破解林業(yè)“四難”融資困境：重慶市深化集體林權(quán)制度改革背景下的綠色金融創(chuàng)新路徑研究｜政策與監(jiān)管

文/重慶市林業(yè)局局長曹春華，重慶市林業(yè)局改革處處長劉洪平，重慶市林業(yè)規(guī)劃設計院高級工程師田亞微

本文在剖析該困境根源的基礎上，系統(tǒng)梳理了重慶在推動兩大改革協(xié)同的頂層制度設計、以數(shù)字化夯實林權(quán)根基、以市場化手段重塑價值體系、創(chuàng)新聯(lián)動式金融產(chǎn)品矩陣等方面的實踐經(jīng)驗，并提出深化改革的政策著力點，以期為全國層面推動林業(yè)金融改革、暢通“兩山”轉(zhuǎn)化通道提供有益借鑒。

習近平總書記提出的森林“四庫”論述，為新時代林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向 。然而，林業(yè)資產(chǎn)固有的“確權(quán)難、評估難、抵押難、融資難”等融資困境，長期制約著金融資本向林業(yè)領(lǐng)域的有效傳導。作為全國綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)與深化集體林權(quán)制度改革先行區(qū)，重慶市通過推動“兩區(qū)”深度融合，正在探索一條以林改為基礎、以金改為動力，系統(tǒng)性破解林業(yè)融資困境的協(xié)同創(chuàng)新路徑。本文在剖析該困境根源的基礎上，系統(tǒng)梳理了重慶在推動兩大改革協(xié)同的頂層制度設計、以數(shù)字化夯實林 權(quán)根基、以市場化手段重塑價值體系、創(chuàng)新聯(lián)動式金融產(chǎn)品矩陣等方面的實踐經(jīng)驗，并提出深化改革的政策著力點，以期為全國層面推動林業(yè)金融改革、暢通“兩山”轉(zhuǎn)化通道提供有益借鑒。

習近平總書記指出，推動森林水庫、錢庫、糧庫、碳庫“四庫”聯(lián)動。這一重要論述深刻揭示了森林在維護國家生態(tài)安全、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的多重戰(zhàn)略價值。為引導金融資源更好地服務于林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，2025年8月，中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融支持林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的通知》，為金融資本與林業(yè)資源深度融合提供了頂層設計和政策保障。

重慶市作為長江上游重要生態(tài)屏障，在國家戰(zhàn)略布局中地位特殊，同時肩負著建設全國綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)（“金改試驗區(qū)”）和深化集體林權(quán)制度改革先行區(qū)（“林改先行區(qū)”）的雙重使命。這一獨特地位和雙重使命，客觀上為重慶提供了“林改+金改”的協(xié)同融合機遇，以破解傳統(tǒng)金融體系與林業(yè)資產(chǎn)特性不匹配的核心矛盾，即長期存在的林業(yè)資產(chǎn)“確權(quán)難、評估難、抵押難、融資難”問題。如何以深化集體林權(quán)制度改革為契機，以金融供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革為抓手，破解林業(yè)發(fā)展的融資約束，推動林業(yè)資產(chǎn)的價值發(fā)現(xiàn)、確定與順暢流轉(zhuǎn)，已成為重慶推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必答題。本文旨在系統(tǒng)梳理重慶市在“兩區(qū)”融合背景下，圍繞破解上述困境形成的實踐經(jīng)驗進行復盤剖析，并在此基礎上提出深化改革的政策建議。

林業(yè)資產(chǎn)融資的結(jié)構(gòu)性困境及成因剖析

林業(yè)金融貸款的供給長期受限，根源在于傳統(tǒng)信貸體系

難以適配林業(yè)資產(chǎn)。該體系圍繞標準化、易變現(xiàn)的工業(yè)與城市資產(chǎn)構(gòu)建，其風險評估和審批邏輯無法有效兼容林業(yè)所特有的“長周期、多元價值、復雜權(quán)屬”等特性，從而形成了結(jié)構(gòu)性的融資困境。

