清前期滇東北政區改革與地方治理研究——兼議清初西南政區設置的理念變化

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摘要：雍正初年，清朝積極推進對西南地區的經略與治理，改變了明朝在政區劃分上“犬牙交錯”的策略。滇東北地處川、滇、黔三省交界處，受到皇帝和地方大員的重點關注。東川、烏蒙（昭通）二府在這一過程中由四川省改歸云南省，完成了改土歸流。滇東北的省界得以厘清，府廳州縣政區體系得以建立。政區的設置與維持，需要依靠大量的文武力量部署，更需要充裕的錢糧保障。地方行政制度與駐防制度之間相互支撐，清朝以政區官員運行的錢糧供給體制是滇東北軍政部署建立的基礎。社會環境穩定后，清朝通過修繕道路、發展礦政、細化基層體制和發展文教等方式，推動了滇東北地區的全面發展。

關鍵詞：清前期；滇東北；行政區劃；改土歸流；地方治理

今滇東北地區在明代為烏蒙、鎮雄（芒部）、東川三土府之地，屬四川省；清代大部分時間在此設昭通、東川兩府，轄地為今天的昭通市、曲靖市的會澤縣和昆明市的東川區，北臨金沙江與四川為鄰，東接赤水河與貴州為界。清朝初年，東川、昭通二府由四川省改屬云南省。二府改屬的直接原因是雍正時期西南的改土歸流。馬大正、李中清等前輩學者已關注到清朝西南地區政區建置、政府收支 對地方開發的重要作用。近年來，國內學界對清初滇東北治理的研究集中在政區變化、改土歸流與社會發展等方面。清前期滇東北歷史也得到了海外中國史學界的關注，楊斌將鄂爾泰“武力廢除”烏蒙、鎮雄土司的過程作為“清代土司制度衰落”的重要案例；國外有的學者則關注了清朝在這一地區的經濟開發，特別是采礦政策。海內外對清朝西南政策的評價褒貶各異，但相關討論多在較為宏觀的地理空間中展開；對西南政區的討論也多關注“為什么要設置”方面，較少關注“如何得以設置”的問題。周振鶴提出，在農業社會中，經濟與軍事是政區置廢的重要影響因素。滇東北位于川、滇、黔三省交界處，是清初西南邊疆民族地區治理的重點地域，本文利用檔案、方志、清朝人政論等材料，試圖探討康雍乾乃至嘉慶時期，清朝在滇東北設置政區的條件——軍事、經濟和基層行政力量支撐，以及這些政區設置如何保障了滇東北的治理與開發，從而進一步明晰由明至清，西南政區設置經歷了由特殊向一般的理念變化。

一、康雍之際清朝西南政策變化與滇東北由川歸滇

康熙朝中后期至雍正朝，清朝對西南政策的調整主要受三方面影響：一是因應青藏形勢的變化，二是為保障西南地區的穩定，三是對開采西南礦產的需求。第一，康熙朝中葉，清朝對中原的統治趨于穩固，此后，清朝的地緣戰略重心開始向邊疆地區轉移。清朝與漠西蒙古在自西北、青藏直到川滇廣大地域上的博弈，成為康雍乾三朝統一多民族國家建構的重要內容。經西爐之役、“驅準保藏”和平定羅卜藏丹津青海叛亂后，清朝基本在康區取代了和碩特部的政治存在。清朝采取“興黃教以 安蒙古”的政策，因此需要穩定西南以拱衛青藏。第二，雍正朝初年，清廷重視厘清西南省界。雍正三年（1725）二月，云南布政使李衛奏稱云南與四川、廣西等西南諸省接壤之處，“地處邊徼，人雜漢苗，其間往往有地數百里、千余里，并未明某省管轄”，即便當年繪制輿圖之欽差亦不曾深入其地，“有爭殺搶掠之事，則兩省互相推諉；倘其中可以取利，則兩省文武官代為之爭”，必須清查判定，以專責成。雍正五年（1727）二月，雍正帝下諭：“滇、黔、蜀、粵四省接壤之區，猺猓雜處······地方文武官員往往以責任不專，彼此推諉，茍且因循，以致塵案莫結者甚多。”雍正帝令四省派員于各省接壤之地，勘明界址。第三，出于經濟開發方面的考量。康熙朝后期，清朝的滇銅產量下降，產自日本的“洋銅”也采買困難。清朝實行銀錢雙本位制的貨幣體制，缺銅鑄錢導致各地普遍出現錢貴銀賤的狀況，危及國家錢法，雍正帝甚至帶頭不再使用黃銅造器物。滇東北是產銅大區，也是滇銅京運路線的行經之地，亟須加強治理。而滇東北要設官施政，必須加強農業開發以裕錢糧。如云貴總督鄂爾泰在對東川的最初規劃中就言：“合郡隱漏田畝甚多······至于拋荒地土，半屬良田······先墾田萬余畝，雇工分種，明歲秋收即可得糧二萬石，除添放兵米外，用備修理，接濟廠民，諸事可以調劑。”總之，在滇東北改土歸流、設置政區，實現政府直接控制，推動地方開發治理，事關西南穩定與全國大局。

