清前期滇東北政區(qū)改革與地方治理研究——兼議清初西南政區(qū)設(shè)置的理念變化

江西地名研究

關(guān)注我們，獲取更多地名資訊

摘要：雍正初年，清朝積極推進(jìn)對西南地區(qū)的經(jīng)略與治理，改變了明朝在政區(qū)劃分上“犬牙交錯”的策略。滇東北地處川、滇、黔三省交界處，受到皇帝和地方大員的重點(diǎn)關(guān)注。東川、烏蒙（昭通）二府在這一過程中由四川省改歸云南省，完成了改土歸流。滇東北的省界得以厘清，府廳州縣政區(qū)體系得以建立。政區(qū)的設(shè)置與維持，需要依靠大量的文武力量部署，更需要充裕的錢糧保障。地方行政制度與駐防制度之間相互支撐，清朝以政區(qū)官員運(yùn)行的錢糧供給體制是滇東北軍政部署建立的基礎(chǔ)。社會環(huán)境穩(wěn)定后，清朝通過修繕道路、發(fā)展礦政、細(xì)化基層體制和發(fā)展文教等方式，推動了滇東北地區(qū)的全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：清前期；滇東北；行政區(qū)劃；改土歸流；地方治理

今滇東北地區(qū)在明代為烏蒙、鎮(zhèn)雄（芒部）、東川三土府之地，屬四川省；清代大部分時(shí)間在此設(shè)昭通、東川兩府，轄地為今天的昭通市、曲靖市的會澤縣和昆明市的東川區(qū)，北臨金沙江與四川為鄰，東接赤水河與貴州為界。清朝初年，東川、昭通二府由四川省改屬云南省。二府改屬的直接原因是雍正時(shí)期西南的改土歸流。馬大正、李中清等前輩學(xué)者已關(guān)注到清朝西南地區(qū)政區(qū)建置、政府收支 對地方開發(fā)的重要作用。近年來，國內(nèi)學(xué)界對清初滇東北治理的研究集中在政區(qū)變化、改土歸流與社會發(fā)展等方面。清前期滇東北歷史也得到了海外中國史學(xué)界的關(guān)注，楊斌將鄂爾泰“武力廢除”烏蒙、鎮(zhèn)雄土司的過程作為“清代土司制度衰落”的重要案例；國外有的學(xué)者則關(guān)注了清朝在這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，特別是采礦政策。海內(nèi)外對清朝西南政策的評價(jià)褒貶各異，但相關(guān)討論多在較為宏觀的地理空間中展開；對西南政區(qū)的討論也多關(guān)注“為什么要設(shè)置”方面，較少關(guān)注“如何得以設(shè)置”的問題。周振鶴提出，在農(nóng)業(yè)社會中，經(jīng)濟(jì)與軍事是政區(qū)置廢的重要影響因素。滇東北位于川、滇、黔三省交界處，是清初西南邊疆民族地區(qū)治理的重點(diǎn)地域，本文利用檔案、方志、清朝人政論等材料，試圖探討康雍乾乃至嘉慶時(shí)期，清朝在滇東北設(shè)置政區(qū)的條件——軍事、經(jīng)濟(jì)和基層行政力量支撐，以及這些政區(qū)設(shè)置如何保障了滇東北的治理與開發(fā)，從而進(jìn)一步明晰由明至清，西南政區(qū)設(shè)置經(jīng)歷了由特殊向一般的理念變化。

一、康雍之際清朝西南政策變化與滇東北由川歸滇

康熙朝中后期至雍正朝，清朝對西南政策的調(diào)整主要受三方面影響：一是因應(yīng)青藏形勢的變化，二是為保障西南地區(qū)的穩(wěn)定，三是對開采西南礦產(chǎn)的需求。第一，康熙朝中葉，清朝對中原的統(tǒng)治趨于穩(wěn)固，此后，清朝的地緣戰(zhàn)略重心開始向邊疆地區(qū)轉(zhuǎn)移。清朝與漠西蒙古在自西北、青藏直到川滇廣大地域上的博弈，成為康雍乾三朝統(tǒng)一多民族國家建構(gòu)的重要內(nèi)容。經(jīng)西爐之役、“驅(qū)準(zhǔn)保藏”和平定羅卜藏丹津青海叛亂后，清朝基本在康區(qū)取代了和碩特部的政治存在。清朝采取“興黃教以 安蒙古”的政策，因此需要穩(wěn)定西南以拱衛(wèi)青藏。第二，雍正朝初年，清廷重視厘清西南省界。雍正三年（1725）二月，云南布政使李衛(wèi)奏稱云南與四川、廣西等西南諸省接壤之處，“地處邊徼，人雜漢苗，其間往往有地?cái)?shù)百里、千余里，并未明某省管轄”，即便當(dāng)年繪制輿圖之欽差亦不曾深入其地，“有爭殺搶掠之事，則兩省互相推諉；倘其中可以取利，則兩省文武官代為之爭”，必須清查判定，以專責(zé)成。雍正五年（1727）二月，雍正帝下諭：“滇、黔、蜀、粵四省接壤之區(qū)，猺猓雜處······地方文武官員往往以責(zé)任不專，彼此推諉，茍且因循，以致塵案莫結(jié)者甚多。”雍正帝令四省派員于各省接壤之地，勘明界址。第三，出于經(jīng)濟(jì)開發(fā)方面的考量。康熙朝后期，清朝的滇銅產(chǎn)量下降，產(chǎn)自日本的“洋銅”也采買困難。清朝實(shí)行銀錢雙本位制的貨幣體制，缺銅鑄錢導(dǎo)致各地普遍出現(xiàn)錢貴銀賤的狀況，危及國家錢法，雍正帝甚至帶頭不再使用黃銅造器物。滇東北是產(chǎn)銅大區(qū)，也是滇銅京運(yùn)路線的行經(jīng)之地，亟須加強(qiáng)治理。而滇東北要設(shè)官施政，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)開發(fā)以裕錢糧。如云貴總督鄂爾泰在對東川的最初規(guī)劃中就言：“合郡隱漏田畝甚多······至于拋荒地土，半屬良田······先墾田萬余畝，雇工分種，明歲秋收即可得糧二萬石，除添放兵米外，用備修理，接濟(jì)廠民，諸事可以調(diào)劑。”總之，在滇東北改土歸流、設(shè)置政區(qū)，實(shí)現(xiàn)政府直接控制，推動地方開發(fā)治理，事關(guān)西南穩(wěn)定與全國大局。

