從地方兩會經濟增長目標展望全國兩會，CMF專題報告發布

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3月1日，CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第115期）于線上舉行。

本期論壇由中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席楊瑞龍主持，聚焦“從地方兩會經濟增長目標展望全國兩會”，來自學界、企業界的知名經濟學家王一鳴、毛振華、李超、趙偉、羅志恒、劉曉光聯合解析。

論壇第一單元，中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員劉曉光代表論壇發布CMF中國宏觀經濟專題報告。

報告圍繞以下三個方面展開：

一、2026年地方兩會經濟發展目標

二、2026年地方兩會經濟工作抓手

三、2026年中國經濟與全國兩會期待

2026年2月春節前，地方31個省市區已經全部召開了地方兩會，也確立了整個地區經濟發展目標。經過前期的系統梳理，從中提煉出一些規律性、方向性的認識。第二部分將分析地方兩會確立的主要經濟工作抓手及有益經驗做法。第三部分，基于前述分析，對2026年中國經濟進行展望。此前已對2026年中國經濟作出過展望和預測，在地方兩會明確目標與抓手后，重新審視了對2026年經濟目標的判斷，重點關注全國兩會將在政策方向和導向上釋放哪些信號。

一、2026年地方兩會經濟發展目標

（一）地方經濟增速目標總體下調，經濟大省挑大梁作用凸顯

關于經濟增速目標，總體看地方經濟增速目標有所下調或者與2025年持平，按照2025年GDP規模加權平均下來總體下降了0.3至5%的水平，這折射出地方的發展信心相對不足，有可能影響到今年全國預期發展目標的制定。

規模前十的經濟大省增速目標設定相對偏謹慎，有所下調，但整體仍在5%及以上。若綜合考慮地方目標與加權目標，2026年經濟大省“挑大梁”的作用將更加凸顯，值得重點關注。例如，廣東省目標設定在4.5%-5%區間，而2025年未能實現其既定增長目標，故2026年需予以重點關注，其他省份情況類似。總體而言，增速目標仍保持相對穩定，未出現顯著下降，亦無明顯上調，整體呈現溫和下調態勢。

（二）地方設定的消費目標偏低，提振消費、擴大內需優先級不足

各地方設定的社會消費品零售總額增速目標主要集中在4%-5%區間，該目標雖高于2025年全國實際增速3.7%的水平，但總體仍下調了約1個百分點。究其原因，通過對各地區2026年目標、2025年目標及實際情況的對比分析可以發現，2025年各地普遍制定了較高目標，但基本未能實現。因此，2026年目標設定呈現“低于去年目標、高于去年實際”的特征，這反映出地方在提振消費方面仍具積極性，目標設定高于上年實際水平；而目標下調的原因在于上年目標未達成，導致信心相對不足。基于上述評估，提振消費仍需全國性政策持續發力，這是對消費目標的基本解讀與判斷。

（三）地方設定的投資目標下調，但加力推動投資止跌回穩

地方設定投資目標有所下調，重點都在加力推動投資止跌回穩。2025年全國投資出現了比較明顯的負增長，一半以上的省份投資出現負值，有些省份的跌幅還比較大。今年目前已公布投資目標的省份都保持了正增長的狀態，當然也有一部分省份沒有明確目標，從已公布的情況看普遍高于去年投資的實際情況，但總體上還是下調了2個百分點，尤其是一些債務重點省份的投資目標下調幅度更大一些，但所有的省份都旨在推動投資止跌回穩，從這個角度上今年投資的狀況會好于去年的實際情況。

（四）關于外貿，地方恢復設定外貿目標，顯示應對外部沖擊的信心回升

去年雖然中美貿易戰在4月份才開始開打，但在特朗普上臺后大家就預期到出口有一定的調整，所以去年很多外貿大省沒有公布明確的外貿目標，但經過2025年韌性的表現之后，2026年部分大省恢復公布了外貿目標。例如，廣東省將2026年進出口總額增速目標設定為3%左右，較2025年“穩量提質”的定性表述、未設明確數字的做法有明顯提升，這顯示出出口預期有所改善，市場信心有所增強。

（五）地方工業增速目標總體維持高位，但普遍收斂了預期

工業增加值增速目標主要集中在6%-6.5%區間，該區間相較于經濟增速及消費、投資目標總體仍維持較高水平，但普遍有所下調，且低于2025年各地區工業實際增速。在工業增速目標普遍下調、總體仍處高位的背景下，需重點關注經濟循環的暢通性。2024年底中央經濟工作會議指出，供強需弱矛盾較為突出，該局面今年或將延續。在此狀況下，部分地區工業運行情況可能出現新的問題與變化，值得高度關注。

