湖南鄉村振興藍皮書｜縣域醫共體改革的武岡市案例

陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第132～154頁。

摘要：在“健康中國”戰略引領下，武岡市作為湖南省首批緊密型縣域醫共體建設試點，以黨政高位協調為驅動，系統推進縣域醫療衛生服務體系整合。通過“上下互建”夯實縣鄉村三級硬件基礎，構建分級診療機制促進服務協同，依托數字醫療實現優質資源下沉與流程優化，有效破解了基層醫療資源碎片化、服務能力不足等結構性難題。改革全面提升了政府治理效能與公共服務滿意度，切實減輕了農民就醫負擔，增強了基層醫療服務可及性與質量，形成了“縣強、鄉活、村穩”的協同發展格局。武岡實踐為資源約束型地區推動醫療衛生服務體系整合與優化提供了可借鑒的經驗參考。

關鍵詞：健康中國；醫共體；縣域醫共體；武岡市

緊密型縣域醫共體建設是推進“健康鄉村”建設與鄉村全面振興的重要支撐，作為系統性民生工程，涉及政府治理能力、農民健康福祉與醫療體系協同發展。武岡市地處邵陽西部，被稱為“中國鹵菜之都”，是“全國農村創新創業典型縣”、湖南第一批“鄉村振興示范縣（市）”，戶籍人口84.5萬人，常住人口61.63萬人，城鎮化率52.56%。在2019年前屬武陵山連片貧困地區，85%的為農村人口，農村醫療存三大矛盾，高達99%行政村無標準化衛生室，醫療機構各自為政、轉診與醫保銜接不暢，“看病遠、看病貴、看病難”制約民生改善。2019年成為湖南首批國家緊密型縣域醫共體建設試點后，武岡市以市、鄉、村三級醫療網絡整合為抓手，構建了硬件全覆蓋、機制破壁壘、數字強賦能的實踐體系。

一、武岡市緊密型縣域醫共體建設的主要成效

圍繞建成湘西南醫療衛生服務中心的目標，武岡市在緊密型縣域醫共體建設領域取得突出成效。其中標準化村衛生室建設工作經驗獲中央深改辦、國務院醫改辦?？平?，2021年至2022年連續兩年在基本公共衛生服務工作年度考核中位列全省B類地區第一，2023年排名全省第二，2024年更獲省項目績效評價表彰獎勵，“武岡經驗”正逐步成為縣域提升醫療資源可及性的重要參考范本。

（一）政府治理能力提升，民生回應與公信力增強

在緊密型縣域醫共體建設進程中，政府作為主導者與協調者，治理能力的提升是改革順利推進的根本保障。這一改革實踐不僅是武岡市政府治理能力現代化的集中體現，更通過協同整合各類資源、有效回應長期存在的民生痛點，在公共服務滿意度、健康治理能力與政策執行公信力等方面實現顯著突破，進一步鞏固了民眾對政府的信任基礎。

1.公共服務滿意度躍升，獲評全國改革典型

緊密型縣域醫共體建設以民眾需求為導向，以整體性改革方案直面“看病難、看病貴”這一核心民生問題，將提升民眾獲得感作為改革的出發點與落腳點。2024年，武岡市重點人群問卷調查滿意度高達99.89%，市人民醫院門診患者滿意度達94.8%、住院患者滿意度達93.21%，這些數據充分表明公共服務供給與民眾需求之間實現了精準匹配。在此基礎上，武岡醫改經驗被中宣部評選為全國12個“群眾最有獲得感”改革線索之一，標志著武岡醫改從地方層面的實踐探索上升為全國范圍內的改革典型，政府在公共服務領域的形象與群眾基礎得到進一步鞏固和提升。

2.健康治理能力增強，關鍵指標系統性改善

從整體性治理理論來看，武岡市打破了醫療服務與預防工作的條塊分割，推動健康治理模式從傳統“以疾病為中心”的碎片化模式，向“以健康為中心”的整合式模式轉型。通過醫共體建設，武岡市將公共衛生服務與基本醫療服務深度融合，實現了“防、治、管”一體化的健康管理體系。從具體指標來看，居民健康素養水平提升至32.76%，孕產婦死亡率持續保持為零，5歲以下兒童死亡率、嬰兒死亡率與新生兒死亡率分別降至3.01‰、1.2‰和0.6‰，同時兒童健康、高血壓、糖尿病規范管理率也分別達到90.53%、73.78%和79.41%。這些關鍵健康指標的全面、系統性改善，清晰地標志著武岡市區域健康治理能力實現了質的變化，為民眾健康提供了有力的保障。

3.政策執行公信力提升，跨部門協同成效顯著

緊密型縣域醫共體建設涉及衛健、醫保、財政等多個部門及不同利益主體，對政府的跨部門協同與資源整合能力提出了較高要求。為應對這一挑戰，武岡市采取高位推動策略，由市委、市政府主要領導牽頭組建工作專班，2024年累計組織召開8次專題會議，統一了衛健、醫保、財政等核心部門的工作目標與推進步調。隨后，進一步調整成立三醫聯動、六醫協同集成改革工作專班，并經市委批復成立“中共武岡市委衛生健康工作委員會”作為市委派出機構，通過體制機制創新，成功破解了醫保資金分配、藥品目錄統一等長期存在的歷史難題。通過打破部門壁壘、高效落實改革政策的執行力，向社會公開展示了政府推進醫療改革的決心與實際效能，有效增強了政策執行的公信力與政府的權威形象。

（二）增進農民健康福祉，負擔減輕與服務可及

緊密型縣域醫共體建設的根本價值在于讓發展成果惠及民眾，尤其是農村居民。針對長期以來困擾農村居民的“看病貴、看病遠、看病難”三大痛點，武岡市通過推動優質醫療資源下沉、重構分級診療秩序、完善醫保支付方式與藥品供應保障體系等綜合性改革舉措，在減輕就醫負擔、提升服務可及性、改善服務質量三個維度同步發力，實現了農民就醫體驗與健康保障水平的整體性提升。