在滇東北地區(qū)，東川最早改土歸流。自康熙十八年（1679）起，東川土府因爭襲紛亂不斷，“兵連禍結(jié)，日尋干戈”，康熙三十七年（1698），東川府祿氏等請求改土歸流。清廷因之設(shè)置流官，設(shè)知府一員、經(jīng)歷一員，屬永寧道。改土歸流之后，東川府仍隸四川，但其東為貴州，南與云南為界，北與成都相隔烏蒙、鎮(zhèn)雄及涼山等地方，距離遙遠(yuǎn)，四川遙制困難，東川吏治狀況并未得到明顯改善。至雍正元年（1723），烏蒙祿氏土司仍未順服，東川“積案累累，皆外入逆境藏匿，屢提不應(yīng)命”，川省發(fā)兵進(jìn)剿，土酋則于各處把守抗拒，東川屢被劫掠。寄居?xùn)|川的尋甸諸生段一臣只身說降土酋后，不受官祿，“惟建議東、昭改隸云南，庶足相制，具地圖、志稿呈于尋甸州”。雍正四年（1726）三月，雍正帝諭云貴總督鄂爾泰“四川烏蒙土司縱恣不法，擅擾東川府地方”，令其會同川陜總督岳鐘琪辦理。四月，黔省官員馮光裕提請將東川改隸云南，就近管轄。自此，東川改歸云南管轄。

通過上文可知，皇帝了解烏蒙與東川之間的密切聯(lián)系。雍正四年三月，鄂爾泰向皇帝稟告東川情形，又提及應(yīng)將烏蒙移歸云南管轄，徐圖改流，皇帝仍令川滇協(xié)商辦理。六月，岳鐘琪回奏贊同烏蒙土府必須改土歸流，對川屬涼山地區(qū)之治理有利；鎮(zhèn)雄與烏蒙土府唇齒相依，勾連為亂，亦應(yīng)隨之改流。十二月，鄂爾泰復(fù)奏烏蒙事宜，內(nèi)稱其已于東川、威寧兩個方向陳兵，并令東川知府黃士杰深入烏蒙，向土弁祿鼎坤曉以利弊并打探情況。黃士杰隨后呈送祿氏詳文，內(nèi)言烏蒙至成都1900余里，事務(wù)辦理多拖沓艱難，下情難以上達(dá)，情愿照東川例撥歸云南，雍正帝朱批允準(zhǔn)。雍正五年，川滇兩省發(fā)兵，烏蒙土府歸滇，鎮(zhèn)雄土府隴氏亦向滇省獻(xiàn)土。清廷將烏蒙、鎮(zhèn)雄完全劃歸云南管轄。雍正七年（1729），烏蒙鎮(zhèn)總兵劉起元奏請烏蒙與川省地方以金沙江劃界，從而進(jìn)一步明確了省界。劉起元說金沙江東南吞都等土地和彝人應(yīng)歸滇省管轄，然而實(shí)際隸屬四川；金沙江西北阿驢等土地和彝人應(yīng)歸四川管轄而實(shí)際隸屬滇省，其地歸烏蒙，故兩岸彝人得以彼此交結(jié)，往來難治。又各隔江之地，田土難丈，賦稅無征，管理鞭長莫及，若能劃江而屬，兩省各設(shè)駐防，滇川邊圉可靖。該奏議通過后，昭通西部與四川以金沙江為界的劃分正式確定下來。

二、支撐政區(qū)：雍正朝滇東北軍政體系的建立

隨著東川、烏蒙及鎮(zhèn)雄等地方改土歸流歸屬滇省，云南方面也展開了對滇東北更細(xì)致的部署，茲列舉如下。

雍正五年七月，鄂爾泰奏請，因巧家營靠近烏蒙，去府窎遠(yuǎn)，設(shè)置一縣（后定名會澤），管轄馬書、弩革、米糧壩、以扯汛等處；者海地方，素通烏蒙，暗行不法，設(shè)典史一員，管轄革舍、阿固、伙紅等處；歹補(bǔ)地方，離府百里，山深箐險(xiǎn)，設(shè)巡檢一員；則補(bǔ)地方，遠(yuǎn)在江外，設(shè)巡檢一員，并在東川府添設(shè)教授一員，專司學(xué)校。雍正六年（1728）二月，清廷定烏蒙為府，米貼地方控扼大小涼山喉襟，設(shè)置一縣（后定名永善）；大關(guān)距府遙遠(yuǎn)，設(shè)通判一員，為大關(guān)廳；魯?shù)榈亟訓(xùn)|川，“彝猓雜處”，設(shè)巡檢一員，以司門戶，以查往來；鹽井渡遠(yuǎn)通四川省，商賈往來，課賦攸關(guān)，亦設(shè)巡檢一員，司鹽務(wù)、糾察。鎮(zhèn)雄為散州，設(shè)州城于三股土目居中之地，并設(shè)吏目等；彝良有曠土荒田、鹽井礦廠，號為沖繁，設(shè)州同分理州務(wù)；威信為通川省門徑、烏蒙藩籬，設(shè)州判于此；母享地方地近川黔，道路通達(dá)，設(shè)巡檢一員。

