智庫(kù)策論丨遲福林：促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的根本之策

■遲福林

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”近日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于錨定農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》也提出“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基礎(chǔ)和條件發(fā)生重大變化。一方面，我國(guó)總體進(jìn)入工業(yè)化后期，工業(yè)化基礎(chǔ)與新科技革命交匯融合，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造了必要的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)；另一方面，我國(guó)進(jìn)入以人為本的新型城鎮(zhèn)化新階段，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為一個(gè)重大任務(wù)。新階段解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為根本之策。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，核心在于打破長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動(dòng)和平等交換，構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、共同繁榮的新型關(guān)系。

以提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為重點(diǎn)縮小城鄉(xiāng)收入差距

第一，城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距過(guò)大。城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)性收入差距是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的突出體現(xiàn)，也是導(dǎo)致區(qū)域差距和貧富差距的重要因素。2024年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.3∶1，與2019年2.6∶1的水平相比明顯下降，但城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入之比仍為9.4∶1。財(cái)產(chǎn)性收入差距過(guò)大，不僅制約了農(nóng)民收入的可持續(xù)增長(zhǎng)和財(cái)富積累，也抑制了內(nèi)需潛力釋放和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要把提升財(cái)產(chǎn)性收入作為重大任務(wù)；爭(zhēng)取在“十五五”時(shí)期將城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距縮小到5∶1左右。

第二，賦予農(nóng)民一定的土地物權(quán)。20世紀(jì)90年代，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院曾提出“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。這一建議已被中央采納并寫(xiě)入多項(xiàng)政策文件。目前看，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)尚未完全做實(shí)、放活、賦能，農(nóng)村土地價(jià)值潛力遠(yuǎn)未釋放。2024年，農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)凈收入占可支配收入的比重僅為2.5%，明顯低于城鎮(zhèn)居民10.1%的水平。主要在于農(nóng)村居民的土地、住房等資產(chǎn)價(jià)值潛力未能釋放。例如，有研究表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將使得農(nóng)村居民可支配收入提升34%，城鄉(xiāng)居民可支配收入比有望由2.3∶1縮小至1.7∶1。

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)授權(quán)

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最可靠的保障，也是農(nóng)村最大的財(cái)富所在。當(dāng)前，全國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積約19萬(wàn)平方公里，其中宅基地占比超過(guò)70%，蘊(yùn)含著巨大的價(jià)值。建議在嚴(yán)格的土地規(guī)劃管理、嚴(yán)格的土地用途管制前提下，加快推進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置改革，賦予農(nóng)民更完整、更有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一是打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割，建立“同地同權(quán)同價(jià)”的平等制度安排，形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，讓農(nóng)民直接分享土地增值收益。二是從法律上賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)。明確其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)能，使其在法律地位和財(cái)產(chǎn)屬性上與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)對(duì)等。三是深化宅基地“三權(quán)分置”改革，在落實(shí)集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的基礎(chǔ)上，大膽探索和放活使用權(quán)。可允許宅基地使用權(quán)在更大范圍內(nèi)以租賃、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)，用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、康養(yǎng)、文創(chuàng)等新產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民的宅基地及住房變成“活資本”。

第三，創(chuàng)新農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式。讓土地真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，需要完善的配套機(jī)制和市場(chǎng)體系。應(yīng)鼓勵(lì)各地因地制宜，探索土地股份合作、信托經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期租賃等多元化實(shí)現(xiàn)形式。引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等入股龍頭企業(yè)或合作社，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民持續(xù)分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。除土地外，應(yīng)進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，拓寬農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。一方面，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，提高農(nóng)民獲取信貸支持的能力；另一方面，探索建立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制，使勞動(dòng)、土地、資本、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等各種要素都能夠自由聯(lián)合、作價(jià)入股、優(yōu)化組合。

以產(chǎn)業(yè)融合為重點(diǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

第一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)仍面臨產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低、與二三產(chǎn)業(yè)融合不足等問(wèn)題。推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。這要求必須跳出農(nóng)業(yè)看農(nóng)業(yè)，用工業(yè)化思維和組織方式改造農(nóng)業(yè)。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，也是當(dāng)前突出的短板。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率與第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的比值僅為22%，不足四分之一，迫切需要在城鄉(xiāng)融合中賦能農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，形成農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力布局。要著力健全覆蓋農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)體系，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)領(lǐng)域研發(fā)設(shè)計(jì)、物流銷(xiāo)售等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)深度融合培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能。

第二，以農(nóng)業(yè)工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈升級(jí)。農(nóng)業(yè)工業(yè)化一頭連著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，一頭連著工業(yè)、城市和市民。建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)、以農(nóng)業(yè)工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，重在實(shí)現(xiàn)低附加值初級(jí)產(chǎn)品向高附加值精深加工產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變。要著力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、精深加工和綜合利用加工，構(gòu)建從田間到餐桌的完整產(chǎn)業(yè)鏈，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)、加工、保鮮、流通、儲(chǔ)藏及物流配送等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比值從2018年的2.3∶1提高到2024年的2.61∶1，但與發(fā)達(dá)國(guó)家3.5∶1以上的水平仍有差距。爭(zhēng)取在“十五五”時(shí)期推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比由2024年的2.61∶1提升到3∶1。