1.就醫負擔切實減輕，“看病貴”問題有效緩解

降低居民醫療負擔是深化醫療體制改革的重要目標之一，武岡市在緊密型縣域醫共體建設過程中，通過多項精準舉措切實減輕了群眾的醫療開支壓力。其一，醫保報銷政策持續傾斜。武岡市對基本醫保、大病保險、醫療救助三項保障內容進行“一站式”整合，并在全市所有村衛生室實現醫保直接刷卡報銷，群眾最高可獲得420元費用減免，徹底解決了以往就醫過程中墊資、跑腿報銷的難題。在醫?！翱傤~包干、結余留用”的激勵相容機制驅動下，醫共體主動加強成本控制，2024年群眾門診費用直接支出同比下降23%，且縣域內就診率高達93%，有效規避了異地就醫可能產生的額外交通、住宿等開支。其二，藥品價格管控成效突出。嚴格執行國家基本藥物制度與藥品集中帶量采購政策，所有藥品實行零差率銷售，從源頭上擠壓藥品價格虛高空間。2024年，通過藥品集中采購等措施，累計為群眾減少看病支出2000余萬元，切實減輕了群眾的藥品費用負擔。其三，困難群體專項保障強化。通過打通衛健、醫保、民政部門的數據接口，實現了對困難群體的精準識別與動態管理，醫療救助與基本醫保、大病保險實現“一站式”即時結算，為弱勢群體構筑了抵御因病致貧、因病返貧的整體安全網，確保困難群眾“病有所醫”。

2.服務可及性大幅提升，“看病遠”困境根本破解

基于整體性治理對資源整合的要求，武岡市通過優化公共醫療服務的地理布局，著力解決農村地區尤其是偏遠村組居民就醫不便的問題。面對改革前偏遠村組村民前往鄉鎮衛生院就醫路途遙遠、耗時費力的困境，武岡市創新運用“健康按揭”模式，投入1.05億元資金，實現了全市299個行政村標準化村衛生室的全覆蓋，并為每個村衛生室配備常用醫療設備，村級醫療服務的“硬件”基礎得到根本性改善。

在“軟件”提升方面，對新建村衛生室的從業人員開展為期兩周的集中培訓，從鄉鎮衛生院派出技術骨干定期到村衛生室坐診帶班并提供現場指導，同時圍繞常見病、地方病診治及臨床見習等內容開展定期培訓，持續提升村級醫療服務人員的專業能力。通過對基層醫療網點進行了戰略性重構，12大類43小項基本公共衛生服務項目可在村里直接落地，使“小病不出村”從愿景變為現實，從根本上破解了農村居民“看病遠”的地理壁壘。

3.基層服務質量飛躍，“看病難”狀況明顯改善

為解決基層醫療服務質量不高導致的“看病難”問題，武岡市建立人才與技術雙下沉機制，將縣級優質醫療資源系統化、常態化輸送至基層醫療機構，推動基層服務質量實現質的飛躍。2024年，武岡市從市級醫院下派主治醫師以上醫務人員37人，2025年進一步擴大下沉規模，安排常駐及巡診醫生82人，依托“傳幫帶”模式持續提升村醫的專業服務能力。建成了遠程影像、心電、會診等四大區域醫療資源共享中心，累計開展遠程診療2.5萬余例，使村民在鄉鎮層級即可獲得市級專家的診斷服務。這一系列舉措顯著提升了群眾對基層醫療服務的信任度，村級首診率接近60%，基層醫療機構診療量占比提升至67.11%。因此，不僅實現了醫療資源的優化配置，更標志著群眾“看病難”問題得到實質性緩解，基層醫療服務體系的功能得到充分發揮。

（三）醫療機構協同發展，體系激活與效能釋放

在整體性治理框架下，緊密型縣域醫共體建設通過系統性的資源整合與制度重構，有效破解了縣域內醫療機構長期存在的“碎片化”發展困局。武岡市的實踐表明，醫共體建設并非削弱各級醫療機構的功能，而是通過資源下沉與能力共建，形成基層服務能力躍升、市級龍頭醫院能級提升與體系協同效能釋放的互動格局，推動縣域醫療衛生服務體系向分級分工、協作共贏的方向發展。

1.基層服務能力增強，網底功能全面夯實

基層服務能力增強，網底功能全面夯實。醫共體建設為基層醫療機構注入了新的活力，推動其從以往“弱、散、差”的狀態向“強、合、優”轉變。在鄉鎮層面，武岡市通過資源傾斜與精準幫扶，強化了鄉鎮衛生院的樞紐功能。以鄧家鋪分院為例，通過近4000萬元的資金投入進行升級改造后，該分院已具備開展二、三級手術的能力，服務水平達到二級綜合醫院標準。稠樹塘鎮中心衛生院的發展成效更為直觀，2024年其門診人次較2023年增加1918人次，增幅達5.65%，住院人次增加528人次，增幅高達30.34%?；鶎俞t療機構服務量的大為增長，直接反映出其服務能力得到群眾認可，基層醫療衛生體系的活力被全面激活。

在村級層面，通過推行“鄉聘村用”制度與村醫等級評定制度，村醫隊伍的穩定性與專業性得到雙重提升。對評定等級的村醫，由市財政按照一級800元/月、二級500元/月、三級300元/月的標準發放專項補貼，使2000人以上行政村的村醫年收入可達7萬元以上，全面增強了村醫職業的吸引力。通過系統性培訓，村醫群體中執業助理醫師占比提升至53.05%，標志著村衛生室這一醫療衛生服務“網底”實現了從“破漏”到“穩固”的根本性轉變。

2.縣級醫院輻射能力強化，引領作用日益凸顯

在賦能基層醫療機構協同發展的過程中，市級龍頭醫院并未停滯不前，而是同步實現了自身能級的系統性提升，在市域醫療衛生體系中的龍頭引領地位進一步鞏固。市人民醫院成功創建為三級乙等綜合醫院，并與省人民醫院共建緊密型醫聯體，目前已擁有4個省級重點專科、7個在建省級重點?？坪?2個邵陽市級重點專科。市中醫醫院則建成三級中醫醫院，擁有6個省級重點專科，并成為“中醫優勢病種按病種分值付費試點全省標桿機構”。