雍正七年四月，清廷以會澤縣為東川府附郭，東川經(jīng)歷分駐巧家。十月，清廷于烏蒙井底地方設(shè)置永善縣典史分駐。雍正八年（1730），清廷添設(shè)迤東道，駐尋甸，轄云南、曲靖、東川、烏蒙等十三府，管理轄區(qū)內(nèi)訪緝逃盜、盤查錢糧和土司承襲等諸項(xiàng)事務(wù)。雍正九年（1731），清廷改烏蒙府為昭通府，增置恩安縣為附郭；魯?shù)樵O(shè)通判，置魯?shù)閺d，將魯?shù)檠矙z移駐副官村，司彈壓緝捕。雍正十三年（1735）八月，張?jiān)孰S奏請，副官村距永善縣治八百余里，戶口頗多，戶婚田土之事巡檢尚能料理，一遇命盜大案，相驗(yàn)緝拿仍歸永善縣審解；同時(shí)，魯?shù)榈墓耪皴e處，易生齟齬，且兵糧倉儲也需有文員辦理，故請將副官村巡檢移駐魯?shù)楣耪惫俅逶O(shè)永善縣丞分駐，以便對命案進(jìn)行檢驗(yàn)。

綠營軍事駐防是清朝在云南實(shí)現(xiàn)改土歸流、設(shè)置政區(qū)的保障。清朝在昭通設(shè)置一鎮(zhèn)，總兵本標(biāo)四營，其下分防東川、鎮(zhèn)雄者共參將2人、游擊4人、守備8人、千總12人、把總28人，額定兵丁6990人。東川營設(shè)參將1員，游擊1員，中軍守備、左軍守備、分防巧家右軍守備各1員，千總、外委千總各2員，把總、外委把總各6員，各軍分駐于大水塘、者海汛、五竜汛、巧家汛、索橋汛、則補(bǔ)汛、者那安機(jī)租汛等，下轄塘汛不等。

通過文武官員駐防，清朝的統(tǒng)治力量覆蓋了滇東北各處的戰(zhàn)略要地，如東川府作為土府心腹“主兵”之“六營長”駐扎的待補(bǔ)營、則補(bǔ)營、者海營、巧家營等地；又如作為“邊要”之地的巧家（處處均關(guān)險(xiǎn)要，稍一疏防，即滋騷擾案牘繁多矣）和大水塘（黔蜀私通捷徑也，賊匪多由其地）等地。

雍正時(shí)期，清朝在西南地區(qū)增設(shè)了諸多政區(qū)，這一現(xiàn)象既與有清一代大部分時(shí)段，在“定額”觀念下保持政區(qū)數(shù)量基本穩(wěn)定的指導(dǎo)思想頗有差異，又與明朝無法在西南土司地區(qū)常設(shè)府廳州縣流官體制形成了鮮明對比。這當(dāng)然是緣于雍正帝與鄂爾泰等人堅(jiān)定推行的改土歸流，但如上所述，政區(qū)的有效設(shè)置與維持，需要依靠大量的文武力量部署，更需要充裕的錢糧財(cái)政支撐。乾隆《東川府志》載，東川府每年文官共需役食、喂馬草料銀1157余兩，大致由云南省司庫撥銀一半以上，余下由本地存留銀發(fā)放。武職官兵每歲俸餉銀24300余兩，按季由省司庫下發(fā)；每歲糧米5200余石，由糧儲道安排本府、本縣倉分季支給，即由省司庫支給俸餉，本地府縣倉儲發(fā)給兵糧。昭通每年府署、經(jīng)歷司廳、教授儒學(xué)共支銀2544兩，恩安縣主要官員全年共支銀1800余兩，縣署雜支經(jīng)費(fèi)又需100余兩。乾隆《鎮(zhèn)雄州志》載，鎮(zhèn)雄州每年總計(jì)文職衙門各項(xiàng)支出需銀3174余兩，總計(jì)武職衙門每年支出共需銀19010余兩，兵米尚且未計(jì)。萬歷之時(shí)，鎮(zhèn)雄的芒部土府每年僅納建武糧（“報(bào)銷糧”）230石。東川設(shè)置土府時(shí)，每年僅需折征銀150兩，起解威寧鎮(zhèn)撥充兵餉，即便康熙時(shí)期改土歸流后，因未能清丈田地，每年也僅能征銀314余兩。如果仍維持這種規(guī)模的地方收入，設(shè)置大量官員、兵丁，對地方與云南省都是極為沉重的負(fù)擔(dān)。因此，清朝必須重建滇東北治理體系的經(jīng)濟(jì)保障。

