【專欄|蜀水審見】讓重大水利項(xiàng)目推進(jìn)裝上審計(jì)眼之二：構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)體系

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明確的職責(zé)分工是審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，它讓每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督者都找準(zhǔn)定位、履職盡責(zé)。

編者按：在上一期探討中，我們系統(tǒng)梳理了重大水利工程項(xiàng)目全生命周期的核心風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出以全過程跟蹤審計(jì)為核心的風(fēng)險(xiǎn)防控策略。但良策需靠人執(zhí)行，體系需靠權(quán)責(zé)支撐。審計(jì)監(jiān)督要真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，破解多頭監(jiān)管“誰都管、誰都不管”和監(jiān)督盲區(qū)“重復(fù)檢查、漏項(xiàng)檢查”的困局，必須構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配、邊界清晰、協(xié)同高效的職責(zé)分工體系。本期聚焦這一關(guān)鍵問題，深入解析國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)及項(xiàng)目各參與方的角色定位與核心職責(zé)，為形成監(jiān)督合力提供實(shí)操指引。

一、為何清晰的職責(zé)分工是“審計(jì)眼”的關(guān)鍵支撐？

重大水利工程涉及政府部門、項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、審計(jì)機(jī)構(gòu)等多元主體，審計(jì)監(jiān)督貫穿項(xiàng)目全流程。缺乏科學(xué)的職責(zé)分工，極易引發(fā)兩類突出問題：

（一）職責(zé)重疊，造成資源浪費(fèi)。多個(gè)監(jiān)督主體對(duì)同一事項(xiàng)重復(fù)檢查，如國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)政評(píng)審?fù)浇槿敫潘銓彶?，既加重被審?jì)單位迎檢負(fù)擔(dān)，又降低監(jiān)督整體效能。

（二）職責(zé)真空，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控。部分關(guān)鍵環(huán)節(jié)或新興領(lǐng)域因職責(zé)歸屬不明確，出現(xiàn)“無人監(jiān)管”的監(jiān)督盲區(qū)，成為風(fēng)險(xiǎn)滋生的隱患點(diǎn)。

實(shí)踐表明，監(jiān)督責(zé)任界面模糊是制約審計(jì)效能發(fā)揮、導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防控失靈的主要組織性因素。因此，構(gòu)建基于項(xiàng)目階段劃分與專業(yè)特性匹配的矩陣式職責(zé)分工體系，是確保“審計(jì)眼”看得全、盯得準(zhǔn)、查得深的先決條件。

二、審計(jì)監(jiān)督職責(zé)分工的主要理念與框架

科學(xué)的職責(zé)分工體系，需牢牢把握以下四大核心理念：

（一）法定職責(zé)為根本。以《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》等法律法規(guī)為依據(jù)，確保各主體履職于法有據(jù)、權(quán)責(zé)法定。

（二）角色優(yōu)勢(shì)為互補(bǔ)。充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的強(qiáng)制性、權(quán)威性，內(nèi)部審計(jì)的貼近性、及時(shí)性，社會(huì)審計(jì)的專業(yè)性、技術(shù)性，形成“1＋1＋1＞3”的監(jiān)督合力。

（三）項(xiàng)目階段為脈絡(luò)。根據(jù)項(xiàng)目不同建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)特征與審計(jì)目標(biāo)，動(dòng)態(tài)配置審計(jì)資源、劃分監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“階段有重點(diǎn)、全程無死角”。

（四）協(xié)同聯(lián)動(dòng)為保障。建立信息共享、線索移送、成果互認(rèn)的工作機(jī)制，打通監(jiān)督壁壘，形成閉環(huán)管理。

基于上述理念，構(gòu)建重大水利工程項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督職責(zé)分工矩陣框架如下：

三、各主體在水利工程項(xiàng)目中的具體職責(zé)界定

結(jié)合項(xiàng)目全生命周期各階段特點(diǎn)，對(duì)主要審計(jì)相關(guān)方的職責(zé)細(xì)化如下：

（一）國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)：監(jiān)督的“哨兵”與“指揮官”

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》，對(duì)政府投資和以政府投資為主的水利建設(shè)項(xiàng)目履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，主要定位是監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查，聚焦宏觀風(fēng)險(xiǎn)防控與重大問題揭示。

項(xiàng)目階段

主要職責(zé)

履職要點(diǎn)與邊界

前期決策與設(shè)計(jì)

1.抽查審計(jì)項(xiàng)目審批程序的合規(guī)性、可行性研究報(bào)告的科學(xué)性；2.審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目概算編制依據(jù)的合規(guī)性、結(jié)果的準(zhǔn)確性。

履職要點(diǎn)：緊盯決策程序的民主性、科學(xué)性，聚焦公共利益保障，嚴(yán)查“形象工程”“政績(jī)工程”；邊界：不替代發(fā)展改革、水利等行業(yè)主管部門的審批職責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)督主管部門履職是否到位。