在滇東北地區，東川最早改土歸流。自康熙十八年（1679）起，東川土府因爭襲紛亂不斷，“兵連禍結，日尋干戈”，康熙三十七年（1698），東川府祿氏等請求改土歸流。清廷因之設置流官，設知府一員、經歷一員，屬永寧道。改土歸流之后，東川府仍隸四川，但其東為貴州，南與云南為界，北與成都相隔烏蒙、鎮雄及涼山等地方，距離遙遠，四川遙制困難，東川吏治狀況并未得到明顯改善。至雍正元年（1723），烏蒙祿氏土司仍未順服，東川“積案累累，皆外入逆境藏匿，屢提不應命”，川省發兵進剿，土酋則于各處把守抗拒，東川屢被劫掠。寄居東川的尋甸諸生段一臣只身說降土酋后，不受官祿，“惟建議東、昭改隸云南，庶足相制，具地圖、志稿呈于尋甸州”。雍正四年（1726）三月，雍正帝諭云貴總督鄂爾泰“四川烏蒙土司縱恣不法，擅擾東川府地方”，令其會同川陜總督岳鐘琪辦理。四月，黔省官員馮光裕提請將東川改隸云南，就近管轄。自此，東川改歸云南管轄。

通過上文可知，皇帝了解烏蒙與東川之間的密切聯系。雍正四年三月，鄂爾泰向皇帝稟告東川情形，又提及應將烏蒙移歸云南管轄，徐圖改流，皇帝仍令川滇協商辦理。六月，岳鐘琪回奏贊同烏蒙土府必須改土歸流，對川屬涼山地區之治理有利；鎮雄與烏蒙土府唇齒相依，勾連為亂，亦應隨之改流。十二月，鄂爾泰復奏烏蒙事宜，內稱其已于東川、威寧兩個方向陳兵，并令東川知府黃士杰深入烏蒙，向土弁祿鼎坤曉以利弊并打探情況。黃士杰隨后呈送祿氏詳文，內言烏蒙至成都1900余里，事務辦理多拖沓艱難，下情難以上達，情愿照東川例撥歸云南，雍正帝朱批允準。雍正五年，川滇兩省發兵，烏蒙土府歸滇，鎮雄土府隴氏亦向滇省獻土。清廷將烏蒙、鎮雄完全劃歸云南管轄。雍正七年（1729），烏蒙鎮總兵劉起元奏請烏蒙與川省地方以金沙江劃界，從而進一步明確了省界。劉起元說金沙江東南吞都等土地和彝人應歸滇省管轄，然而實際隸屬四川；金沙江西北阿驢等土地和彝人應歸四川管轄而實際隸屬滇省，其地歸烏蒙，故兩岸彝人得以彼此交結，往來難治。又各隔江之地，田土難丈，賦稅無征，管理鞭長莫及，若能劃江而屬，兩省各設駐防，滇川邊圉可靖。該奏議通過后，昭通西部與四川以金沙江為界的劃分正式確定下來。