三、各級政區(qū)承辦：滇東北軍政體系的經(jīng)濟(jì)保障

高王凌指出，康熙朝后期到乾隆朝前期，清政府發(fā)現(xiàn)了人口不斷增長的問題，因此推行更加積極的經(jīng)濟(jì)政策。其主要表現(xiàn)為鼓勵開墾、加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)墾種、鼓勵多種經(jīng)營、發(fā)展礦業(yè)與鼓勵貿(mào)易流通。與之相伴的是以加強(qiáng)地方行政為主要表現(xiàn)的政府職權(quán)擴(kuò)大，如增設(shè)官員、組建基層組織，以財(cái)政力量支持地方發(fā)展與建設(shè)，重視市場與政府之間的相互配合。清前中期，田賦是政府最重要財(cái)政收入項(xiàng)目，占全國總收入的近3/4。盡管礦政逐漸發(fā)展，但在清中葉以前特別是該地發(fā)展之初，田賦錢糧的大幅增長，才是清朝能夠維持滇東北有效治理的基礎(chǔ)。以東川府為例，雍正四年改隸云南后，知府黃士杰主持丈量起科，初由府征，設(shè)會澤縣為附郭后，率由縣征。雍正四年，東川府丈出碧谷壩、小江、可柯上下則田13100余畝，額征歲米2340余石，除搭放東川營兵糧外，余米撥西林書院使用。至雍正十一年（1733），經(jīng)過不斷清丈、開墾及新收宣威州撥付村地等，東川府總共征收正耗米2295余石，條編銀1177余兩；又征地稅銀等項(xiàng)2038余兩，以銀七錢三征收，供府屬官役使用。乾隆二十五年（1760），東川府又陸續(xù)丈量、開墾土地，合計(jì)實(shí)征民賦田地2053余頃，實(shí)征秋糧米4635余石，實(shí)征條編、折色、牲稅等銀2217余兩。乾隆元年（1736），昭通府（轄恩安、鎮(zhèn)雄、永善等三州縣及大關(guān)、魯?shù)槎d）額征銀共1952余兩，夏稅、秋糧米、蕎共52476余石，起運(yùn)司庫1366余兩白銀。昭通府額設(shè)官俸食銀3596余兩，除585余兩由本地存留銀發(fā)放外，其余魯?shù)閺d及恩安、鎮(zhèn)雄、永善等州縣不敷銀兩，由布政使司撥給。

雍乾時(shí)期，滇東北作為“新辟夷疆”，清朝在此設(shè)重兵駐扎，大量軍隊(duì)需要充足的糧餉維持。從前述可見，滇東北本地征收錢糧半數(shù)以上要起運(yùn)司庫，余下大部分要供應(yīng)衙署開支，僅有部分米蕎可作兵糧貯倉，距滿足昭通、東川兩地所需兵餉缺口很大。因此，清朝迅速建立了滇東北的軍餉供應(yīng)體系。乾隆元年，在戶部核議的昭通鎮(zhèn)本年兵糧采買事宜題本中可見，昭通鎮(zhèn)兵丁4400名，歲需米15840石，配放蕎7920石，折米3960石，實(shí)需米11880石。據(jù)昭通府報(bào)稱，昭通鎮(zhèn)歲需兵米除采買蕎石配放，并計(jì)各廳縣倉米儲備外，請布政使司撥府廳縣銀22000兩，買米11000石，領(lǐng)款后由各地委員赴黔、蜀產(chǎn)米地方采買挽運(yùn)。云南布政司認(rèn)可昭通府的方案，稱迤東道庫現(xiàn)存銀兩應(yīng)盡數(shù)發(fā)放，購買蕎麥，并再于司庫地丁銀內(nèi)動支22000兩，發(fā)給昭通府4000兩白銀，買米2000石；發(fā)給大關(guān)同知7000兩白銀，買米3500石；發(fā)給魯?shù)橥ㄅ?000兩白銀，買米2000石；發(fā)給恩安縣3000兩白銀，買米1500石；發(fā)給永善縣4000兩白銀，買米2000石。各府廳縣應(yīng)迅速支領(lǐng)、采買，務(wù)必于本年歲底、來年春初趕運(yùn)到倉，以備支放，采買完后將米價(jià)、運(yùn)費(fèi)若干，分析水路程站據(jù)實(shí)造冊詳報(bào)核銷，有余繳返還給司庫，不敷詳請找補(bǔ)。從乾隆九年（1744）戶部題報(bào)昭通、東川秋收欠糧事中，可以觀察到昭通等赴川省采買兵民米糧的狀況。此時(shí)因銅礦獲益，昭通采買米糧所需款項(xiàng)在滇省銅息項(xiàng)下支出。四川方面委員前往川東一帶（從下則奏銷題本可見，平常年份主要由瀘州采買），查照市價(jià)公平購買，雇船運(yùn)至永善縣黃草坪及大官廳鹽井渡，之后由旱路轉(zhuǎn)運(yùn)。雍正時(shí)期，云貴總督高其倬曾預(yù)計(jì)，“數(shù)年之間，昭通開墾漸廣，產(chǎn)米漸多，即可無需增價(jià)”，實(shí)際上二十年后，昭通雖田土開辟，產(chǎn)米較多，但因銅礦開發(fā)、運(yùn)輸?shù)纫蛩兀嗣窬奂藤Q(mào)漸繁，仍需從黔蜀大量購糧。乾隆十七年（1752），昭通鎮(zhèn)兵糧及運(yùn)價(jià)共需銀26842余兩，采買兵米11193余石，買米數(shù)量與所需金額皆不減反增。可見，清前期滇東北的軍餉運(yùn)作，需省、道銀兩支持，府廳縣官員負(fù)責(zé)辦理采買、轉(zhuǎn)運(yùn)及倉貯等事，輔之以本地收納錢糧，外地采買的米糧則依賴黔、蜀兩省供應(yīng)。