在?？颇芰υ鰪姷幕A上，兩家市級醫院持續強化技術引領作用。市人民醫院累計建成10個名醫工作室，推廣應用78項新技術與新項目，微創手術占比提升至26.26%。服務規模的擴大進一步彰顯了市級醫院的核心地位，2024年市人民醫院門急診量達57.44萬人次，出院量達5.73萬人次，充分體現了其在行政區域醫療衛生體系中的“主心骨”功能，為基層醫療機構提供了堅實的技術支撐與轉診保障。

3.醫共體機制日趨成熟，服務體系基本成型

經過持續探索，武岡市醫共體內部已從最初的形式聯合邁向實質融合，構建起緊密協作、利益共享的發展共同體。在技術協同方面，通過落實醫師晉升前下沉服務制度與建成覆蓋全醫共體的遠程心電、影像中心，實現了優質醫療資源的精準下沉，保障了跨層級醫療合作的常態化開展。以市中醫院與稠樹塘鎮中心衛生院的合作為例，2024年雙方完成遠程心電診斷2376例、遠程影像診斷1886例，配合多學科專家團隊的駐點幫扶，有效推動了技術資源的定向輸送與基層特色科室的聯合建設。

在全域能力共建方面，牽頭醫院統籌推行包村服務模式與分片包干責任制，形成市級帶鄉鎮、鄉鎮帶村級的梯次培養體系。2024年通過線上線下相結合的方式培訓鄉村醫生669人次，2025年又組織開展“靜脈治療新技術”等5場專項培訓，覆蓋1100人次。通過全員參與、全周期覆蓋的能力建設機制，全面夯實了醫共體可持續發展的基礎，保障了整個醫療衛生服務體系協同效能的最大化與持續良性運轉，標志著武岡市緊密型縣域醫共體服務體系已基本成型。

二、武岡市緊密型縣域醫共體建設的實踐做法

武岡市緊密型縣域醫共體建設能夠取得的突出成效，關鍵在于構建了一套系統化、精準化的實踐方案。在具體實踐中，以整體性治理理論為指導，圍繞醫療服務體系的物理基礎、運行邏輯與質效提升三個核心維度發力，通過“上下互建”夯實硬件支撐，通過“分級診療”重塑協同機制，通過“數字醫療”強化技術賦能，三者環環相扣、相互支撐，共同破解了縣域醫療衛生服務體系長期存在的“碎片化”困境，形成了兼具理論支撐與實踐可行性的治理路徑。

（一）上下互建夯實“縣強鄉活村穩”的硬件基礎

整體性治理理論的核心要義之一，就是通過對分散資源的系統性整合優化公共服務供給。武岡市推行的“上下互建”策略，正是基于這一理論對縣域內離散的醫療硬件資源進行戰略性重組與精準配置，以構建層級功能清晰、資源配置均衡、覆蓋范圍全面的醫療服務物理網絡，為緊密型縣域醫共體的高效運行奠定物質基礎。

1.筑牢村級網底，實現服務全覆蓋

針對改革前村級醫療衛生服務網底薄弱、覆蓋不足的現實問題，武岡市聚焦短板實施填補式建設。在標準化村衛生室建設中，為破解資金短缺這一核心瓶頸，創新采用“健康按揭”模式，有效解決了初始投入難題。截至2017年底，全市299個行政村全部實現標準化村衛生室全覆蓋，每所村衛生室建筑面積控制在180至300平方米，統一配備健康一體機等4類77件基礎醫療設備，徹底改變了過去村醫“擺攤行醫”的落后狀況。

針對鄉鎮衛生院長期存在的設備配置缺口，市級財政持續加大投入力度，根據各鄉鎮衛生院實際診療需求，精準配備DR、彩超等關鍵醫療設備，有力提升了基層醫療機構的基礎診療能力。在此基礎上，武岡市進一步推動村級醫療服務功能升級，從單一的疾病診療向集預防、保健、康復、公共衛生服務于一體的“健康管理前哨”轉型，通過在村衛生室建設“中醫閣”推廣中醫適宜技術，不斷豐富服務內涵，實現村級醫療服務功能的系統整合與全面拓展。

2.做強縣級龍頭，增強區域輻射力

在筑牢基層服務網底的同時，武岡市同步推進行政區域醫療服務“龍頭”建設，通過內部能力提升與外部資源對接相結合的方式，全面增強市級醫院的區域引領與輻射帶動能力。在內部建設方面，市級財政投入1.5億元建成市中醫醫院門診醫技綜合大樓，持續加大對市級醫院基礎設施建設與大型醫療設備的投入力度，確保市級醫院具備承擔行政區域內急危重癥、疑難復雜疾病診療任務的能力，同時發揮技術攻關與人才培養的核心職能。

在外部資源對接方面，武岡市積極推動市級醫院與高端醫療資源深度合作，不僅與省人民醫院建立緊密型醫聯體合作關系，還與湘雅醫院共建遠程醫學分中心，截至目前已累計完成遠程會診230例，讓行政區域群眾無需外出即可享受到省級頂尖專家的優質醫療服務，實現了優質醫療資源向區域基層的有效延伸與精準落地。

3.創新投入機制，保障可持續運行

穩定的資金保障是資源整合落地的前提，也是整體性治理從理論走向實踐的關鍵支撐。武岡市在實踐中構建起“政府主導、金融輔助、財政兜底”的多元化、可持續投入格局，為緊密型縣域醫共體建設提供穩定財力支持。其中“健康按揭”模式的創新應用尤為關鍵，通過市城建投資公司融資1.05億元，采用財政分15年償還的方式，成功破解了標準化村衛生室建設的初始資金瓶頸，確?！吧舷禄ソā边@一系統性工程能夠持續穩步推進。

