中國城市報專訪中國社區發展協會會長陳越良：盤活閑置空間，破解社區養老服務設施不足難題

近期，自然資源部、民政部、國家衛生健康委三部門聯合印發《關于深化自然資源要素保障 支持養老服務改革發展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），為積極應對人口老齡化國家戰略注入實操性政策動力。文件核心直指“降低用地成本、盤活存量空間”，明確以“社區生活圈”為基本單元布局養老服務設施，鼓勵“住宅+養老”“商服+養老”“醫療+養老”等土地混合開發和空間復合利用模式。

近日，由中國社區發展協會主辦的2026中國社區足球超級聯賽大連分站賽大都會人壽“迎春杯”邀請賽暨社超大集圓滿收官。

這一政策將如何改變中國社區養老圖景？能否破解設施不足困局？背后又蘊含著怎樣的城市治理智慧？近日，中國城市報記者專訪中國社區發展協會會長陳越良，就相關問題展開對話。

中國城市報：三部門聯合出臺的《若干措施》，核心是“降低用地成本、盤活存量空間”。從您深耕社區發展的視角看，這份文件對于破解當前社區養老服務設施不足的難題而言，最關鍵的意義是什么？

陳越良：國家統計局數據顯示，我國60歲及以上人口數量已突破3.23億人。在此背景下，社區養老服務體系的承載力與質量，更加直接關系到老年人的晚年福祉。《若干措施》的出臺，標志著我國養老服務體系改革邁入以“空間治理創新”驅動“整體服務效能提升”的新階段，實現了從“資源受限”到“要素激活”的根本性思維轉變。

當前社區養老設施不足，表面是“缺地缺房”，深層是傳統資源配置方式與快速老齡化社會需求的結構性錯配：城市核心區域土地稀缺，單獨劃撥養老用地成本高、周期長；而大量閑置商業辦公用房、工業廠房、社區邊角地、閑置校舍處于“沉睡”狀態，形成鮮明反差。

新政策直面民生痛點，通過“混合開發、兼容建設、功能復合”等機制，將養老設施從“獨立配套項目”，轉變為響應社區全齡需求、與日常生活深度交融的“公共空間有機組成部分”。這是一場從“增量擴張”到“存量活化”的系統性變革，尤其在老舊社區、城市建成區，大規模新增專門用地已不現實，混合利用模式通過功能疊加，能提升既有空間利用效率。

將閑置社區底商、舊辦公用房等“沉睡資產”，合規改造為嵌入式養老機構、日間照料中心，既能節約土地、資金和時間成本，更能讓養老服務嵌入“五分鐘、十五分鐘生活圈”，與日常生活動線無縫銜接，增強服務的可及性與親切感。

當然，政策落地仍需細化配套規則，尤其在產權整合、跨部門消防驗收、運營補貼等方面，有待各地探索明確。《若干措施》為社區養老服務的高質量發展，提供了一個兼具創新性與可操作性的關鍵支點，下一步考驗的是各地如何將新理念、新工具轉化為具體社區實踐。

中國城市報：政策大力鼓勵利用閑置商業、辦公、老舊小區邊角地等存量資源改造養老設施。在您看來，社區層面盤活這些“沉睡資產”最大的動力和阻力分別是什么？

陳越良：盤活存量資源改造養老設施，是推動城市空間從“資產持有”向“價值創造”與“福祉供給”的轉型，動力與阻力并存，且相互交織，本質是一場涉及產權、規劃、運營及社會觀念的系統工程。

最大的動力，源于三個層面的“壓力—引力”轉換。首先是城市高質量發展的“治理壓力”。在土地資源緊約束背景下，大量低效閑置空間成為城市更新的“負資產”，將其轉化為普惠性養老設施，既能提升空間效能、優化社區布局，又能響應老齡化治理需求，成為基層政府破解“地從哪里來、服務如何落地”的重要抓手。

其次是銀發經濟崛起的“經濟引力”。隨著老年人口消費能力與意愿的提升，養老服務市場的穩定性與現金流潛力，吸引著社會資本的參與。改造閑置空間為養老設施，既能為資產持有方帶來長期穩定收益，還能帶動周邊醫療、護理等關聯消費，激活社區經濟“微循環”，這是市場主體參與的根本動力。

此外是社區共同體再造的“社會合力”。閑置空間往往是社區的安全隱患與管理盲區，將其改造為養老“福祉空間”，能提升居住環境品質，讓有老人的家庭感受到關愛，增強居民對社區的認同感與歸屬感，凝聚民意共識，為項目落地掃清社會阻力。

最大的阻力則表現為三重“結構性矛盾”。一是“分散產權”與“整合運營”的矛盾。存量資源產權多分散，而養老設施改造運營需統一規劃、集中投入、長期穩定，產權分散與利益多元的現狀，導致協調成本極高，不易推進項目。

二是“非標改造”與“規范審批”的矛盾。商業、辦公建筑的原始設計，與養老設施的日照、無障礙、消防等規范存在天然差異。按新建標準改造經濟技術不可行，尋求彈性審批又缺乏明確細則與協同機制，導致項目在驗收、備案等環節卡殼。