施工建設(shè)階段

1.對(duì)重大設(shè)計(jì)變更、重大資金支付、重大物資采購開展專項(xiàng)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查；2.審計(jì)項(xiàng)目法人內(nèi)部控制制度的健全性、財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性；3.督促項(xiàng)目法人內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)依法履職。

履職要點(diǎn)：靶向聚焦重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)環(huán)節(jié)、財(cái)政資金安全關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；邊界：不介入工程日常管理、材料進(jìn)場(chǎng)驗(yàn)收等具體業(yè)務(wù)，保持審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性與超脫性。

竣工運(yùn)營(yíng)階段

1.組織開展項(xiàng)目竣工決算審計(jì)；2.對(duì)項(xiàng)目投資績(jī)效進(jìn)行全面審計(jì)評(píng)價(jià)；3.檢查評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量與成果運(yùn)用情況。

履職要點(diǎn)：全面評(píng)價(jià)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，揭示重大損失浪費(fèi)、履職不到位等問題；邊界：審計(jì)結(jié)論作為項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、資產(chǎn)交付、干部考核的重要依據(jù)，不替代項(xiàng)目管理方的結(jié)算審核職責(zé)。

（二）項(xiàng)目法人內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)：嵌入項(xiàng)目的“偵察兵”與“第一道防線”

項(xiàng)目法人內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是全過程跟蹤審計(jì)的實(shí)施主體，職責(zé)最具體、監(jiān)督最深入，承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置”的首要責(zé)任。

項(xiàng)目階段

主要職責(zé)

履職要點(diǎn)與邊界

前期決策與設(shè)計(jì)

1.前置審計(jì)介入：參與項(xiàng)目評(píng)審，對(duì)立項(xiàng)依據(jù)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選方案、投資估算合理性出具獨(dú)立審計(jì)意見；2.合同審計(jì)把關(guān)：審核勘察、設(shè)計(jì)、咨詢等合同條款的合規(guī)性、計(jì)價(jià)規(guī)則的合理性；3.內(nèi)控審計(jì)評(píng)價(jià)：評(píng)估項(xiàng)目前期工作內(nèi)部控制制度的有效性，提出完善建議。

履職要點(diǎn)：推動(dòng)審計(jì)意見嵌入決策流程，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源頭防控；邊界：以“提建議、做評(píng)價(jià)”為主，不替代項(xiàng)目決策層的決策權(quán)限，堅(jiān)守審計(jì)咨詢監(jiān)督定位。

施工建設(shè)階段

1.全過程跟蹤審計(jì)：實(shí)時(shí)復(fù)核工程計(jì)量、進(jìn)度款支付、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證、材料設(shè)備采購的真實(shí)性與合規(guī)性；2.隱蔽工程重點(diǎn)審計(jì)：對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)實(shí)施旁站監(jiān)督，審核影像資料、測(cè)量數(shù)據(jù)等原始憑證的完整性；3.合同履約審計(jì)：監(jiān)督施工、監(jiān)理等參建各方合同履行情況；4.風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)：持續(xù)識(shí)別、評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)中的各類風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)出具風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警報(bào)告。

履職要點(diǎn)：運(yùn)用BIM建模、無人機(jī)航拍等信息化技術(shù)，提升審計(jì)精準(zhǔn)度與工作效率；邊界：堅(jiān)持“不簽字確認(rèn)、不參與驗(yàn)收、不干預(yù)定價(jià)”，履行監(jiān)督程序但不承擔(dān)項(xiàng)目管理責(zé)任。

竣工運(yùn)營(yíng)階段

1.結(jié)算審計(jì)審核：全面核查施工單位報(bào)送的結(jié)算資料，出具正式結(jié)算審計(jì)報(bào)告；2.決算審計(jì)協(xié)助：協(xié)助編制竣工財(cái)務(wù)決算，對(duì)決算報(bào)表的真實(shí)性、完整性進(jìn)行審計(jì)；3.績(jī)效審計(jì)初評(píng)：對(duì)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)達(dá)成度、初期運(yùn)營(yíng)效果開展初步績(jī)效評(píng)價(jià)；4.整改跟蹤督辦：建立審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題臺(tái)賬，督促責(zé)任部門整改落實(shí)，形成監(jiān)督閉環(huán)。

履職要點(diǎn)：嚴(yán)格把關(guān)結(jié)算依據(jù)，杜絕高估冒算、虛報(bào)工程量等問題；邊界：結(jié)算審計(jì)結(jié)果作為尾款支付的重要參考，最終支付決策權(quán)歸屬項(xiàng)目法人管理層。

（三）社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)：專業(yè)服務(wù)的“外腦”與“補(bǔ)充力量”