在醫保資金管理與使用方面，武岡市建立“總額管理、結余留用”的激勵約束機制，形成“按勞分配”與“按效分配”相結合的利益導向機制。將醫保資金的合理使用與醫療機構及醫務人員的績效收入直接掛鉤，充分調動了醫護人員提升服務質量、控制醫療成本的積極性，通過經濟杠桿引導醫療資源在行政區域內實現優化配置，為醫共體的長期穩定運行提供了經濟保障。

（二）分級診療建立“上下聯動”的服務協同機制

在完成醫療硬件資源整合的基礎上，武岡市進一步聚焦服務運行機制的深層變革。分級診療機制的構建，是運用整體性治理理念對縣域內碎片化的醫療服務流程進行系統性重塑，通過明確權責邊界、打通轉診通道、重構利益聯結，建立起激勵相容、運行有序的醫療服務共同體，確保醫療資源能夠在市、鄉、村三級機構間高效流動。

1.分層定責，明確三級機構服務邊界

清晰的功能定位，是醫療服務體系協同高效運行的基礎。武岡市通過制定并實施《醫共體分級診療目錄指南》，從制度層面明確劃分市、鄉、村三級醫療機構的功能與服務范圍。其中市級醫院主要承擔行政區域內大病、重病及疑難復雜疾病的診療工作，同時肩負技術輻射與人才培養的責任。鄉鎮衛生院聚焦常見病、多發病的診療，發揮承上啟下的轉診樞紐作用，銜接市級醫院與村衛生室的服務。村衛生室則負責常見病初診、基本公共衛生服務及居民健康管理工作?；趯I化分工的功能整合，從源頭上避免了不同層級醫療機構間的無序競爭與資源內耗，為構建“小病在基層、大病到醫院、康復回基層”的有序就醫格局奠定了制度基礎。

2.雙向轉診，打通“上下銜接”綠色通道

流程整合是整體性治理實現“以公民需求為中心”解決問題的關鍵環節。武岡市通過出臺《醫療衛生機構轉診管理實施方案》，建立起制度化、信息化的雙向轉診通道。各醫共體牽頭醫院普遍設立“一站式”轉診服務中心，同時明確要求建立專門的轉診綠色通道，用于高效接收基層醫療機構轉診的患者。

針對急危重癥患者，武岡市進一步優化轉診流程，實現院前急救車載監護系統與市級醫院信息平臺的實時數據對接，大幅縮短了患者從基層轉運到市級醫院后的救治響應時間。因此，將以往因機構割裂而阻滯、低效的轉診過程，重塑為統一、連續、便捷的服務流程，真正實現了患者在不同層級醫療機構間縱向流動的“無縫銜接”。

3.利益共享，激發分級診療內生動力

從整體性治理理論視角來看，只有通過構建激勵相容機制，才能保障治理網絡的可持續運行。武岡市在推進分級診療過程中，創造性地將醫保支付方式改革與分級診療機制建設相結合，對醫共體實行醫?；稹翱傤~管理、結余留用”的管理模式。這一模式將控制醫療成本、提升服務效率、促進居民健康的總體目標，與醫共體及內部各成員單位的核心經濟利益緊密綁定，讓各級醫療機構在推進分級診療過程中能夠獲得實實在在的收益。

武岡市還建立了與分級診療相配套的績效激勵機制，將醫共體牽頭醫院領導班子30%的績效收入與幫扶基層醫療機構的成效掛鉤，將醫務人員下沉基層服務的時長與質量，與個人績效收入、職稱晉升直接關聯。通過組合式激勵措施，使分級診療推進與醫療資源下沉從外部行政指令，轉變為各級醫療機構及醫務人員基于自身利益的理性選擇，為分級診療機制的持續運轉注入了內生動力

（三）數字醫療突破“地理與質量”的雙重限制

信息技術是整體性治理實現跨部門協同與資源深度整合的重要賦能工具。武岡市將數字醫療作為緊密型縣域醫共體建設的“神經中樞”與“效能倍增器”，通過推動醫療數據共享與服務流程在線化，不僅突破了醫療衛生服務的時空約束，更重塑了醫療服務質量監管與體系運行的模式，為實現縣域醫療治理的精準化與智能化提供了有力支撐。

1.遠程診療實現優質資源下沉，打破空間壁壘

遠程診療實現優質資源下沉，打破空間壁壘。遠程醫療是借助信息技術實現醫療資源高效整合與普惠供給的重要形態。武岡市統籌建設了覆蓋醫共體所有成員單位的檢驗檢測、遠程影像、遠程會診、遠程心電4個區域醫療資源共享中心，相當于將市級醫院的優質診斷能力虛擬化、實時化部署到每一個鄉鎮衛生院，構建起“鄉鎮檢查、縣（市）級診斷”的新型醫療服務模式。

以市人民醫院為例，截至目前已累計完成遠程影像診斷16685例、遠程心電診斷43104例、遠程會診194例。這些數據不僅體現了遠程診療服務數量的增長，更標志著優質醫療資源可及性的質的飛躍，是整體性治理借助信息技術消弭地域鴻溝、讓基層群眾共享優質醫療服務的典型實踐。

2.數字服務提升就醫便利性，優化就醫流程

武岡市以“讓群眾少跑腿、數據多跑路”為目標，通過數字化手段整合醫療服務流程，打造以患者為中心的便捷就醫體驗。2023年7月，全市315家村衛生室全部實現醫?！耙徽臼健奔磿r結算，徹底解決了農村居民在村級就醫后需到鄉鎮或縣城報銷的麻煩。2024年3月，武岡市完成醫療收費電子票據與醫保平臺的對接工作，成為湖南省首家上線醫療收費電子票據的縣級醫院，實現了就醫票據的電子化管理與便捷獲??；2025年8月，武岡市又率先在邵陽市行政區內縣級醫院中推行住院病人床旁結算試點，患者在病床邊即可完成出院結算手續，無需再到結算窗口排隊。