三是“前期投入”與“長期可持續”的矛盾。存量改造雖無土地成本，但結構加固、適老化改造等初期投入巨大；而普惠型養老服務微利、長效，投資回收周期長。缺乏成本分攤、專業運營及復合盈利模式，易讓項目陷入財務危機，造成資源二次浪費。

面對發展中的動力與阻力，中國社區發展協會圍繞“系統性解決方案的催化者與賦能平臺”定位，通過示范項目與技術指導，降低跨界合作成本，樹立可復制范式。打造共益型示范項目，探索資產信托托管、整合基金等模式，明確權責利險分配。編制適配性技術指南，提供改造方案與政策溝通模板，降低合規風險。構建全周期財務運營支持體系，建立測算模型與運營資源庫，培育專業運營能力，形成穩定生態合作。

中國城市報：針對《若干措施》中“以社區生活圈為單元”規劃布局的要求，中國社區發展協會如何搭建平臺，促進跨行業、跨領域合作，推動復合型養老模式落地？

陳越良：“以社區生活圈為單元”，核心是重構“資源—服務—人”的精準響應鏈路，形成有機服務體系。協會的核心作用，是彌合“規劃與運營”“部門與社區”“技術標準與人情溫度”的斷點，推動復合型養老從空間概念成長為服務生態。

協會將圍繞三個層面，形成“平臺賦能—生態構建—可持續運行”的閉環。通過構建“資源耦合矩陣”，推動規劃從“靜態藍圖”轉向“動態適配”。協會將搭建“政策—技術—資本—服務”四維對接平臺，設立“生活圈規劃創新實驗室”，聯合相關機構研發“復合型養老設施模塊化技術導則”，制定“商服+養老”等模式的具體解決方案，降低資本進入成本。同時，建立“社區資源匹配數據庫”，用數字化工具整合資源與需求，為精準投放服務提供決策支持。

同時，創新“協同治理機制”，打破跨領域合作壁壘。復合型養老涉及多部門、多主體，協會將推動形成“合作合約范本”，界定各方責任、收益與風險；定期組織“跨界聯席研討會”，邀請職能部門與運營方開展面對面協商，推動形成地方可操作的實施細則。

此外，培育“社區社會企業”，激發內生動力。協會將支持社區服務機構、物業公司轉型為具備自我造血能力的社會企業，整合社區潛在勞動力提供貼近性服務，將部分利潤反哺社區公益金。同時，探索聯動“社區養老創新基金”，為優質項目提供啟動資金、低息貸款，支持智慧養老適配、適老化改造等關鍵環節。

中國城市報：低成本獲得空間只是第一步，如何確保普惠型社區養老設施長期、可持續、高質量運營，避免“建得起、用不好”？

陳越良：這是社區養老發展的核心挑戰。不少普惠型養老設施陷入“初期熱鬧、后期冷清”的窘境，根源是未能調和“公益普惠屬性”與“運營市場可持續性”的張力。具體表現為三重矛盾：一是單一化收入與持續性投入的矛盾。很多站點過度依賴政府補貼，市場化服務開發不足，“自我造血”能力弱，外部資金波動易導致運營困境。二是同質化供給與多元化需求的矛盾。服務集中在助餐、日間照料等基礎層面，專業康復、認知癥照護、心理慰藉等高附加值服務短缺，缺乏市場競爭力。三是人力密集特征與成本控制的矛盾。養老行業人力成本高，普惠收費水平下，難以吸引留住專業人才，制約服務質量。

要破解發展難題，需摒棄“等靠要”的福利化思維，構建“政府保基本、市場供多元、社會廣參與、科技提效能”的復合型模式，建立“雙軌并行”體系。

“基礎服務軌道”聚焦公益兜底，面向高齡、失能等剛需群體，提供普惠性服務，建立“政府補貼+社區支持+使用者承擔”的多元成本共擔機制，通過標準化采購嚴控成本。

“增值服務軌道”激發市場活力，面向低齡健康老人，開發康復訓練、健康管理、老年大學等個性化服務，按市場規律定價，形成的收入作為“自我造血”核心來源，反哺基礎服務。

這種模式已在多地驗證可行：廣東清遠某養老服務中心，在保障普惠助餐的同時，開發助浴、短期托養等付費項目，實現保本微利；山東沂源通過縣、鎮、村“1+3”補貼體系保障基礎運營，探索“積分兌換”“產業反哺”模式激活內生動力。

中國社區發展協會將圍繞“可持續運營解決方案的整合者與推廣者”這又一項定位，重點做好以下工作：提煉推廣“優秀案例庫”，將有效經驗模塊化、手冊化，提供實操工具；搭建“政—社—企”對接平臺，促進運營機構與設施資源精準匹配；牽頭研制團體標準，引導行業規范化、專業化、品牌化發展，助力普惠型養老設施實現“建得好、用得久、質量高”。

原標題：盤活閑置空間 破解社區養老服務設施不足難題——訪中國社區發展協會會長陳越良

■來源：中國城市報記者 張永超

■內容編輯：杜汶昊