雍乾時(shí)期對滇東北本地的農(nóng)業(yè)、礦業(yè)及商貿(mào)開發(fā)，以及云貴川整個西南地區(qū)的糧米采購體系，供應(yīng)了滇東北地區(qū)大量的軍政人員部署所需錢糧。不過，這也容易讓人懷疑，對當(dāng)?shù)孛癖姸裕耐翚w流之后，官府稅賦數(shù)額大幅增加，民眾能否承受，這種急劇轉(zhuǎn)變是否會激起本地民眾反抗。實(shí)際上，自雍正八年平定米貼、烏蒙之變后，滇東北保持了長期穩(wěn)定。乾隆《鎮(zhèn)雄州志》的《藝文志》部分，保留了清朝從鎮(zhèn)雄土司接管該地時(shí)相當(dāng)完整的文牘資料，可加強(qiáng)我們對清朝實(shí)現(xiàn)土司轄域向正式政區(qū)制度轉(zhuǎn)變的理解。雍正七年，鎮(zhèn)雄知州徐德裕條議鎮(zhèn)雄州初創(chuàng)事宜，內(nèi)言“土府向來征收田賦，有草子、官房、廚房、酒房、座倉、折貢、遮穵、吐退、稗科等名色”，前任知州崔乃鏞任內(nèi)田未清丈，雍正五年暫照“土府舊例征收”，共征米2534余石，此后又有頭人續(xù)報(bào)468余石，合計(jì)約3000石，又有編差等項(xiàng)九色銀248余兩。鎮(zhèn)雄作土府之時(shí)，其土弁征稅規(guī)模，并不低于前述清丈土地后初征田賦的東川府?dāng)?shù)額。這與鄂爾泰所言土司“雖依例輸糧，其實(shí)占踞私享者不止十余倍”也基本相符。

土司還會肆無忌憚地?fù)寠Z農(nóng)民土地，龔蔭就注意過姚安府大姚縣土同知任意捏造賣照，搶奪土地之事。清朝在滇東北設(shè)置流官，參照江南樣式編制土地清冊，仔細(xì)查清田土稅額，還依例免去鎮(zhèn)雄的丁銀，對于州城建筑城垣及衙署、營房所占民地，照數(shù)撥補(bǔ)，及時(shí)免除占地田賦。徐德裕稟折之內(nèi)述事十三條，事無巨細(xì)，涉及土地登記、賦稅征收等民生交涉諸項(xiàng)。滇東北銅礦的開發(fā)也可減輕本地兵餉負(fù)擔(dān)。東川設(shè)局鼓鑄銅錢后，乾隆八年（1743），清廷議準(zhǔn)昭通、東川、鎮(zhèn)雄、尋沾等鎮(zhèn)兵餉以銀七錢三比例發(fā)放。但每年搭放過后，東川局尚余銀72000余串，三年積錢217800余串，經(jīng)云貴總督張?jiān)孰S奏請，自乾隆十一年（1746）后，滇東北諸鎮(zhèn)兵餉發(fā)放錢銀各半。

明清之際，西南土司坐大，互相紛爭、魚肉百姓，學(xué)界對此已有相當(dāng)研究，本處不再贅述。相比于此前動蕩的環(huán)境，改土歸流并未顯著增加民眾負(fù)擔(dān)，百姓私產(chǎn)得以厘清、生活狀況得到保障，在此基礎(chǔ)上，清朝才能開展對滇東北的進(jìn)一步治理。

四、清前期對滇東北的開發(fā)治理

經(jīng)過改土歸流、政區(qū)改屬與軍政體系建設(shè)后，清朝實(shí)現(xiàn)了對滇東北的有力控制，具備了開發(fā)這一地區(qū)的基礎(chǔ)條件。除了不斷推動農(nóng)業(yè)開墾外，清朝還大力改善滇東北交通條件和發(fā)展礦政，調(diào)整基層官員設(shè)置，營造更規(guī)范的法律環(huán)境，并且注重這一地區(qū)的學(xué)校、文教發(fā)展。這都是清前期政府設(shè)置政區(qū)、加強(qiáng)地方行政，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)民等施政目標(biāo)的體現(xiàn)。