這些舉措將原本分散在不同窗口、不同部門的繳費、報銷、結算等流程，整合為在指尖或病床邊即可完成的簡單操作，深刻體現了整體性治理“以公民為中心”的理念，通過數字化手段將極致便利性嵌入醫療服務全流程，顯著降低了群眾的就醫時間成本與事務性負擔。

3.數字監管保障服務質量，規范醫療行為

整體性治理強調通過信息透明化強化監督管理、構建多元信任關系。武岡市充分利用信息化平臺，構建起全流程、智能化的醫療服務監管體系。在公共衛生服務領域，通過公衛3.0系統實時監控家庭醫生簽約服務、慢性病管理等工作的數量與質量，確保公共衛生服務規范落地。在基層醫療服務領域，將AI處方系統接入所有村衛生室，同時結合專家季度處方點評工作，有效提升了基層醫務人員處方開具的規范性與合理性。在醫保基金監管領域，醫保部門通過信息平臺對醫療機構的醫療行為進行智能審核，實時識別并防范欺詐騙保行為，保障醫?；鸢踩\行。

通過數據的全方位監管整合，將傳統被動、事后、抽樣的監管模式，轉變為主動、事中、全覆蓋的監管模式，不僅有效規范了醫療服務行為，更通過數據公開透明構建起患者對醫療機構、醫保部門對醫療機構、政府對醫療體系的多元信任機制。

三、緊密型縣域醫共體建設的武岡啟示

整體性治理理論指出，公共服務要打破碎片化壁壘，通過多元主體協同實現系統效能最大化。緊密型縣域醫共體正是這一理論在醫療領域的具體實踐，也是破解縣域醫療資源分散、基層服務能力弱、群眾就醫獲得感不足的有效路徑。武岡市作為國家緊密型縣域醫共體建設試點，立足本地作為欠發達地區的資源稟賦和醫療實際需求，探索出一套既符合當地情況、又具備可借鑒的改革做法，不僅為同類地區推進醫共體建設提供了具體參考，更從制度設計、機制創新層面提煉出具有普遍意義的經驗。

（一）以協調為驅動，構建多元主體協同機制

緊密型縣域醫共體不是簡單把幾家醫療機構“湊在一起”，而是要形成功能互補、運轉順暢的“有機整體”。對于武岡這樣的欠發達縣域來說，醫療資源總量有限、治理能力相對薄弱，單靠增加資源投入很難突破發展瓶頸。而協同效應理論提出，通過構建多層次、多主體的協調機制，能實現整體價值大于各部分價值之和，既可以解決縣域醫療服務體系“碎片化”“孤島化”的問題，又能在有限資源條件下實現效益最優。因此，以協調為核心驅動力，成為武岡推進緊密型縣域醫共體建設的一個重要經驗。

1.凝聚價值共識，統合改革目標方向

整體性治理理論認為，公共服務碎片化的根源在于多元主體的目標分歧和利益割裂，過度分工和惡性競爭會使這個問題更加突出。緊密型縣域醫共體建設涉及的主體很多，包括政府部門、縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室、醫務人員還有普通群眾，改革剛開始的時候，各方的訴求差異很大。政府關心民生改善和醫?；鹉懿荒艹掷m運轉，醫院在意運營效益和學科能不能發展好，醫務人員看重職業發展和待遇保障，群眾則最關心看病方不方便、花不花錢。如果這些價值訴求不能統一，改革很容易方向分散、推進乏力。

武岡市通過高位推動和政策引導，構建了自上而下統籌與自下而上呼應的價值協同機制。一方面，把醫共體建設和健康中國、鄉村振興這些國家戰略緊密結合，納入全市經濟社會發展總體規劃，明確醫共體在保障民生、促進公共服務均等化中的核心作用，通過市委、市政府專題部署、相關部門聯動推進，強化政策引領和共識凝聚。另一方面，調整了考核體系，不再像過去那樣只看醫院的業務量和營收，而是把上級醫院對基層的援建效果、優質資源下沉的力度、群眾健康指標的改善情況，都納入市級龍頭醫院的績效考核。通過這一利益導向機制，促使各主體摒棄局部利益，主動將資源向基層傾斜。這種價值協同機制，讓大家從“各算各的賬”變成“一起算大賬”，為醫共體建設凝聚了共識、定準了方向。

2.打通信息壁壘，促進組織協同共治

信息不對稱、傳遞不及時，是導致組織協同出問題的重要原因。在縣域醫療體系里，縣級醫院和基層醫療機構之間的技術斷層、數據壁壘，常常造成診療標準不統一、重復檢查多、轉診銜接不暢等問題。要讓醫共體各個主體高效協同，必須以信息共享為基礎，打通數據流通的“堵點”，為組織協作提供精準的數據支撐。

武岡市著力推進信息共享能力建設，搭建了覆蓋全市的區域醫療資源共享平臺，把檢驗檢測、遠程影像、遠程心電、遠程會診這四項核心功能整合進去。市級龍頭醫院通過這個平臺，向鄉鎮衛生院、村衛生室開放技術支持，基層機構上傳的檢查數據能實時同步到市級醫院，由專家遠程診斷，形成“基層采樣、縣級出報告”的模式。這樣一來，群眾不用來回跑，也避免了重復檢查，基層機構也有了技術兜底。同時，武岡市還全力推進基層醫療機構信息化全覆蓋，確保所有村衛生室都接入寬帶網絡和醫保、公共衛生數據系統，村民的就診信息、健康檔案、用藥記錄能實時上傳到醫共體信息平臺，從“診前預防”到“診中治療”再到“診后康復”，整個流程的信息都能貫通。這種信息共享機制，有效消除了醫共體內部的組織分歧，讓各級醫療機構在統一的數據平臺上協同運轉，整體服務效率顯著提升。

3.強化動員激勵，激活各方參與動力

在推進初期，醫共體建設面臨的一個突出問題是部門和機構的參與積極性不高。政府部門擔心改革突破現有體制、增加財政負擔，醫療機構顧慮資源下沉會影響自身效益，醫務人員對去基層服務也有抵觸情緒。整體性治理理論強調，解決這類協同難題，需要通過利益整合和組織動員，構建有效的誘導與動員機制，讓各個主體從“被動參與”變成“主動作為”。