確權(quán)難：資產(chǎn)邊界模糊，精準權(quán)屬認定困難

這是構(gòu)成金融機構(gòu)信貸決策的初始障礙。林業(yè)資產(chǎn)，特別是集體林權(quán)，具有高度的碎片化特征。傳統(tǒng)林權(quán)證登記受歷史條件和技術(shù)手段等因素制約，信息較為粗略，林地“四至”不清、圖證不符等問題普遍存在，導致金融機構(gòu)無法清晰界定抵押物范圍。此外，林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”后，各類權(quán)益的權(quán)能、期限和流轉(zhuǎn)規(guī)則不盡相同，進一步增加了金融機構(gòu)對抵押物權(quán)屬合法性與穩(wěn)定性進行調(diào)查的難度和成本。

評估難：價值標準缺失，生態(tài)效益難以量化

這是導致林業(yè)資產(chǎn)價值被嚴重低估的核心癥結(jié)。森林的價值是復合型的，既包括木材等物質(zhì)產(chǎn)品價值，也包括固碳釋氧、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護等生態(tài)服務價值（GEP）。傳統(tǒng)金融機構(gòu)的評估體系主要認可易于變現(xiàn)的木材價值，而對于占更大比重的森林生態(tài)價值，因其具有公共物品屬性、缺乏統(tǒng)一公允的量化標準和市場交易機制，金融機構(gòu)普遍存在“看不懂、算不清、不敢認”的難題，使得森林資產(chǎn)的金融評估價值與其真實綜合價值嚴重背離。

抵押難：處置渠道不暢，風險緩釋機制缺失

這是金融機構(gòu)“不敢貸”的本質(zhì)顧慮。基于前兩者困難，即便林權(quán)得以抵押，其后續(xù)風險處置也是金融機構(gòu)的核心關(guān)切。林業(yè)經(jīng)營周期長，資產(chǎn)流動性天然較差，一旦發(fā)生違約，抵押林權(quán)的處置面臨市場信息不透明、交易對象難尋、價格波動大等現(xiàn)實問題。同時，林業(yè)行業(yè)自身尚未形成規(guī)范的公開交易市場與市場化的風險資產(chǎn)收儲機制，使得林權(quán)資產(chǎn)的變現(xiàn)能力與確定性大打折扣。因此，銀行普遍要求追加房產(chǎn)等更“可靠”的擔保物，使林權(quán)抵押往往淪為“附加品”而非核心押品。

融資難：資金供需錯配，信貸獲得率低

這是上述“三難”疊加傳導的最終結(jié)果，也是回答總書記“林改四問”中“錢從哪里來”的終極挑戰(zhàn)。由于確權(quán)不明、評估過低、抵押受限，導致林業(yè)經(jīng)營主體尤其是中小林農(nóng)和新型經(jīng)營主體，難以通過常規(guī)信貸渠道獲得足額、低成本的資金支持。金融資本的逐利性與避險性，使其天然傾向于規(guī)避非標程度高、信息透明度低的林業(yè)資產(chǎn)，造成林業(yè)領(lǐng)域長期面臨融資缺口與資金供給不足的結(jié)構(gòu)性矛盾。

破解融資困境的重慶實踐

面對上述困境，重慶市并非采取零敲碎打的應對方式，而是以國家在重慶設立“兩區(qū)”為契機，如圖1所示，堅持系統(tǒng)觀念，通過集體林權(quán)制度改革解決資產(chǎn)端的根本性障礙，通過金融改革創(chuàng)新提供并不斷豐富資金端的工具箱，構(gòu)建了一套“頂層制度設計—數(shù)字基礎設施—金融產(chǎn)品矩陣—價值轉(zhuǎn)化體系”四位一體的系統(tǒng)性解決方案，從制度、技術(shù)、市場等多個維度對林業(yè)金融服務進行了拓展、優(yōu)化、甚至迭代重構(gòu)，最終實現(xiàn)“兩區(qū)”充分融合，操作層面充分協(xié)同。