二、支撐政區：雍正朝滇東北軍政體系的建立

隨著東川、烏蒙及鎮雄等地方改土歸流歸屬滇省，云南方面也展開了對滇東北更細致的部署，茲列舉如下。

雍正五年七月，鄂爾泰奏請，因巧家營靠近烏蒙，去府窎遠，設置一縣（后定名會澤），管轄馬書、弩革、米糧壩、以扯汛等處；者海地方，素通烏蒙，暗行不法，設典史一員，管轄革舍、阿固、伙紅等處；歹補地方，離府百里，山深箐險，設巡檢一員；則補地方，遠在江外，設巡檢一員，并在東川府添設教授一員，專司學校。雍正六年（1728）二月，清廷定烏蒙為府，米貼地方控扼大小涼山喉襟，設置一縣（后定名永善）；大關距府遙遠，設通判一員，為大關廳；魯甸地接東川，“彝猓雜處”，設巡檢一員，以司門戶，以查往來；鹽井渡遠通四川省，商賈往來，課賦攸關，亦設巡檢一員，司鹽務、糾察。鎮雄為散州，設州城于三股土目居中之地，并設吏目等；彝良有曠土荒田、鹽井礦廠，號為沖繁，設州同分理州務；威信為通川省門徑、烏蒙藩籬，設州判于此；母享地方地近川黔，道路通達，設巡檢一員。

雍正七年四月，清廷以會澤縣為東川府附郭，東川經歷分駐巧家。十月，清廷于烏蒙井底地方設置永善縣典史分駐。雍正八年（1730），清廷添設迤東道，駐尋甸，轄云南、曲靖、東川、烏蒙等十三府，管理轄區內訪緝逃盜、盤查錢糧和土司承襲等諸項事務。雍正九年（1731），清廷改烏蒙府為昭通府，增置恩安縣為附郭；魯甸設通判，置魯甸廳，將魯甸巡檢移駐副官村，司彈壓緝捕。雍正十三年（1735）八月，張允隨奏請，副官村距永善縣治八百余里，戶口頗多，戶婚田土之事巡檢尚能料理，一遇命盜大案，相驗緝拿仍歸永善縣審解；同時，魯甸的古寨兵民錯處，易生齟齬，且兵糧倉儲也需有文員辦理，故請將副官村巡檢移駐魯甸古寨，副官村設永善縣丞分駐，以便對命案進行檢驗。

綠營軍事駐防是清朝在云南實現改土歸流、設置政區的保障。清朝在昭通設置一鎮，總兵本標四營，其下分防東川、鎮雄者共參將2人、游擊4人、守備8人、千總12人、把總28人，額定兵丁6990人。東川營設參將1員，游擊1員，中軍守備、左軍守備、分防巧家右軍守備各1員，千總、外委千總各2員，把總、外委把總各6員，各軍分駐于大水塘、者海汛、五竜汛、巧家汛、索橋汛、則補汛、者那安機租汛等，下轄塘汛不等。

通過文武官員駐防，清朝的統治力量覆蓋了滇東北各處的戰略要地，如東川府作為土府心腹“主兵”之“六營長”駐扎的待補營、則補營、者海營、巧家營等地；又如作為“邊要”之地的巧家（處處均關險要，稍一疏防，即滋騷擾案牘繁多矣）和大水塘（黔蜀私通捷徑也，賊匪多由其地）等地。

雍正時期，清朝在西南地區增設了諸多政區，這一現象既與有清一代大部分時段，在“定額”觀念下保持政區數量基本穩定的指導思想頗有差異，又與明朝無法在西南土司地區常設府廳州縣流官體制形成了鮮明對比。這當然是緣于雍正帝與鄂爾泰等人堅定推行的改土歸流，但如上所述，政區的有效設置與維持，需要依靠大量的文武力量部署，更需要充裕的錢糧財政支撐。乾隆《東川府志》載，東川府每年文官共需役食、喂馬草料銀1157余兩，大致由云南省司庫撥銀一半以上，余下由本地存留銀發放。武職官兵每歲俸餉銀24300余兩，按季由省司庫下發；每歲糧米5200余石，由糧儲道安排本府、本縣倉分季支給，即由省司庫支給俸餉，本地府縣倉儲發給兵糧。昭通每年府署、經歷司廳、教授儒學共支銀2544兩，恩安縣主要官員全年共支銀1800余兩，縣署雜支經費又需100余兩。乾隆《鎮雄州志》載，鎮雄州每年總計文職衙門各項支出需銀3174余兩，總計武職衙門每年支出共需銀19010余兩，兵米尚且未計。萬歷之時，鎮雄的芒部土府每年僅納建武糧（“報銷糧”）230石。東川設置土府時，每年僅需折征銀150兩，起解威寧鎮撥充兵餉，即便康熙時期改土歸流后，因未能清丈田地，每年也僅能征銀314余兩。如果仍維持這種規模的地方收入，設置大量官員、兵丁，對地方與云南省都是極為沉重的負擔。因此，清朝必須重建滇東北治理體系的經濟保障。