武岡市從制度保障與激勵引導兩方面入手，構建了誘導與動員的協調機制。在制度層面，市政府出臺了《緊密型縣域醫共體建設實施方案》，明確了財政、醫保、衛健等部門的職責，建立了跨部門聯席會議制度，定期協調解決改革中的難點問題；同時設立了醫共體建設專項基金，對資源下沉、基層能力提升等項目給予財政兜底，為可能出現的效益損失提供保障，打消了部門和機構的后顧之憂。在激勵層面，重點打通了醫務人員的職業發展通道，規定市級醫院醫務人員晉升高級職稱前，必須有基層服務經歷；優秀村醫可以通過考核納入鄉鎮衛生院編制管理；對下沉到基層的專家，給予額外的績效補貼。這些舉措讓參與醫共體建設的主體，既能獲得制度上的保障，又能實現個人利益和職業發展的雙贏，有效激發了各方的參與熱情，形成了政府推動、醫院主動、醫務人員積極的良好局面。

（二）以整合為路徑，實現資源與流程系統優化

整體性治理理論的核心要義之一，就是通過整合治理效率與人文關懷、政策剛性與治理柔性、體制內資源與社會力量，實現公共服務效能最大化。對緊密型縣域醫共體來說，只靠協調機制還不夠，要完全釋放系統效能，還需要從組織、資源、流程、功能等多個維度進行系統整合，把分散的醫療資源變成整體優勢，把碎片化的服務變成全周期保障，這樣才能真正提升縣域醫療服務的質量和效率。武岡市正是圍繞“整合”這一核心，推動醫共體建設從“形式聯合”走向“實質融合”。

1.重構組織網絡，實現縱向貫通與橫向聯動

縣域醫療服務體系長期存在縱向割裂、橫向孤立的問題，縣級醫院和基層機構缺乏有效聯動，政府部門之間的政策銜接不順暢，導致服務網絡存在“斷點”。整體性治理理論要求打破行政層級和部門壁壘，構建縱向貫通、橫向聯動的治理結構。武岡市以組織整合為突破口，著力構建縱向到底、橫向到邊的醫療協同網絡。

在縱向整合上，武岡市明確了市級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生室三級聯動體系的功能定位。市級龍頭醫院作為“龍頭”，承擔急危重癥救治、?？平ㄔO、人才培養等核心職能；鄉鎮衛生院作為“樞紐”，負責常見病多發病診療、轉診銜接、基層技術指導；村衛生室作為“網底”，提供基本醫療、健康監測、政策宣傳等服務。通過簽訂協同服務協議、建立雙向轉診機制、推行專家下沉駐點等方式，實現三級機構的資源互通、技術互補。如市級醫院定期向鄉鎮衛生院派駐專家坐診、開展手術帶教，鄉鎮衛生院為村衛生室提供藥品配送和設備維護，形成龍頭帶樞紐、樞紐保網底的縱向協同格局。

在橫向整合上，武岡市推動醫共體與醫保、民政、財政等部門深度協同：醫保部門推行按病種分值付費改革，把醫共體作為一個整體進行醫?；鸫虬顿M，激勵醫共體主動控制醫療費用、提升服務效率；民政部門把醫療救助和醫共體服務對接，為困難群眾提供“先診療后付費”服務；財政部門統籌醫療衛生、鄉村振興等資金，向醫共體傾斜支持基礎設施建設。同時，武岡市推行家庭醫生簽約服務和包村服務模式，每個家庭醫生團隊負責一定區域內群眾的健康管理，推動醫療服務網絡向社區、村組延伸，形成縱向“貫通三級、橫向覆蓋全域”的協同網絡。

2.統籌資源配置，推動人才技術下沉基層

欠發達縣域醫療資源分布不均的問題特別突出，優質資源都集中在縣級醫院，鄉鎮衛生院設備陳舊、人才短缺，村衛生室服務能力薄弱，導致群眾小病不愿去基層、大病去不了縣城。要破解這個難題，必須通過資源整合，推動優質醫療資源向基層傾斜，實現資源跟著需求走。武岡市從硬件、人才、技術三個維度推進資源整合，全面提升縣域醫療資源的配置效率。

在硬件資源整合上，武岡市按照“分級賦能、補齊短板”的思路，統籌推進各級醫療機構的設施建設。對市級龍頭醫院，重點升級急危重癥救治中心、?？圃\療中心，新增CT、核磁共振等高端設備；對鄉鎮衛生院，重點改造門診樓、住院樓，配備DR、超聲、檢驗等基礎設備；對村衛生室，推行標準化建設，確保每個村衛生室都有固定場所、基本設備、合格村醫。尤其是針對村級醫療設施薄弱的問題，武岡市創新采用“健康按揭”模式解決建設資金難題，建成299個標準化村衛生室，還統一配備了健康一體機，村民在家門口就能享受基礎檢查服務。

在人才資源整合上，武岡市建立了“下沉、培養、引進”三位一體的人才流動機制。一方面，市級醫院每年選派一定數量的專家下沉到鄉鎮衛生院，開展坐診、教學、科研等工作，解決基層“缺醫生”的問題。另一方面，組織鄉鎮衛生院醫務人員到市級醫院進修學習，村醫參加市級培訓，提升專業能力。同時，通過放寬招聘條件、提供住房補貼等政策，吸引醫學專業畢業生到基層工作。這種人才整合機制，既緩解了基層人才短缺的燃眉之急，又為縣域醫療培養了本土化的人才隊伍。

在技術資源整合上，武岡市以遠程醫療為紐帶，推動市級醫院的先進技術向基層輻射。建立遠程會診中心，基層遇到疑難病例能實時對接市級專家；推廣適宜技術，把市級醫院成熟的常見病診療技術簡化后教給村醫；開展?？乒步?，市級醫院和鄉鎮衛生院共建內科、外科等專科，通過技術指導幫助基層提升?？品漳芰?。如針對高血壓、糖尿病等慢性病，市級醫院制定了標準化診療方案，并培訓基層醫務人員對其規范管理，讓群眾在鄉鎮就能享受和縣城同質的慢性病服務。