社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)（會(huì)計(jì)師事務(wù)所、工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)等），接受項(xiàng)目法人或國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)委托，提供專業(yè)化鑒證與咨詢服務(wù)，是審計(jì)監(jiān)督體系的重要補(bǔ)充。

服務(wù)類型

主要職責(zé)

履職要點(diǎn)與邊界

財(cái)務(wù)決算審計(jì)

依據(jù)國(guó)家會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)鑒證報(bào)告。

履職要點(diǎn)：確保財(cái)務(wù)報(bào)表真實(shí)、公允反映項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)務(wù)狀況與資金使用情況；邊界：財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重會(huì)計(jì)信息合規(guī)性，需與工程結(jié)算審計(jì)結(jié)果相互印證，方可全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目成本。

專項(xiàng)鑒證服務(wù)

受委托開展征地拆遷資金、材料價(jià)差調(diào)整、工程索賠等特定事項(xiàng)的專項(xiàng)審計(jì)。

履職要點(diǎn)：基于專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)委托事項(xiàng)的合規(guī)性、真實(shí)性發(fā)表客觀公正的審計(jì)意見；邊界：嚴(yán)格在委托合同約定范圍內(nèi)履職，其工作成果需經(jīng)委托方復(fù)核確認(rèn)，獨(dú)立性與工作質(zhì)量受行業(yè)監(jiān)管部門與委托方雙重監(jiān)督。

管理咨詢服務(wù)

為項(xiàng)目法人提供內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理流程優(yōu)化、項(xiàng)目管理效能提升等咨詢服務(wù)。

履職要點(diǎn)：結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際提出針對(duì)性、可操作性的改進(jìn)建議；邊界：咨詢成果僅供項(xiàng)目法人決策參考，不具備強(qiáng)制約束力；嚴(yán)禁同時(shí)提供可能影響?yīng)毩⑿缘蔫b證服務(wù)。

（四）項(xiàng)目其他參與方的協(xié)同監(jiān)督職責(zé)

1．工程監(jiān)理單位：雖非審計(jì)主體，但其簽認(rèn)的工程量清單、質(zhì)量驗(yàn)收?qǐng)?bào)告是審計(jì)工作的主要依據(jù)。監(jiān)理單位需獨(dú)立、客觀履行監(jiān)理職責(zé)，對(duì)簽認(rèn)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，其履職情況納入審計(jì)監(jiān)督范圍。

2．設(shè)計(jì)單位：對(duì)設(shè)計(jì)方案的技術(shù)合理性、設(shè)計(jì)變更的必要性與經(jīng)濟(jì)性負(fù)責(zé)，需提供完整的設(shè)計(jì)交底資料與變更論證依據(jù)，配合審計(jì)機(jī)構(gòu)開展設(shè)計(jì)合規(guī)性審查。

3．施工單位：如實(shí)報(bào)送工程結(jié)算資料，配合審計(jì)機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場(chǎng)核查、資料調(diào)閱等工作，對(duì)送審資料的真實(shí)性、完整性、合規(guī)性承擔(dān)主體責(zé)任。

三、推動(dòng)職責(zé)協(xié)同落地的關(guān)鍵保障機(jī)制

清晰的職責(zé)分工，需配套完善的機(jī)制保障，才能真正實(shí)現(xiàn)“各司其職、協(xié)同發(fā)力”：

（一）建立審計(jì)聯(lián)席工作會(huì)議制度。由項(xiàng)目法人牽頭，定期召集國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)及參建單位召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)審計(jì)進(jìn)展、協(xié)調(diào)解決監(jiān)督交叉或盲區(qū)問題、部署階段重點(diǎn)工作。

（二）搭建審計(jì)信息共享平臺(tái)。依托水利工程建設(shè)管理信息化系統(tǒng)，整合項(xiàng)目審批、合同履約、資金支付、變更簽證等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)督主體信息共享、在線查核，減少重復(fù)索要資料，提升監(jiān)督效率。

（三）強(qiáng)化審計(jì)成果互認(rèn)與運(yùn)用機(jī)制。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)工作中，應(yīng)充分參考和利用內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的工作成果；內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法線索，按程序移送國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門。審計(jì)結(jié)果同步納入項(xiàng)目法人績(jī)效考核、參建單位信用評(píng)價(jià)體系。

（四）明確履職問責(zé)與免責(zé)邊界。建立“盡職免責(zé)、失職追責(zé)”機(jī)制，對(duì)各主體認(rèn)真履職但因客觀條件限制未能發(fā)現(xiàn)問題的，依規(guī)予以免責(zé)；對(duì)履職不力、推諉扯皮、弄虛作假導(dǎo)致監(jiān)督失效或產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

參考文獻(xiàn)

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作者系列原創(chuàng)文章

作者：云間翠山，審計(jì)之家專欄作者，聆聽江河脈動(dòng)，指挲堤壩年輪；量方寸于字里，映千川于墨痕。擲玉引思，云山靜候。

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