（一）開拓道路，大力發(fā)展銅礦

秦朝時(shí)，滇東北有五尺道經(jīng)過，其后又有漢夜郎道（南夷道）、唐石門道、元烏蒙道等修筑。明至清初，國家驛道主路不再經(jīng)過滇東北，烏撒、烏蒙等地舊路逐漸荒廢。但改土歸流之后，隨著滇東北經(jīng)濟(jì)，特別是銅礦運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，云南方面也在建設(shè)本地交通道路。如鎮(zhèn)雄地處荒遠(yuǎn)，山川險(xiǎn)峻，“商賈不通，食貨不至，大鎮(zhèn)四營軍糧仰于鄰屬，路險(xiǎn)負(fù)重，挽運(yùn)維艱”，雍正九年李至任知州后，遍訪本州父老，尋得本州白水江與四川筠連、高縣相通，又過阿路林有諸葛武侯南征通道，六日即可到達(dá)昭通。李氏經(jīng)過與土目、府州縣官員溝通后，獲得了他們的支持，開路修橋，“中設(shè)四塘四店，煙火相望，頓使猛惡遠(yuǎn)而毒霧消，千馬載運(yùn)，振鈴連谷，商賈魚鹽，行吟答響，不數(shù)月而千百年之深林荒箐，履康莊而歌蕩平矣”。在武昌亞新地學(xué)社1939年發(fā)行的《云南省明細(xì)地圖》中，該路仍清晰可見。昭通也在烏蒙叛亂被平定后，“日益繁興······遂為交通川黔之大道”，形成了通四川、貴州及昆明的多條大路。雍正朝，東川府設(shè)置湯丹至尋甸、會澤的運(yùn)銅驛路，乾隆帝還曾一度開發(fā)金沙江水路運(yùn)銅。雍正十三年，據(jù)云南巡撫張?jiān)孰S奏，云南自省城至沾益路皆平坦，自沾益松林驛以北經(jīng)宣威、威寧至昭通之路難行，此500余里路途業(yè)已修繕，牛馬車可直達(dá)昭通；又修通四川高縣至鎮(zhèn)雄牛街之近路，“并于沿途設(shè)立塘汛、店房，撥兵招民住坐，以保行旅”，有效降低了商品、官糧的運(yùn)輸成本。同時(shí)，昭通還興修水利，開墾水田萬畝。藍(lán)勇對清代滇銅京運(yùn)的復(fù)雜路線加以梳理考證，其中與滇東北相關(guān)的主要道路有石門舊道（從會澤、祿勸縣各廠的銅匯聚東川府，然后從陸路經(jīng)魯?shù)榈秸淹ǎ边\(yùn)到豆沙關(guān)。水運(yùn)由鹽井渡經(jīng)橫江水運(yùn)到敘州府）、黃草坪金沙江水路（從昭通經(jīng)灑魚、永善縣城、新店臺到黃草坪，再走水路到瀘州）、奎香路（從東川府到魯?shù)榈辏?jīng)過昭通到奎鄉(xiāng)店，再從奎鄉(xiāng)經(jīng)鎮(zhèn)雄牛場、芒部等地，經(jīng)威信到永寧）和烏撒入蜀舊路羅星渡支線（由威寧到鎮(zhèn)雄，然后經(jīng)古芒部等地，經(jīng)四川珙縣洛亥到羅星渡，再至瀘州）等四條。這些道路基本上都在雍正朝至乾隆朝初年開通，使得滇東北山高谷深、不通舟楫的狀況得到了極大改善，不僅便利了滇銅運(yùn)輸，而且保障了米糧、百貨流通。因有政區(qū)設(shè)置，官員常駐，這些道路也能夠得到更及時(shí)的修繕。嘉慶十七年（1812），會澤縣小江大橋沖塌，該橋?yàn)闇ぁ⒋笏疁系茹~廠運(yùn)銅要路，當(dāng)?shù)丶纯叹S修，款項(xiàng)由府報(bào)司，經(jīng)布政使司委員查實(shí)后報(bào)銷。

滇東北政治、交通與社會環(huán)境的改善，促進(jìn)了滇銅產(chǎn)量的增加。雍正一朝，滇銅產(chǎn)量就從“歲出銅八九十萬斤”，發(fā)展到“不數(shù)年且二三百萬”，有的年份甚至突破400萬斤，其中以東川、昭通各廠為主。滇銅大量且穩(wěn)定出產(chǎn)，使清朝得以擺脫對洋銅的依賴，轉(zhuǎn)為完全使用滇銅。滇銅京運(yùn)不僅支撐了清朝對西北用兵的貨幣需求，而且維持了清朝百余年的財(cái)政金融體系，更促進(jìn)了云南與內(nèi)地的一體化。筆者認(rèn)為，雍正帝始終堅(jiān)持烏蒙、鎮(zhèn)雄歸滇，就是出于以云南一省統(tǒng)籌產(chǎn)銅、鼓鑄、運(yùn)京的考量。這亦是行政區(qū)劃受到經(jīng)濟(jì)區(qū)影響、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理需要的反映。

（二）調(diào)整體系，規(guī)范法律環(huán)境

隨著滇東北發(fā)展形勢的需要，清朝繼續(xù)調(diào)整地方官員設(shè)置。“木欺古二十一寨”是東川府“孤懸”金沙江外的所謂“新附夷地”，為金沙江疏浚工程扼要之處。乾隆五年（1740）清廷于此添設(shè)塘汛，駐兵百名，并將則補(bǔ)巡檢移駐于此，新建衙署用款由司庫銅息銀撥放，軍糧則由會澤縣于木欺古四站以內(nèi)地方采買，銀兩由司庫正項(xiàng)撥給，附入昭通鎮(zhèn)買米案內(nèi)。隨后金沙江疏浚未成，木欺古官兵、巡檢等撤回，就近歸巧家營經(jīng)歷專管、會澤縣兼管、東川府統(tǒng)轄，并令每寨各舉頭目一人，管束夷眾，堵御滋擾。一切案件由經(jīng)歷就近驗(yàn)明，移交縣衙辦理。乾隆四十八年（1783），清廷因已成為交通樞要的牛街無專官管轄彈壓，設(shè)置昭通府知事一員。嘉慶十六年（1811），清廷又因東川府轄區(qū)范圍廣闊，夷漢雜處，人口聚集，貿(mào)易、礦業(yè)發(fā)展，故將大理同知裁汰，添設(shè)巧家同知，置巧家廳，管理原巧家經(jīng)歷及則補(bǔ)巡檢地方錢糧命盜等案，由府核轉(zhuǎn)；則補(bǔ)巡檢移駐者海，者海典史移回府城辦案，一切興建衙署需銀5079余兩，由東川府、迤東道核銷，報(bào)司庫鹽務(wù)盈余款內(nèi)開銷。