3.優化服務流程，保障體系運行順暢高效

服務流程繁瑣、銜接不暢，是影響醫共體運行效率的重要因素，也是群眾就醫體驗不好的主要原因。武岡市圍繞轉診、醫保、藥品等核心環節，推進全流程再造和無縫銜接，讓醫共體運行更順暢、群眾就醫更便捷。

在轉診流程整合上，武岡市制定了明確的分級診療指南，劃分了各級醫療機構的診療范圍，明確了轉診標準和程序。建立了雙向轉診綠色通道?；鶎佑龅揭呻y重癥患者，能通過醫共體信息平臺直接預約市級醫院專家號，優先安排就診；市級醫院患者病情穩定后，及時轉回鄉鎮衛生院或村衛生室進行康復治療，同時由市級專家提供后續指導。針對急危重癥患者，還建立了“120急救+醫共體銜接”機制，急救車在轉運途中就能通過信息平臺提前通知接收醫院做好準備，縮短了救治時間。

在醫保流程整合上，武岡市推行“一站式”即時結算服務，在各級醫療機構都設立了醫保結算窗口，群眾就診后只需要支付自付部分，醫保報銷金額由醫療機構和醫保部門直接結算，不用群眾往返跑腿。同時，推進醫共體內醫保政策統一，實行統一的起付線、報銷比例、用藥目錄，避免群眾因轉診導致醫保待遇不一樣。如群眾在村衛生室就診能享受較高的報銷比例，轉診到市級醫院后，醫保報銷政策能無縫銜接，減輕了群眾的費用負擔。

在藥品流程整合上，武岡市嚴格執行基本藥物制度，推進醫共體內用藥目錄統一，市級醫院和基層醫療機構共享藥品采購平臺，由市級醫院統一為基層配送藥品，保障基層藥品供應。針對基層急需的慢性病藥品、常見病藥品，建立了“按需申領、及時配送”機制，確保群眾在基層能取到藥、用好藥。加強藥品使用監管，通過醫共體信息平臺監測各級醫療機構的藥品使用情況，避免不合理用藥，保障用藥安全。

4.融合服務功能，提供全周期健康管理

健康中國戰略要求醫療服務從以治病為中心向以健康為中心轉變，這就需要醫共體突破單一醫療服務的局限，整合預防、診療、康復、健康管理等功能，構建覆蓋全生命周期的健康服務體系。武岡市以功能整合為抓手，推動醫共體從“治病”向“健康”轉型，為群眾提供全周期的健康保障。

在醫防融合功能整合上，武岡市把基本公共衛生服務和醫療服務深度結合。家庭醫生團隊既負責為群眾提供常見病診療服務，又承擔健康檔案建立、慢性病管理、疫苗接種等公共衛生職責。市級醫院設立了健康管理中心，開展健康體檢、疾病篩查服務，同時把篩查結果反饋到基層，由基層開展后續的健康干預。針對高血壓、糖尿病等慢性病，建立了“市級醫院診療、基層管理、家庭自我監測”的全流程管理模式，通過定期隨訪、用藥指導、健康宣教，降低了并發癥發生率。

在重點人群服務功能整合上，武岡市針對老年人、兒童、孕產婦、殘疾人等重點人群，開展了專項健康服務。為老年人提供免費健康體檢、慢性病篩查、上門醫療服務；為兒童提供預防接種、生長發育監測、常見病診療服務。為孕產婦提供孕期保健、分娩指導、產后隨訪服務；為殘疾人提供康復訓練、輔具適配、醫療救助服務。通過整合各級醫療機構的資源，為重點人群提供“個性化、全周期”的健康服務，提升了健康管理的精準性和覆蓋面。

在中醫藥服務功能整合上，武岡市依托中醫藥的特色優勢，把中醫藥服務融入健康管理全過程。市級醫院設立了中醫科、中藥房，鄉鎮衛生院建設了中醫館，村衛生室配備了中醫適宜技術設備。推廣針灸、推拿、中藥調理等中醫藥適宜技術，用于常見病治療和慢性病康復。開展“中醫藥治未病”服務，通過中醫體質辨識、食療指導、養生宣教，幫助群眾預防疾病。中醫藥服務的融入，既豐富了醫共體的服務內涵，又滿足了群眾對傳統醫藥的需求，提升了居民健康素養。

（三）以信任為根本，筑牢醫共體運行社會基礎

信任是公共服務體系可持續發展的社會基礎和心理保障，對于緊密型縣域醫共體來說，如果不能獲得群眾的信任，就算機制設計得再好、資源投入得再多，也難以實現長效運行。武岡市深刻認識到信任的重要性，把增強民眾信任作為醫共體建設的核心目標之一，通過提升服務可及性、降低就醫成本、規范服務行為、強化公共價值等多重舉措，不斷增強民眾對醫共體的認同感和信任感，形成“政府信、醫院信、群眾信”的良性治理生態。

1.提升服務可及性與質量，夯實民眾信任根基

民眾對醫共體的信任，來自實實在在的就醫獲得感。武岡市從可及性、經濟性、質量性三個維度發力，使群眾在醫共體建設中切實獲益，從而建立起對政府和醫療機構的公共信任。

在提升服務可及性上，武岡市通過標準化村衛生室建設、專家下沉駐點、遠程醫療覆蓋等舉措，使群眾在家門口即可享受到優質醫療服務。如299個標準化村衛生室實現了全覆蓋，村民步行15分鐘內就能到達村衛生室；市級專家定期到鄉鎮衛生院坐診，部分偏遠鄉鎮還開通了“專家巡回醫療車”，為群眾提供上門服務；遠程醫療覆蓋了所有鄉鎮衛生院，群眾在鄉鎮就能接受市級專家的診斷，不用往返縣城。有效解決了群眾“看病遠、看專家難”的問題，提升了服務的可及性。