三、各級政區承辦：滇東北軍政體系的經濟保障

高王凌指出，康熙朝后期到乾隆朝前期，清政府發現了人口不斷增長的問題，因此推行更加積極的經濟政策。其主要表現為鼓勵開墾、加強欠發達地區墾種、鼓勵多種經營、發展礦業與鼓勵貿易流通。與之相伴的是以加強地方行政為主要表現的政府職權擴大，如增設官員、組建基層組織，以財政力量支持地方發展與建設，重視市場與政府之間的相互配合。清前中期，田賦是政府最重要財政收入項目，占全國總收入的近3/4。盡管礦政逐漸發展，但在清中葉以前特別是該地發展之初，田賦錢糧的大幅增長，才是清朝能夠維持滇東北有效治理的基礎。以東川府為例，雍正四年改隸云南后，知府黃士杰主持丈量起科，初由府征，設會澤縣為附郭后，率由縣征。雍正四年，東川府丈出碧谷壩、小江、可柯上下則田13100余畝，額征歲米2340余石，除搭放東川營兵糧外，余米撥西林書院使用。至雍正十一年（1733），經過不斷清丈、開墾及新收宣威州撥付村地等，東川府總共征收正耗米2295余石，條編銀1177余兩；又征地稅銀等項2038余兩，以銀七錢三征收，供府屬官役使用。乾隆二十五年（1760），東川府又陸續丈量、開墾土地，合計實征民賦田地2053余頃，實征秋糧米4635余石，實征條編、折色、牲稅等銀2217余兩。乾隆元年（1736），昭通府（轄恩安、鎮雄、永善等三州縣及大關、魯甸二廳）額征銀共1952余兩，夏稅、秋糧米、蕎共52476余石，起運司庫1366余兩白銀。昭通府額設官俸食銀3596余兩，除585余兩由本地存留銀發放外，其余魯甸廳及恩安、鎮雄、永善等州縣不敷銀兩，由布政使司撥給。

雍乾時期，滇東北作為“新辟夷疆”，清朝在此設重兵駐扎，大量軍隊需要充足的糧餉維持。從前述可見，滇東北本地征收錢糧半數以上要起運司庫，余下大部分要供應衙署開支，僅有部分米蕎可作兵糧貯倉，距滿足昭通、東川兩地所需兵餉缺口很大。因此，清朝迅速建立了滇東北的軍餉供應體系。乾隆元年，在戶部核議的昭通鎮本年兵糧采買事宜題本中可見，昭通鎮兵丁4400名，歲需米15840石，配放蕎7920石，折米3960石，實需米11880石。據昭通府報稱，昭通鎮歲需兵米除采買蕎石配放，并計各廳縣倉米儲備外，請布政使司撥府廳縣銀22000兩，買米11000石，領款后由各地委員赴黔、蜀產米地方采買挽運。云南布政司認可昭通府的方案，稱迤東道庫現存銀兩應盡數發放，購買蕎麥，并再于司庫地丁銀內動支22000兩，發給昭通府4000兩白銀，買米2000石；發給大關同知7000兩白銀，買米3500石；發給魯甸通判4000兩白銀，買米2000石；發給恩安縣3000兩白銀，買米1500石；發給永善縣4000兩白銀，買米2000石。各府廳縣應迅速支領、采買，務必于本年歲底、來年春初趕運到倉，以備支放，采買完后將米價、運費若干，分析水路程站據實造冊詳報核銷，有余繳返還給司庫，不敷詳請找補。從乾隆九年（1744）戶部題報昭通、東川秋收欠糧事中，可以觀察到昭通等赴川省采買兵民米糧的狀況。此時因銅礦獲益，昭通采買米糧所需款項在滇省銅息項下支出。四川方面委員前往川東一帶（從下則奏銷題本可見，平常年份主要由瀘州采買），查照市價公平購買，雇船運至永善縣黃草坪及大官廳鹽井渡，之后由旱路轉運。雍正時期，云貴總督高其倬曾預計，“數年之間，昭通開墾漸廣，產米漸多，即可無需增價”，實際上二十年后，昭通雖田土開辟，產米較多，但因銅礦開發、運輸等因素，人民聚集，商貿漸繁，仍需從黔蜀大量購糧。乾隆十七年（1752），昭通鎮兵糧及運價共需銀26842余兩，采買兵米11193余石，買米數量與所需金額皆不減反增。可見，清前期滇東北的軍餉運作，需省、道銀兩支持，府廳縣官員負責辦理采買、轉運及倉貯等事，輔之以本地收納錢糧，外地采買的米糧則依賴黔、蜀兩省供應。