制度設計：構(gòu)建多層次、協(xié)同化的政策框架

有效的制度供給是深化改革的重要保障。重慶市堅持問題導向，市總林長辦統(tǒng)籌調(diào)度，市林業(yè)局聯(lián)合中國人民銀行重慶市分行、市委金融辦等多部門，出臺了一系列指向精準、相互銜接的政策文件，形成了破解融資困境的制度合力。

在市級層面，頂層設計清晰明確。印發(fā)了《重慶市建設深化集體林權(quán)制度改革先行區(qū)行動方案》《重慶市金融支持集體林權(quán)制度改革若干政策措施》《重慶市“政銀企”協(xié)同推動深化集體林權(quán)制度改革先行區(qū)建設實施方案》《重慶市建立“股貸債保”聯(lián)動機制推動林權(quán)融資擴面增量實施方案》等重要文件。這組政策“組合拳”分別從宏觀支持方向、中觀協(xié)作機制和微觀金融工具三個層面進行系統(tǒng)規(guī)劃，明確了發(fā)揮貨幣政策工具引導作用、搭建政銀企高效協(xié)作橋梁、推動“股貸債?！倍嘁芈?lián)動等核心舉措，為重慶綠色金融支持林業(yè)發(fā)展提供了全面的“制度包”“施工圖”。

在區(qū)縣層面，配套細則因地制宜。各區(qū)縣在市級頂層設計的指引下，緊密結(jié)合自身稟賦，出臺了一系列確保政策精準落地的實施細則。例如，為解決資產(chǎn)評估難題，城口縣率先制定《城口縣集體林地森林資源資產(chǎn)評估管理辦法》；為規(guī)范林權(quán)抵押流程，秀山縣印發(fā)《秀山自治縣集體林權(quán)抵押貸款業(yè)務指南（試行）》等。由此，一個“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣細化、上下聯(lián)動”的政策體系全面形成，為金融機構(gòu)“敢貸、愿貸、能貸、會貸”建構(gòu)了穩(wěn)定、可預期的政策環(huán)境和行動策略。

數(shù)字化基礎：構(gòu)建精準、可信的林權(quán)數(shù)智體系

針對“確權(quán)難”，借助“數(shù)字重慶”強大的系統(tǒng)優(yōu)勢，以“數(shù)智林權(quán)”平臺建設為突破口，多措并舉逐步解決林地資產(chǎn)底數(shù)不清、權(quán)屬不明的問題。

一是推進集體林地矢量化建檔。借助全國林草普查契機，建成覆蓋全市林地的矢量化數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建了以村集體為單位的矢量化確權(quán)登記基礎數(shù)據(jù)庫。這為林權(quán)流轉(zhuǎn)和金融機構(gòu)貸前調(diào)查提供了統(tǒng)一、可靠的“一張圖”，這是推行辦理林權(quán)大證，實現(xiàn)適度規(guī)?；鬓D(zhuǎn)林權(quán)的基礎和前提。

二是創(chuàng)新權(quán)證頒發(fā)模式。在高效推動國家儲備林項目經(jīng)營權(quán)整村登記87萬畝的基礎上，持續(xù)深化權(quán)能改革，創(chuàng)新頒發(fā)了林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)證、特色經(jīng)濟林收益權(quán)證、林下經(jīng)濟生產(chǎn)服務設施所有權(quán)證等。特別是在銅梁區(qū)，先行先試開展楠木“一樹一證一碼”確權(quán)登記，頒發(fā)了全國首張單株林木不動產(chǎn)權(quán)證，實現(xiàn)了林木資產(chǎn)從“片”到“株”的精準識別與賦權(quán)，為林木資產(chǎn)證券化及市場化配置、價值化變現(xiàn)奠定了基礎。