滇東北政區(qū)設(shè)置，不僅有利于經(jīng)濟(jì)開發(fā)，而且為當(dāng)?shù)貪h夷民眾提供了更明確的糾紛解決機(jī)制和更規(guī)范的法律環(huán)境。康熙朝初年，有官員描述清朝對西南山區(qū)土司地區(qū)少數(shù)族群的治理原則：“凡有嘯聚劫殺侵犯地方者，自當(dāng)發(fā)兵剿除；其余苗蠻在山箐之中自相仇殺，未嘗侵犯地方，止須照舊例令該管頭目講明曲直······處置輸服，申報(bào)存案。”土司權(quán)力很大。乾隆五年，昭通魯?shù)榈胤揭娜酥g因口角引起一起命案，魯?shù)橥ㄅ信韶踝黩?yàn)傷，恩安縣審明收監(jiān)后上報(bào)昭通府，再由府報(bào)按察司，然后由臬司報(bào)巡撫，最終抵達(dá)刑部。這種多層復(fù)核制顯然要優(yōu)于放權(quán)于土司辦理。

（三）興辦教育，推動文化發(fā)展

清朝通過開設(shè)學(xué)校、修建書院、增加學(xué)額等方式，推動滇東北文化發(fā)展。雍正五年，清朝設(shè)東川、昭通二府及鎮(zhèn)雄州、永善縣教職，取進(jìn)童生額數(shù)東川、昭通各10名，鎮(zhèn)雄、永善各8名。清代，外放各省的學(xué)政三年一任，到任第一年舉行歲考，次年舉行科考，生員經(jīng)過歲、科考試后，才有資格參加鄉(xiāng)試。乾隆九年，因東川、昭通二府生童歲、科兩次遠(yuǎn)赴曲靖考試，路途險(xiǎn)遠(yuǎn)，清廷令東川府學(xué)、昭通府學(xué)、鎮(zhèn)雄州學(xué)、永善縣學(xué)等生童的歲、科考試一次考完，不再分兩年舉辦。雍乾時(shí)期，清廷積極推動書院向邊疆民族地區(qū)擴(kuò)展，滇東北亦不例外。這一時(shí)段，東川府建西林、日新、金鐘三書院，昭通府建立昭陽、鳳池書院，鎮(zhèn)雄州建奎垣、墨池書院。滇東北開設(shè)了大量作為初等教育機(jī)構(gòu)的義學(xué)，以今昭通地區(qū)為例，清代共設(shè)置義學(xué)65處，在各州、縣、廳駐地及彝良、威信、米貼、吞都、副官村等各處人口聚集之處皆設(shè)。

五、結(jié)語

清前期，清朝在滇東北的政區(qū)改革可謂卓有成效，當(dāng)代云南省東北部政區(qū)的層級、轄區(qū)范圍、邊界甚至形狀等各要素，仍在很多方面沿襲了清朝設(shè)置。不少州縣分防駐地，至民國時(shí)逐漸發(fā)展為巧家縣（巧家廳）、靖江縣（副官村）、彝良縣（彝良）、鹽津縣（鹽井渡）、威信縣（威信）等正式政區(qū)，即可佐證雍正時(shí)駐地選址及轄區(qū)之合理性。

總結(jié)起來，可以從幾個方面對清前期的滇東北治理加以思考。首先，宏觀而言，清朝始終堅(jiān)持中原與邊疆并重。在“大一統(tǒng)”政治理念影響下，清朝把蒙古、西藏和西域等地區(qū)重新納入統(tǒng)一管轄之下。河西、河湟以至川滇這些直省與藩部接壤地帶，作為清前期經(jīng)略西陲的前沿與支撐，得到了空前重視。滇東北地接三省，又可聯(lián)通康藏，向西與滇、藏、青海形勢息息相關(guān)，向東則事關(guān)黔楚穩(wěn)定，牽連長江沿線乃至中原安定。清朝又有加強(qiáng)滇銅管理和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的考量，這些都是此處行政區(qū)劃受到中央和地方高度重視的原因。一時(shí)之間，高其倬、鄂爾泰、岳鐘琪等康雍之際的重臣良吏匯集此處，推動了滇東北政區(qū)改革的有效進(jìn)行。