雍乾時期對滇東北本地的農業、礦業及商貿開發，以及云貴川整個西南地區的糧米采購體系，供應了滇東北地區大量的軍政人員部署所需錢糧。不過，這也容易讓人懷疑，對當地民眾而言，改土歸流之后，官府稅賦數額大幅增加，民眾能否承受，這種急劇轉變是否會激起本地民眾反抗。實際上，自雍正八年平定米貼、烏蒙之變后，滇東北保持了長期穩定。乾隆《鎮雄州志》的《藝文志》部分，保留了清朝從鎮雄土司接管該地時相當完整的文牘資料，可加強我們對清朝實現土司轄域向正式政區制度轉變的理解。雍正七年，鎮雄知州徐德裕條議鎮雄州初創事宜，內言“土府向來征收田賦，有草子、官房、廚房、酒房、座倉、折貢、遮穵、吐退、稗科等名色”，前任知州崔乃鏞任內田未清丈，雍正五年暫照“土府舊例征收”，共征米2534余石，此后又有頭人續報468余石，合計約3000石，又有編差等項九色銀248余兩。鎮雄作土府之時，其土弁征稅規模，并不低于前述清丈土地后初征田賦的東川府數額。這與鄂爾泰所言土司“雖依例輸糧，其實占踞私享者不止十余倍”也基本相符。

土司還會肆無忌憚地搶奪農民土地，龔蔭就注意過姚安府大姚縣土同知任意捏造賣照，搶奪土地之事。清朝在滇東北設置流官，參照江南樣式編制土地清冊，仔細查清田土稅額，還依例免去鎮雄的丁銀，對于州城建筑城垣及衙署、營房所占民地，照數撥補，及時免除占地田賦。徐德裕稟折之內述事十三條，事無巨細，涉及土地登記、賦稅征收等民生交涉諸項。滇東北銅礦的開發也可減輕本地兵餉負擔。東川設局鼓鑄銅錢后，乾隆八年（1743），清廷議準昭通、東川、鎮雄、尋沾等鎮兵餉以銀七錢三比例發放。但每年搭放過后，東川局尚余銀72000余串，三年積錢217800余串，經云貴總督張允隨奏請，自乾隆十一年（1746）后，滇東北諸鎮兵餉發放錢銀各半。

明清之際，西南土司坐大，互相紛爭、魚肉百姓，學界對此已有相當研究，本處不再贅述。相比于此前動蕩的環境，改土歸流并未顯著增加民眾負擔，百姓私產得以厘清、生活狀況得到保障，在此基礎上，清朝才能開展對滇東北的進一步治理。

四、清前期對滇東北的開發治理

經過改土歸流、政區改屬與軍政體系建設后，清朝實現了對滇東北的有力控制，具備了開發這一地區的基礎條件。除了不斷推動農業開墾外，清朝還大力改善滇東北交通條件和發展礦政，調整基層官員設置，營造更規范的法律環境，并且注重這一地區的學校、文教發展。這都是清前期政府設置政區、加強地方行政，實現養民等施政目標的體現。