三是探索構(gòu)建“數(shù)智林權(quán)”平臺。主動融入“數(shù)字重慶”建設，試點運行“數(shù)智林權(quán)”應用場景。該平臺能夠歸集林權(quán)登記、資源狀況、流轉(zhuǎn)交易等核心數(shù)據(jù)，構(gòu)建動態(tài)更新的“林權(quán)數(shù)據(jù)倉”，并與“長江綠融通”等金融服務平臺進行銜接，初步實現(xiàn)了林權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押融資的“一網(wǎng)通辦”，顯著降低了信息獲取成本和交易成本，并為林木資產(chǎn)的貸后風險監(jiān)控提供了數(shù)字化手段。

價值體系：生態(tài)價值發(fā)現(xiàn)與市場化轉(zhuǎn)化

針對“評估難”，重慶著力構(gòu)建了一套“科學核算—融合應用—多元變現(xiàn)”的價值轉(zhuǎn)化體系。

一是探索統(tǒng)一的價值評估標尺。在全國率先出臺《重慶市林業(yè)產(chǎn)品價值核算操作細則（試行）》，為林業(yè)產(chǎn)品價值（GEP）評估提供了方法論，構(gòu)建了一套“核算—融資—運營”一體化轉(zhuǎn)化模式，有效破解了金融機構(gòu)面對生態(tài)價值時“看不懂、算不清、不敢貸”的難題。

二是推動核算成果與信貸審批的融合。梁平區(qū)在完成全域GEP核算（總價值718.52億元）后，重慶銀行梁平支行創(chuàng)新“林地經(jīng)營權(quán)+生態(tài)產(chǎn)品價值”復合抵押模式，將GEP核算報告中的生態(tài)產(chǎn)品價值作為重要增信依據(jù)，成功發(fā)放貸款4500萬元，標志著GEP核算成果與銀行信貸審批的首次成功結(jié)合。

三是探索資產(chǎn)運營的多元變現(xiàn)模式。一方面，通過推動核心生態(tài)資產(chǎn)的資本化運作，獲得資本金。例如：武隆區(qū)以特許經(jīng)營權(quán)出讓的方式，將其世界自然遺產(chǎn)地核心景區(qū)未來數(shù)十年的經(jīng)營收益一次性折現(xiàn)，獲得出讓金41.55億元。另一方面，依托國家儲備林項目，獲得低息貸款。重慶市通過深化“央地合作”模式，實現(xiàn)林地的規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，撬動國家開發(fā)銀行100億元長期低息貸款，累計推動集體林地收儲402萬畝。

產(chǎn)品矩陣：構(gòu)建金融工具創(chuàng)新與風險緩釋機制

針對“抵押難”，在建構(gòu)的“數(shù)字底座”“價值標尺”基礎上，重慶金融機構(gòu)構(gòu)建了風險緩釋機制，創(chuàng)設了一系列與林業(yè)資產(chǎn)特性相匹配的金融產(chǎn)品。

一是圍繞資產(chǎn)權(quán)能創(chuàng)新融資產(chǎn)品。成功落地6筆林業(yè)碳匯預期收益權(quán)質(zhì)押貸款1.9億元；永川區(qū)基于“一樹一證”的權(quán)屬創(chuàng)新，完成全國首單楠木“樹票”質(zhì)押貸款1500萬元；酉陽縣則創(chuàng)新“林權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書+”融資模式，以交易過程的規(guī)范性為信用增級，獲得貸款近1.5億元；云陽縣基于“委托經(jīng)營權(quán)+未來收益權(quán)”的組合質(zhì)押，落地重慶首筆全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理質(zhì)押貸款1.8億元。

