略過程中，需要統(tǒng)籌考慮疊加區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的促進(jìn)協(xié)調(diào)功能、區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施在高質(zhì)量發(fā)展方面的示范引領(lǐng)功能、主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的戰(zhàn)略性保障功能和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施的人口和資源要素配置功能，通過疊加不同戰(zhàn)略功能因地制宜激發(fā)內(nèi)在發(fā)展優(yōu)勢及潛能。如，對(duì)于具有生態(tài)或能源資源等特色條件、處于區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施范圍且綜合承載力不高的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，培育形成內(nèi)生增長動(dòng)力，既要不斷縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，積極承擔(dān)戰(zhàn)略保障功能，落實(shí)區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施的政策需要，也要集聚與承載力相適應(yīng)、產(chǎn)業(yè)就業(yè)相匹配的人口和經(jīng)濟(jì)要素，增強(qiáng)在全國生產(chǎn)力布局和新發(fā)展格局中的地位作用。

　　空間聯(lián)動(dòng)　在優(yōu)化布局上增強(qiáng)疊加效應(yīng)

　　四大戰(zhàn)略基于不同尺度國土空間均對(duì)生產(chǎn)力優(yōu)化布局進(jìn)行戰(zhàn)略安排。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以西部、中部、東部和東北地區(qū)四大板塊為基本框架，兼顧省區(qū)、跨區(qū)域聯(lián)結(jié)型地區(qū)、特殊類型地區(qū)、海洋等其他空間單元，差異化引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。區(qū)域重大戰(zhàn)略既有對(duì)京津冀三地、長三角三省一市和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和珠三角九市這樣高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力區(qū)域的空間戰(zhàn)略統(tǒng)籌，也有對(duì)長江沿江11省市和黃河干支流流經(jīng)的9省區(qū)相關(guān)行政區(qū)域這樣流域空間的生產(chǎn)力布局安排。主體功能區(qū)戰(zhàn)略根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γ苿?dòng)構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局和城鎮(zhèn)化格局，從而確定全國國土空間開發(fā)保護(hù)的整體格局。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以促進(jìn)城市群發(fā)展為抓手形成“兩橫三縱”戰(zhàn)略格局，分類引導(dǎo)大中小城市發(fā)展，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)建疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

　　從四大戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施看，應(yīng)以不同戰(zhàn)略實(shí)施的空間單元為基底，進(jìn)一步圍繞優(yōu)化資源要素配置、完善重大生產(chǎn)力布局等方面促進(jìn)在空間上疊加、聯(lián)動(dòng)和整合，深化細(xì)化優(yōu)化空間發(fā)展結(jié)構(gòu)，既要有在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡的空間布局安排，也要有提高經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向的人口和經(jīng)濟(jì)要素向優(yōu)勢地區(qū)集聚的空間引導(dǎo)，還要有嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境等約束性國土空間保護(hù)格局，以及促進(jìn)不同類型、不同尺度空間之間開放聯(lián)動(dòng)的空間組織行為，切實(shí)提高空間治理效能，促進(jìn)全域國土空間高質(zhì)量發(fā)展。

　　改革集成　在機(jī)制創(chuàng)新上增強(qiáng)疊加效應(yīng)

　　深化體制機(jī)制改革、完善協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制有利于平衡不同區(qū)域主體之間的利益關(guān)系。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》對(duì)建立健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場一體化發(fā)展、區(qū)域合作、區(qū)域互助、區(qū)際利益補(bǔ)償、基本公共服務(wù)均等化、區(qū)域政策調(diào)控、區(qū)域發(fā)展保障等八個(gè)方面機(jī)制作出了系統(tǒng)部署。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》進(jìn)一步明確完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制，對(duì)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略涉及的重大體制機(jī)制安排作出了部署。新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，涉及戶籍、土地、城市更新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等領(lǐng)域的體制機(jī)制改革。相關(guān)戰(zhàn)略涉及體制機(jī)制改革的領(lǐng)域、方向和路徑不盡相同，但都旨在圍繞協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系、促進(jìn)資源要素配置等打破體制機(jī)制障礙。

　　深化實(shí)施四大戰(zhàn)略過程中，聚焦制約高質(zhì)量發(fā)展的深層次體制機(jī)制障礙，逐步推動(dòng)從單個(gè)戰(zhàn)略框架下改革突破向四大戰(zhàn)略統(tǒng)籌實(shí)施框架下改革的聯(lián)動(dòng)、集成和深化，找準(zhǔn)體制機(jī)制改革發(fā)力點(diǎn)，有利于增強(qiáng)改革的深度、力度和寬度，提高體制機(jī)制改革的綜合成效，促進(jìn)各類要素跨區(qū)域合理有序流動(dòng)。

　　在實(shí)踐中，要兼顧不同戰(zhàn)略的改革方向、路徑和不同區(qū)域之間利益關(guān)系，增強(qiáng)四大戰(zhàn)略實(shí)施過程中改革方案頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和整體性，探索建立健全跨戰(zhàn)略、跨部門、跨區(qū)域改革協(xié)同的推進(jìn)長效機(jī)制，統(tǒng)籌處理好政府和市場、一域和全局、效率與公平、活力與秩序、共性與個(gè)性、發(fā)展和安全等關(guān)系，從更加系統(tǒng)施策的視角找準(zhǔn)牽一發(fā)而動(dòng)全身、破一域而利全局的改革突破口，持續(xù)增強(qiáng)改革的協(xié)同、聯(lián)動(dòng)和集成效應(yīng)，為構(gòu)建更加高效協(xié)調(diào)、健康可持續(xù)的區(qū)際利益關(guān)系提供制度性保障。

　　任務(wù)統(tǒng)籌　在舉措落地上增強(qiáng)疊加效應(yīng)

　　四大戰(zhàn)略實(shí)施過程中涉及科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、對(duì)外開放合作和民生發(fā)展等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域任務(wù)。對(duì)于戰(zhàn)略疊加的地區(qū)，在推進(jìn)實(shí)施四大戰(zhàn)略過程中，不同程度上會(huì)存在相關(guān)重點(diǎn)任務(wù)舉措的疊加。相關(guān)責(zé)任主體在推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施過程中，通過建立健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)不同戰(zhàn)略之間任務(wù)舉措的統(tǒng)籌實(shí)施，有利于更加有效有力集中政策資源及人力、物力、財(cái)力等推動(dòng)相關(guān)任務(wù)落地落實(shí)見效，切實(shí)發(fā)揮和增強(qiáng)戰(zhàn)略疊加效應(yīng)。

　　在實(shí)踐層面，推動(dòng)不同戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌相關(guān)任務(wù)舉措實(shí)施，并非簡單地實(shí)現(xiàn)資源集中、進(jìn)度同步和平行落地，更需要戰(zhàn)略實(shí)施層面在組織領(lǐng)導(dǎo)、政策保障、體制機(jī)制改革等方面建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相關(guān)責(zé)任主體的事權(quán)分工，更加充分地整合、配置不同戰(zhàn)略框架下的政策資源，既增強(qiáng)同一領(lǐng)域任務(wù)舉措落地實(shí)施的疊加增效作用，也增進(jìn)不同領(lǐng)域任務(wù)舉措落地實(shí)施之間的協(xié)同互促，更好統(tǒng)籌區(qū)域戰(zhàn)略深化實(shí)施，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)融合發(fā)展。 （張燕：習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心研究四部主任、研究員；王琛：習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心研究四部助理研究員）■