（一）開拓道路，大力發展銅礦

秦朝時，滇東北有五尺道經過，其后又有漢夜郎道（南夷道）、唐石門道、元烏蒙道等修筑。明至清初，國家驛道主路不再經過滇東北，烏撒、烏蒙等地舊路逐漸荒廢。但改土歸流之后，隨著滇東北經濟，特別是銅礦運輸的發展，云南方面也在建設本地交通道路。如鎮雄地處荒遠，山川險峻，“商賈不通，食貨不至，大鎮四營軍糧仰于鄰屬，路險負重，挽運維艱”，雍正九年李至任知州后，遍訪本州父老，尋得本州白水江與四川筠連、高縣相通，又過阿路林有諸葛武侯南征通道，六日即可到達昭通。李氏經過與土目、府州縣官員溝通后，獲得了他們的支持，開路修橋，“中設四塘四店，煙火相望，頓使猛惡遠而毒霧消，千馬載運，振鈴連谷，商賈魚鹽，行吟答響，不數月而千百年之深林荒箐，履康莊而歌蕩平矣”。在武昌亞新地學社1939年發行的《云南省明細地圖》中，該路仍清晰可見。昭通也在烏蒙叛亂被平定后，“日益繁興······遂為交通川黔之大道”，形成了通四川、貴州及昆明的多條大路。雍正朝，東川府設置湯丹至尋甸、會澤的運銅驛路，乾隆帝還曾一度開發金沙江水路運銅。雍正十三年，據云南巡撫張允隨奏，云南自省城至沾益路皆平坦，自沾益松林驛以北經宣威、威寧至昭通之路難行，此500余里路途業已修繕，牛馬車可直達昭通；又修通四川高縣至鎮雄牛街之近路，“并于沿途設立塘汛、店房，撥兵招民住坐，以保行旅”，有效降低了商品、官糧的運輸成本。同時，昭通還興修水利，開墾水田萬畝。藍勇對清代滇銅京運的復雜路線加以梳理考證，其中與滇東北相關的主要道路有石門舊道（從會澤、祿勸縣各廠的銅匯聚東川府，然后從陸路經魯甸到昭通，北運到豆沙關。水運由鹽井渡經橫江水運到敘州府）、黃草坪金沙江水路（從昭通經灑魚、永善縣城、新店臺到黃草坪，再走水路到瀘州）、奎香路（從東川府到魯甸店，經過昭通到奎鄉店，再從奎鄉經鎮雄牛場、芒部等地，經威信到永寧）和烏撒入蜀舊路羅星渡支線（由威寧到鎮雄，然后經古芒部等地，經四川珙縣洛亥到羅星渡，再至瀘州）等四條。這些道路基本上都在雍正朝至乾隆朝初年開通，使得滇東北山高谷深、不通舟楫的狀況得到了極大改善，不僅便利了滇銅運輸，而且保障了米糧、百貨流通。因有政區設置，官員常駐，這些道路也能夠得到更及時的修繕。嘉慶十七年（1812），會澤縣小江大橋沖塌，該橋為湯丹、大水溝等銅廠運銅要路，當地即刻維修，款項由府報司，經布政使司委員查實后報銷。

滇東北政治、交通與社會環境的改善，促進了滇銅產量的增加。雍正一朝，滇銅產量就從“歲出銅八九十萬斤”，發展到“不數年且二三百萬”，有的年份甚至突破400萬斤，其中以東川、昭通各廠為主。滇銅大量且穩定出產，使清朝得以擺脫對洋銅的依賴，轉為完全使用滇銅。滇銅京運不僅支撐了清朝對西北用兵的貨幣需求，而且維持了清朝百余年的財政金融體系，更促進了云南與內地的一體化。筆者認為，雍正帝始終堅持烏蒙、鎮雄歸滇，就是出于以云南一省統籌產銅、鼓鑄、運京的考量。這亦是行政區劃受到經濟區影響、順應經濟管理需要的反映。

（二）調整體系，規范法律環境

隨著滇東北發展形勢的需要，清朝繼續調整地方官員設置。“木欺古二十一寨”是東川府“孤懸”金沙江外的所謂“新附夷地”，為金沙江疏浚工程扼要之處。乾隆五年（1740）清廷于此添設塘汛，駐兵百名，并將則補巡檢移駐于此，新建衙署用款由司庫銅息銀撥放，軍糧則由會澤縣于木欺古四站以內地方采買，銀兩由司庫正項撥給，附入昭通鎮買米案內。隨后金沙江疏浚未成，木欺古官兵、巡檢等撤回，就近歸巧家營經歷專管、會澤縣兼管、東川府統轄，并令每寨各舉頭目一人，管束夷眾，堵御滋擾。一切案件由經歷就近驗明，移交縣衙辦理。乾隆四十八年（1783），清廷因已成為交通樞要的牛街無專官管轄彈壓，設置昭通府知事一員。嘉慶十六年（1811），清廷又因東川府轄區范圍廣闊，夷漢雜處，人口聚集，貿易、礦業發展，故將大理同知裁汰，添設巧家同知，置巧家廳，管理原巧家經歷及則補巡檢地方錢糧命盜等案，由府核轉；則補巡檢移駐者海，者海典史移回府城辦案，一切興建衙署需銀5079余兩，由東川府、迤東道核銷，報司庫鹽務盈余款內開銷。