二是構(gòu)建“股貸債?！甭?lián)動機制。這是一個覆蓋項目全生命周期的多層次金融支持體系。在股權(quán)端，推動成立重慶市首支碳中和基金和國家儲備林碳匯專項基金；在信貸端，通過產(chǎn)品創(chuàng)新持續(xù)擴大貸款規(guī)模；在債券端，鼓勵符合條件的林業(yè)經(jīng)營主體發(fā)行鄉(xiāng)村振興票據(jù)、綠色債券；在保險與擔保端，創(chuàng)新推出古樹名木、蠟梅、花椒、蠶桑經(jīng)濟林種植等特色險種，創(chuàng)新以整村進行投保，并發(fā)揮政府性融資擔保機構(gòu)的增信分險作用，累計提供擔保貸款近1億元。這些聯(lián)動機制形成了風險共擔、利益共享的金融生態(tài)，有效降低了單一金融機構(gòu)的風險敞口。

未來深化“兩區(qū)融合”的著力點

重慶的實踐證明，林改與金改的系統(tǒng)性協(xié)同是引導綠色金融有效支持林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的可行路徑和有效路徑。立足現(xiàn)有改革成果，為進一步鞏固和深化“兩區(qū)”融合效應，推動林業(yè)金融服務再上新臺階，未來從以下幾個方面持續(xù)發(fā)力：

深化價值評估標準的應用與推廣

重慶已在GEP核算與應用上邁出了關(guān)鍵一步，后續(xù)重點在于推動該標準從試點示范走向系統(tǒng)性應用。一是深化標準在金融領(lǐng)域的應用。推動將GEP核算報告作為林業(yè)企業(yè)和重大林業(yè)項目授信審批的關(guān)鍵參考材料，引導金融機構(gòu)將其系統(tǒng)性地嵌入內(nèi)部評級和風險定價模型。二是拓展評估結(jié)果的應用場景。在信貸領(lǐng)域之外，探索將GEP評估結(jié)果與地方政府的生態(tài)補償機制、重大項目選址決策等掛鉤。三是積極參與并引領(lǐng)更高層級的標準制定。以重慶實踐為樣本，主動向國家相關(guān)部委建言，為國家層面制定統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價值核算與金融應用貢獻“重慶經(jīng)驗”。

提升數(shù)字林權(quán)平臺的能級和效率

“數(shù)智林權(quán)”平臺作為林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的數(shù)字底座，其效能的發(fā)揮可以不斷提升林權(quán)改革的上限。下一步將致力于持續(xù)強化AI賦能，從一個信息歸集平臺升級為智慧化的綜合服務中樞。一是推動平臺功能的迭代升級。在現(xiàn)有林權(quán)數(shù)據(jù)基礎上，進一步整合林木資源動態(tài)監(jiān)測、森林防火、碳匯計量等多元數(shù)據(jù)，并內(nèi)嵌GEP智能核算模塊，從而豐富平臺的在線智能評估、資產(chǎn)動態(tài)估值、風險智能預警等功能。二是強化系統(tǒng)接口的深度對接。推動“數(shù)智林權(quán)”平臺與“長江綠融通”平臺深入對接，實現(xiàn)林業(yè)大數(shù)據(jù)與各大金融機構(gòu)核心信貸審批系統(tǒng)的有效銜接，滿足林權(quán)信息從“查詢”到“調(diào)用”的融資需要，提升融資效率，提升預防融資風險能力。三是全面融入“數(shù)字重慶”一體化智能平臺，為監(jiān)管部門和經(jīng)營主體提供全景式、穿透式的決策支持。同時，為相關(guān)部門、有關(guān)單位、林業(yè)大戶、廣大林農(nóng)以及熱心林草事業(yè)的群眾提供便捷、透明的信息服務。