在降低就醫成本上，武岡市通過檢驗檢查結果互認、藥品集采、醫保報銷優化等措施，切實減輕了群眾的醫療負擔。如醫共體內各級醫療機構實現了檢驗檢查結果互認，群眾在基層做的檢查，轉診到市級醫院不用重復做，減少了不必要的費用支出；通過藥品集中采購，有效降低了藥品價格；群眾在村衛生室就診能享受較高的報銷比例，大大減少了門診負擔。通過切實的減負措施，使群眾享受到醫共體帶來的經濟實惠，增強了對政府和醫院的信任。

在保障服務質量上，武岡市加強了醫療服務行為規范和行業作風整治。建立了醫共體內部質量控制體系，定期開展醫療質量檢查，規范診療行為；加強醫務人員職業道德教育，杜絕過度醫療、收受紅包等現象；通過醫共體信息平臺公開醫療服務價格、藥品價格、診療流程等信息，提升了服務透明度。開展“群眾滿意度調查”，定期收集群眾對醫共體服務的意見建議，及時整改存在的問題。服務質量的提升和透明度的增加，進一步增強了民眾對醫共體的信任。

2.彰顯公益屬性與價值，強化體系公信力量

公立醫院和醫保體系是醫共體建設的重要支撐，其公共價值能否彰顯，直接影響民眾對醫共體的信任。武岡市通過強化公立醫院公益屬性、優化醫保體系功能，提升了兩者的公共價值，為醫共體運行筑牢了信任基礎。

在提升公立醫院公共價值上，武岡市推動市級公立醫院向區域醫療中心轉型，強化了其公共服務職能。市級醫院不再以追求營收為目標，而是把急危重癥救治、專科建設、人才培養、基層幫扶作為核心任務；設立了公益性服務考核指標，把基層援建成效、公共衛生服務貢獻、群眾滿意度等納入醫院考核，與績效掛鉤；針對貧困群眾、殘疾人等特殊群體，提供減免醫療費用、優先診療等公益服務。如市級醫院設立了“健康扶貧門診”，為貧困群眾提供“一免三減”（免掛號費，減檢查費、治療費、藥品費）服務，彰顯了公立醫院的公益屬性。通過加強醫院管理與提升診療能力，確保群眾在公立醫院能看好病、享受到優質服務，從而提升公立醫院的公共價值與公信力。

在提升醫保體系公共價值上，武岡市從保障范圍、報銷便利、基金安全三個方面優化了醫保政策。擴大醫保覆蓋范圍，實現“應保盡?！保粌灮t保報銷流程，推行“一站式”即時結算、異地就醫直接結算，讓群眾報銷更便捷；加強醫?；鸨O管，通過大數據監測、現場檢查等方式，打擊欺詐騙保行為，確?；鸢踩沙掷m。如群眾在醫共體內就診，無論是在村衛生室還是市級醫院，都能享受統一的醫保報銷服務，不用因轉診重新辦理醫保手續；醫保部門定期公開基金收支情況，接受社會監督，增強了群眾對醫保體系的信任。公立醫院與醫保體系的公共價值提升，為醫共體建設提供了堅實的信任支撐。

3.深化能力共建與共享，鞏固協同發展基礎

醫共體的生命力在于實質性的合作與協同，如果各級醫院之間只停留在“名義聯合”，缺乏真正的能力共建和利益共享，民眾的信任也難以持久。武岡市通過強化龍頭醫院帶動作用、推動各級醫院能力共建、完善合作利益機制，提升了醫院服務能力與合作效能，讓醫共體從“形式聯合”走向“實質融合”，進一步鞏固了民眾信任。

在強化龍頭醫院帶動作用上，武岡市把市級龍頭醫院作為醫共體建設的“核心引擎”，支持其提升服務能力。投入專項資金支持市級醫院建設?？圃\療中心、急危重癥救治中心，引進新技術、新項目；鼓勵市級醫院與省市級醫院建立協作關系，通過遠程會診、專家指導、人才進修等方式，提升市級醫院的診療水平。如市級醫院與長沙多家三級醫院建立了醫療協作關系，通過遠程會診和專家下沉，提升了急危重癥救治能力，讓群眾在區域內就能看好大病，增強了群眾對醫共體的信任。

在推動各級醫院能力共建上，武岡市建立了“縣級醫院帶鄉鎮、鄉鎮帶村級”的能力提升機制。市級醫院定期為鄉鎮衛生院開展技術培訓、手術帶教、病例討論，幫助鄉鎮衛生院提升常見病診療能力；鄉鎮衛生院為村衛生室提供藥品配送、設備維護、業務指導，幫助村醫提升服務水平。醫共體內部建立了“人才共享、技術共享、設備共享”機制，市級醫院的專家可到基層坐診，基層的疑難病例可轉診至市級醫院，實現資源互通、能力互補。如鄉鎮衛生院遇到復雜的外科手術，可邀請市級醫院專家前來指導或協助手術，提升了基層的服務能力，讓群眾在鄉鎮就能享受到優質醫療服務。

在完善合作利益機制上，武岡市建立了醫共體內部利益共享與風險共擔機制。把醫?；鸫虬顿M給醫共體，醫共體內部根據各級醫療機構的服務量、服務質量、群眾滿意度等因素，合理分配醫?；?；對醫共體建設中表現突出的醫療機構與個人給予獎勵，對服務不力的進行約談整改。這種利益共享機制，讓各級醫療機構從“各自為戰”轉向“協同發展”，形成了“一榮俱榮、一損俱損”的利益共同體。通過提升醫院服務能力與合作效能，醫共體的整體服務水平不斷提高，民眾的信任度也持續增強，為醫共體的長期穩定運行奠定了堅實基礎。

參考文獻:略

作者簡介：陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博導，研究方向為三農問題與鄉村振興；張寧，湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士生，研究方向為鄉村治理；王鵬瑞，湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士生，研究方向為鄉村治理。來源：陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第132～154頁。