滇東北政區設置，不僅有利于經濟開發，而且為當地漢夷民眾提供了更明確的糾紛解決機制和更規范的法律環境。康熙朝初年，有官員描述清朝對西南山區土司地區少數族群的治理原則：“凡有嘯聚劫殺侵犯地方者，自當發兵剿除；其余苗蠻在山箐之中自相仇殺，未嘗侵犯地方，止須照舊例令該管頭目講明曲直······處置輸服，申報存案。”土司權力很大。乾隆五年，昭通魯甸地方夷人之間因口角引起一起命案，魯甸通判派仵作驗傷，恩安縣審明收監后上報昭通府，再由府報按察司，然后由臬司報巡撫，最終抵達刑部。這種多層復核制顯然要優于放權于土司辦理。

（三）興辦教育，推動文化發展

清朝通過開設學校、修建書院、增加學額等方式，推動滇東北文化發展。雍正五年，清朝設東川、昭通二府及鎮雄州、永善縣教職，取進童生額數東川、昭通各10名，鎮雄、永善各8名。清代，外放各省的學政三年一任，到任第一年舉行歲考，次年舉行科考，生員經過歲、科考試后，才有資格參加鄉試。乾隆九年，因東川、昭通二府生童歲、科兩次遠赴曲靖考試，路途險遠，清廷令東川府學、昭通府學、鎮雄州學、永善縣學等生童的歲、科考試一次考完，不再分兩年舉辦。雍乾時期，清廷積極推動書院向邊疆民族地區擴展，滇東北亦不例外。這一時段，東川府建西林、日新、金鐘三書院，昭通府建立昭陽、鳳池書院，鎮雄州建奎垣、墨池書院。滇東北開設了大量作為初等教育機構的義學，以今昭通地區為例，清代共設置義學65處，在各州、縣、廳駐地及彝良、威信、米貼、吞都、副官村等各處人口聚集之處皆設。

五、結語

清前期，清朝在滇東北的政區改革可謂卓有成效，當代云南省東北部政區的層級、轄區范圍、邊界甚至形狀等各要素，仍在很多方面沿襲了清朝設置。不少州縣分防駐地，至民國時逐漸發展為巧家縣（巧家廳）、靖江縣（副官村）、彝良縣（彝良）、鹽津縣（鹽井渡）、威信縣（威信）等正式政區，即可佐證雍正時駐地選址及轄區之合理性。

總結起來，可以從幾個方面對清前期的滇東北治理加以思考。首先，宏觀而言，清朝始終堅持中原與邊疆并重。在“大一統”政治理念影響下，清朝把蒙古、西藏和西域等地區重新納入統一管轄之下。河西、河湟以至川滇這些直省與藩部接壤地帶，作為清前期經略西陲的前沿與支撐，得到了空前重視。滇東北地接三省，又可聯通康藏，向西與滇、藏、青海形勢息息相關，向東則事關黔楚穩定，牽連長江沿線乃至中原安定。清朝又有加強滇銅管理和發展地方經濟的考量，這些都是此處行政區劃受到中央和地方高度重視的原因。一時之間，高其倬、鄂爾泰、岳鐘琪等康雍之際的重臣良吏匯集此處，推動了滇東北政區改革的有效進行。