其次，從明清易代的視角看，相比明朝，清朝對滇東北等西南地區(qū)的控制力明顯加強(qiáng)。清初完成了布政司省制向督撫省制的轉(zhuǎn)變。在明朝地方“三司”體制之下，作為民政領(lǐng)導(dǎo)的布政使司雖統(tǒng)轄各州縣，但其職責(zé)重在賦稅和錢糧，對滇東北土司聚集又錢糧匱乏的地區(qū)治理缺乏動力。都司衛(wèi)所又無權(quán)干涉民政，反而常因武弁臨民而加劇動蕩。只有在明中后期，身兼民政、錢糧與安定地方職責(zé)的督撫、巡按這種新的省級官員出現(xiàn)以后，穩(wěn)定各省窎遠(yuǎn)難治的邊界地區(qū)和厘清省界才有了可能性與必然性。萬歷中期，云南巡按鄧渼就在《請巡撫兼制東川疏》中，提出東川必須改歸滇省管轄方可圖治，即歸云南巡撫統(tǒng)轄。但明朝督撫省制尚未形成，明中后期形勢又愈加動蕩，滇東北這一“不毛之地”不可能受到重視，鄧氏的建議自然也如石沉大海。另外，明朝也無力在這一地區(qū)正式設(shè)置政區(qū)。明太祖就曾嘆曰：“云南之地，如曲靖、普安、烏撒、建昌勢在必守；其東川、芒部、烏蒙未可遽守也。”“未可遽守”的背后是糧草不繼，明朝無力維持在這些地區(qū)的長期軍政存在。此后芒部雖一度改土歸流，但旋即作罷，仍為土府。清朝在滇東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)土地開墾和礦政等多方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并能夠借助市場對整個西南地區(qū)的糧食進(jìn)行有效調(diào)配，這些都為該地區(qū)的軍政部署提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)支撐與資源保障。

最后，行省作為高層政區(qū)，必須依托統(tǒng)縣政區(qū)和縣級政區(qū)存在。清初，廳、州制度不斷演進(jìn)，成為更適宜少數(shù)族群聚居地域的政區(qū)形式。雍正年間，各地頻繁進(jìn)行政區(qū)改革，自皇帝到地方官員積累了大量以行政區(qū)劃為手段優(yōu)化地方治理的經(jīng)驗(yàn)。在清初滇東北的行政改革中，府廳州縣等各級政區(qū)相繼設(shè)立。這些有序的政區(qū)層級也有利于中央加強(qiáng)對地方的治理。乾隆四十八年，裁汰麗江府知事、改昭通府知事分防牛街一事，就是先由昭通府提出，經(jīng)迤東、迤西道商議，報(bào)布政使司，再報(bào)云南巡撫，經(jīng)云貴總督上奏，皇帝發(fā)吏部等議，最后由吏部議定施行的。無論是皇帝還是吏部，都難以掌握牛街這種偏僻地區(qū)的真實(shí)情況，因此該官員的任命與否，需由道、司、撫、督等地方官員層層審核。各省最終上報(bào)朝廷的意見，通常能夠更貼近地方治理的實(shí)際需求。另外，清朝主要取締了地方上威脅國家治理、有割地分裂傾向的大土司，不少聽命于清朝的滇東北土司依然得以保留，并延續(xù)至民國時(shí)期。

在滇東北開發(fā)治理的過程中，省府廳州縣政區(qū)體系的作用尤為重要。滇東北諸多從無到有的開發(fā)事業(yè)，無論是最初的官員估俸餉，還是地方各項(xiàng)工程的銀錢撥給，都離不開司庫、道庫支持。同時(shí)，地方州縣農(nóng)墾、礦政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也充實(shí)了云南司庫，除了不斷增加的田賦起運(yùn)，銅息銀也成為滇省司庫的重要收入。東川鼓鑄銅錢支付了大量本地兵餉，減輕了司庫負(fù)擔(dān)。另外，滇東北軍糧的采買、轉(zhuǎn)運(yùn)、貯存皆需要府廳州縣完成，有時(shí)還需道員協(xié)調(diào)，清朝政區(qū)與駐軍之間互相支撐的關(guān)系可見一斑。

清朝推動滇東北改土歸流的過程，也是這一地區(qū)實(shí)現(xiàn)由亂到治轉(zhuǎn)變的治理歷程。對清朝君臣與本地百姓而言，實(shí)現(xiàn)滇東北的長治久安、維護(hù)西南乃至清朝統(tǒng)一多民族國家的完整都使得這一決策勢在必行。滇東北治理體系的建立，是從基層到直省、中央的整個體制不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的過程。研究者對地方治理的考察與評價(jià)，應(yīng)該關(guān)注錢糧、基層官員設(shè)置等具體問題。

當(dāng)然，也應(yīng)認(rèn)識到，清前期對滇東北的成功治理，是建立在千百年來中原王朝與西南地區(qū)持續(xù)不斷的緊密聯(lián)系基礎(chǔ)上的。五尺道、夜郎道（南夷道）、石門道和烏蒙道都是中原入滇的重要通路，云南的兩大政治、經(jīng)濟(jì)中心——大理與昆明，也在與中原不斷交往交流交融的基礎(chǔ)上發(fā)展起來。正是在這兩大中心及交通道路的不斷帶動下，云南的政區(qū)建設(shè)才得以不斷完善。到清朝時(shí)，朝廷真正實(shí)現(xiàn)了在滇東北與滇西北這兩個云南的“偏遠(yuǎn)地方”改土歸流，與中原其他地區(qū)劃一設(shè)置政區(qū)，推進(jìn)了中原與西南邊疆的一體化進(jìn)程。

作者：孔迎川

來源：《吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2025年第5期

選稿：宋柄燃

編輯：汪鴻琴

校對：耿 曈

審訂：江 桐

責(zé)編：杜佳玲

（由于版面有限，文章注釋內(nèi)容請參照原文）

微信掃碼加入

中國地名研究交流群

QQ掃碼加入

江西地名研究交流群

歡迎來稿！歡迎交流！

轉(zhuǎn)載請注明來源：“江西地名研究”微信公眾號