第三，以農(nóng)業(yè)工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)組織方式、生產(chǎn)方式的深刻變革。與農(nóng)業(yè)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)演進(jìn)的趨勢(shì)相適應(yīng)，要重點(diǎn)發(fā)展各類(lèi)專(zhuān)業(yè)性、互助性、平臺(tái)性集體經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、電子商務(wù)等優(yōu)勢(shì)，探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。例如，鼓勵(lì)支持跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制要素組合，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)接鄉(xiāng)村發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”；圍繞農(nóng)業(yè)工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建，培育一批龍頭骨干企業(yè)和專(zhuān)精特新中小企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈高級(jí)化，支持集體經(jīng)濟(jì)組織與城市工商資本等聯(lián)合投資、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，探索村社融合機(jī)制，創(chuàng)辦城鄉(xiāng)有效銜接的生產(chǎn)類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、資源類(lèi)等合作社；與農(nóng)業(yè)新經(jīng)濟(jì)形態(tài)演進(jìn)的趨勢(shì)相適應(yīng)，要重點(diǎn)發(fā)展各類(lèi)專(zhuān)業(yè)性、互助性、平臺(tái)性集體經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、電子商務(wù)等優(yōu)勢(shì)，探索一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。

以補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)

第一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化迫切且重要。“十五五”規(guī)劃建議提出，“穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”2008年，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院在承擔(dān)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署委托編撰的《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告》中提出“惠及13億人的基本公共服務(wù)”。沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒(méi)有國(guó)家的現(xiàn)代化；沒(méi)有城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就難以落到實(shí)處，農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)就難以突破。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工相比，人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出分別不足1/16和1/4。從廣大農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，日益迫切且重要。

第二，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化需要優(yōu)化基本公共服務(wù)配置格局。當(dāng)前，我國(guó)城市化滯后于工業(yè)化的一個(gè)重要原因在于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍存在較大差距，城鄉(xiāng)公共資源配置機(jī)制有待均衡。有研究表明，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民工的消費(fèi)被抑制了約23%；如果通過(guò)城市化并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，把1.8億農(nóng)民工的消費(fèi)潛力釋放出來(lái)，每年預(yù)計(jì)可新增2萬(wàn)億元以上的消費(fèi)需求。因此，“十五五”時(shí)期必須穩(wěn)步提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老金待遇、醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)比例等方面的差距；優(yōu)化公共資源布局，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源向農(nóng)村延伸、下沉；加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在標(biāo)準(zhǔn)、制度和管理上的并軌，使得城鄉(xiāng)居民能夠享受到大體相當(dāng)、質(zhì)量可及的基本公共服務(wù)。

第三，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，推動(dòng)更多農(nóng)民進(jìn)入城市。農(nóng)民工是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的特殊群體，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中最關(guān)鍵、最需要關(guān)注的群體之一。2023年，全國(guó)農(nóng)民工總量為2.98億人，而農(nóng)民工月均收入4780元，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工月均收入的47.5%。相當(dāng)一部分農(nóng)民工面臨較大的養(yǎng)老、醫(yī)療和子女教育壓力，導(dǎo)致農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄率高達(dá)70%，是城市居民的2倍。十幾年來(lái)，我在多個(gè)場(chǎng)合呼吁“讓農(nóng)民工成為歷史”，就是要通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革，打破戶(hù)籍壁壘，推動(dòng)農(nóng)民工及其家庭全面融入城市。今天看，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化更有條件。建議未來(lái)幾年，堅(jiān)定有序地推動(dòng)城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度退出歷史舞臺(tái)，全面實(shí)行以居住證為載體、與居住年限和社保繳納情況相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，使得規(guī)模巨大的農(nóng)民工群體在城市留得住、過(guò)得體面。

第四，發(fā)揮城市化在帶動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的特殊作用。目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)有很大改觀，如自來(lái)水普及率已達(dá)94%，電力網(wǎng)平均供電可靠率達(dá)99.9%。但與此同時(shí)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入差距、管理水平和運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)差距依然顯著，提升農(nóng)村公共設(shè)施水平成為農(nóng)村建設(shè)的重大任務(wù)。2023年，全國(guó)城市人均市政公用設(shè)施建設(shè)投入是村莊的10.8倍。“十五五”時(shí)期要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，爭(zhēng)取到2035年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，為城鄉(xiāng)融合提供堅(jiān)實(shí)的硬件支撐。

雖然解決好“三農(nóng)”問(wèn)題是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的社會(huì)改革，但其關(guān)乎經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)公平正義，必須只爭(zhēng)朝夕。“十五五”時(shí)期是我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系深刻調(diào)整、城鄉(xiāng)融合發(fā)展攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵窗口期。必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以更大的決心和勇氣深化改革，使得廣大農(nóng)民群眾獲得更加富足、美好、有尊嚴(yán)的生活。

［作者系中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)、海南自由貿(mào)易港研究院院長(zhǎng)］

總 監(jiān) 制丨王列軍車(chē)海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨曹 陽(yáng)