其次，從明清易代的視角看，相比明朝，清朝對滇東北等西南地區的控制力明顯加強。清初完成了布政司省制向督撫省制的轉變。在明朝地方“三司”體制之下，作為民政領導的布政使司雖統轄各州縣，但其職責重在賦稅和錢糧，對滇東北土司聚集又錢糧匱乏的地區治理缺乏動力。都司衛所又無權干涉民政，反而常因武弁臨民而加劇動蕩。只有在明中后期，身兼民政、錢糧與安定地方職責的督撫、巡按這種新的省級官員出現以后，穩定各省窎遠難治的邊界地區和厘清省界才有了可能性與必然性。萬歷中期，云南巡按鄧渼就在《請巡撫兼制東川疏》中，提出東川必須改歸滇省管轄方可圖治，即歸云南巡撫統轄。但明朝督撫省制尚未形成，明中后期形勢又愈加動蕩，滇東北這一“不毛之地”不可能受到重視，鄧氏的建議自然也如石沉大海。另外，明朝也無力在這一地區正式設置政區。明太祖就曾嘆曰：“云南之地，如曲靖、普安、烏撒、建昌勢在必守；其東川、芒部、烏蒙未可遽守也。”“未可遽守”的背后是糧草不繼，明朝無力維持在這些地區的長期軍政存在。此后芒部雖一度改土歸流，但旋即作罷，仍為土府。清朝在滇東北地區實現土地開墾和礦政等多方面的經濟發展，并能夠借助市場對整個西南地區的糧食進行有效調配，這些都為該地區的軍政部署提供了堅實的經濟支撐與資源保障。

最后，行省作為高層政區，必須依托統縣政區和縣級政區存在。清初，廳、州制度不斷演進，成為更適宜少數族群聚居地域的政區形式。雍正年間，各地頻繁進行政區改革，自皇帝到地方官員積累了大量以行政區劃為手段優化地方治理的經驗。在清初滇東北的行政改革中，府廳州縣等各級政區相繼設立。這些有序的政區層級也有利于中央加強對地方的治理。乾隆四十八年，裁汰麗江府知事、改昭通府知事分防牛街一事，就是先由昭通府提出，經迤東、迤西道商議，報布政使司，再報云南巡撫，經云貴總督上奏，皇帝發吏部等議，最后由吏部議定施行的。無論是皇帝還是吏部，都難以掌握牛街這種偏僻地區的真實情況，因此該官員的任命與否，需由道、司、撫、督等地方官員層層審核。各省最終上報朝廷的意見，通常能夠更貼近地方治理的實際需求。另外，清朝主要取締了地方上威脅國家治理、有割地分裂傾向的大土司，不少聽命于清朝的滇東北土司依然得以保留，并延續至民國時期。

在滇東北開發治理的過程中，省府廳州縣政區體系的作用尤為重要。滇東北諸多從無到有的開發事業，無論是最初的官員估俸餉，還是地方各項工程的銀錢撥給，都離不開司庫、道庫支持。同時，地方州縣農墾、礦政經濟的發展，也充實了云南司庫，除了不斷增加的田賦起運，銅息銀也成為滇省司庫的重要收入。東川鼓鑄銅錢支付了大量本地兵餉，減輕了司庫負擔。另外，滇東北軍糧的采買、轉運、貯存皆需要府廳州縣完成，有時還需道員協調，清朝政區與駐軍之間互相支撐的關系可見一斑。

清朝推動滇東北改土歸流的過程，也是這一地區實現由亂到治轉變的治理歷程。對清朝君臣與本地百姓而言，實現滇東北的長治久安、維護西南乃至清朝統一多民族國家的完整都使得這一決策勢在必行。滇東北治理體系的建立，是從基層到直省、中央的整個體制不斷發現問題、解決問題、實現發展的過程。研究者對地方治理的考察與評價，應該關注錢糧、基層官員設置等具體問題。

當然，也應認識到，清前期對滇東北的成功治理，是建立在千百年來中原王朝與西南地區持續不斷的緊密聯系基礎上的。五尺道、夜郎道（南夷道）、石門道和烏蒙道都是中原入滇的重要通路，云南的兩大政治、經濟中心——大理與昆明，也在與中原不斷交往交流交融的基礎上發展起來。正是在這兩大中心及交通道路的不斷帶動下，云南的政區建設才得以不斷完善。到清朝時，朝廷真正實現了在滇東北與滇西北這兩個云南的“偏遠地方”改土歸流，與中原其他地區劃一設置政區，推進了中原與西南邊疆的一體化進程。

作者：孔迎川

來源：《吉林師范大學學報》2025年第5期

選稿：宋柄燃

編輯：汪鴻琴

校對：耿 曈

審訂：江 桐

責編：杜佳玲

（由于版面有限，文章注釋內容請參照原文）

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