拓展林業(yè)金融應用的場景和示范

林業(yè)金融創(chuàng)新需與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合才能產(chǎn)生持續(xù)生命力。重慶將持續(xù)強化金融供給與林業(yè)需求的精準對接，以具體項目和重點區(qū)域為抓手，推動金融服務模式從普適性向定制化升級。一是圍繞“林業(yè)標準地”建設探索全鏈條金融服務，針對其全生命周期，探索提供覆蓋長期項目貸、中期設備貸、短期流動資金貸、供應鏈金融等在內(nèi)的綜合金融解決方案。二是聚焦重點片區(qū)實施差異化金融賦能。針對大仙女山片區(qū)的全國林改綜合試點，充分用好用活國家林草局賦予的十條措施，探索適配全域整體開發(fā)的創(chuàng)新金融模式；針對大巴山片區(qū)的生態(tài)文旅項目，探索“生態(tài)信貸+文旅消費金融”的組合融資模式；針對渝東南片區(qū)森林全周期可持續(xù)經(jīng)營，探索與“長周期經(jīng)營、多價值變現(xiàn)”特性相匹配的金融產(chǎn)品和服務；針對楨楠、崖柏等林木產(chǎn)業(yè)，探索全產(chǎn)業(yè)鏈條金融服務模式，形成一批可復制、可推廣的區(qū)域產(chǎn)融結(jié)合樣板。

完善綠色金融的工具箱和風險分擔機制

針對林業(yè)“長周期、慢回報”的特性，將持續(xù)豐富金融工具箱，并健全風險分擔機制。一是著力解決期限錯配問題。引導和鼓勵駐渝金融機構(gòu)，特別是政策性銀行和國有大行，針對林業(yè)特點創(chuàng)新開發(fā)5年、10年乃至更長期限的中長期信貸產(chǎn)品，并設計與林木生長或項目收益周期相匹配的靈活還本付息方式。二是持續(xù)拓展“股貸債保”聯(lián)動機制的深度和廣度。在“股”上，擴大本地碳中和、國儲林等專項基金規(guī)模；在“債”上，支持龍頭林企發(fā)行綠色債券、轉(zhuǎn)型債券；在“?！鄙希掷m(xù)擴大森林保險覆蓋面，創(chuàng)新開發(fā)林業(yè)碳匯保險、預期收益損失險等新品種，構(gòu)建覆蓋林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全生命周期的風險緩釋體系。三是探索實施林業(yè)金融信貸、保險和擔保的組合拳。支持金融機構(gòu)結(jié)合本地實際情況，統(tǒng)籌整合信貸、保險和擔保三種金融工具的功能，向各區(qū)縣涉林企業(yè)、林業(yè)大戶等薄弱環(huán)節(jié)提供定制化服務，增強金融服務的精準性和覆蓋度，提升金融服務的抗風險能力。

結(jié)語

破解林業(yè)“四難”金融困境是實現(xiàn)森林“四庫”功能、暢通“兩山”轉(zhuǎn)化通道的關(guān)鍵所在。重慶市通過推動林改先行區(qū)與金改試驗區(qū)的深度融合，正在探索一條以系統(tǒng)性制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，以林權(quán)數(shù)字化改革為基礎，以生態(tài)價值量化為標尺，以金融工具創(chuàng)新為引擎的協(xié)同之路，力求為綠色金融如何賦能林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供生動范例。重慶以實踐表明，解決林業(yè)金融難題，關(guān)鍵在于超越單一產(chǎn)品或環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，構(gòu)建一個能夠讓林權(quán)改革紅利與金融創(chuàng)新活力相互轉(zhuǎn)化的制度體系，協(xié)同解決確權(quán)、評估、抵押、融資全鏈條障礙。

展望未來，在國家頂層設計的引領(lǐng)下，持續(xù)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并與新一輪深化集體林權(quán)制度改革緊密結(jié)合，必將能引導更多金融活水流向廣袤林海，為建設美麗中國和實現(xiàn)“雙碳”目標貢獻磅礴的綠色力量。

來源 | 《清華金融評論》2026年1月刊總第146期

編輯 | 周茗一

審核丨丁開艷

責編 | 蘭銀帆

Review of Past Articles -

01

02