（六）地方財政收入目標繼續保持低位，顯著低于經濟增長目標

地方財政收入目標繼續保持低位，今年保持基本平穩，總體下調0.4個百分點。主要各地方來看目標主要集中在2%至4%區間，有部分省份偏高，但大部分處在較低的區間，這一水平處于高于2025年全國收入的實際增速，但也有所下調。通過和經濟增速的對比，部分省份財政收入目標還是持續顯著低于經濟增長目標，只有少數省份高于了經濟增速。所以，這是從地方財政收入來看可能今年還是一個相對偏謹慎的預期，所安排的各項促消費、穩投資的政策也會偏保守一些。

（七）地方就業目標基本穩定，或需關注環渤海地區城鎮就業

今年31個地區公布的地方就業目標基本穩定，需要關注部分地區的城鎮就業情況。大多數省份的新增就業和失業率目標是保持不變的，體現了就業優先的政策導向。城鎮調查失業率目標相比2025年基本持平，主要集中在5-5.5%區間，20多個省份將2026年的目標設定在5.5%左右。但需關注部分地區的就業情況變化，環渤海地區部分省市區城鎮新增就業目標出現下調，重點地區就業形勢值得密切關注。

（八）地方物價目標保持穩定，均為2%左右，與2025年一致

從物價看，各省份物價目標基本一致，錨定2%中樞不變，但實際需求不足與物價低迷的問題仍待解決。地方層面政策抓手相對有限，主要依賴全國層面政策發力，如貨幣政策能否加快降準降息節奏、財政政策能否更加積極以切實穩定物價。當前推動物價合理回升的窗口期已然打開，2024年下半年以來，尤其四季度CPI、PPI指標已出現明顯回升跡象，CPI部分月份已接近1%水平。同時，LPR已連續較長時間維持不變，為商業銀行緩沖風險已預留約一年時機。2026年應充分利用物價反彈的有利條件，以及居民定期存款集中到期等討論較多的因素，把握寶貴窗口期，力爭推動CPI回升至1%-2%區間，促進PPI與GDP平減指數止跌回升。這是國內外環境均有利于物價企穩回升的難得時間窗口。

二、2026年地方兩會經濟工作抓手

基于地方兩會確立的主要經濟發展指標，部分地方為支持經濟發展目標，探索形成了有效的經濟工作抓手，即相應的輔助性政策工具。本部分主要介紹一些具有代表性的經驗做法。

（一）大力提振消費，服務消費擴容、區域特色深化

2026年社會消費品零售總額增速目標平均為4.7%，較2025年下調0.6個百分點。盡管2025年目標設定較高，但最終未能充分實現。2026年，多地政策重點從單一需求刺激逐步轉向增收、供給、場景三端協同發力的新舉措，旨在穩住傳統商品消費的同時，培育服務消費與新消費增長點。例如，廣東省支持各地開展首店經濟，舉辦更多首發、首秀、首展活動，有序擴大低空消費供給，大力發展賽事經濟、演藝經濟、會展經濟，并提出推動人工智能對存量實物商品市場的替代；北京市推動“老字號”煥發新活力，鼓勵平臺服務業務及新消費場景發展，同時發展賽事經濟；浙江省實施專業市場轉型升級，包括數智消費、悅己消費、銀發經濟等新型消費形態，以及大力發展“人工智能+消費”等活動；上海市提及首發經濟、夜間經濟、銀發經濟，并部署多項擴大消費的活動。經過去年探索，2026年消費目標雖有所降低，但整體目標達成率有望提升。

（二）推動投資止跌回穩，投資于物和投資于人緊密結合

各地區基本遵循傳統基建、新型基建與城市更新三大板塊，均設置了具體舉措，更加注重投資于人與投資于物的緊密結合。在投資于人方面，主要加強產業基礎設施建設，將人才作為產業提升的核心要素，同時提升民生類投資比重；在投資于物方面，重點加強新舊基建、產業投資及城市更新等領域。新型基建布局已較為明確，傳統基建則進入更新迭代的新階段，多地已出臺大規模傳統基建更新舉措。總體而言，2026年投資領域政策舉措更為扎實。特別是春節后，北京、上海已公布大量城市更新項目名單，無論是為實現“開門紅”還是為全年投資提供有效標的，均已開始系統謀劃部署相關項目。

（三）圍繞新質生產力布局產業，深化拓展“人工智能+”活動

多個省份將工業增長目標設定在6%及以上，仍屬相對較高的發展目標。所有省份均提及大力發展“人工智能+”或人工智能產業布局，并作出相應部署。各地區亦因地制宜發展新質生產力，包括推動傳統產業轉型升級、發展低空經濟等新興產業、培育量子科技等未來產業。上述方向與“十五五”規劃建議所確定的大格局保持一致，基本屬于地方層面的具體落實與轉化。“十五五”規劃建議稿的出臺，確立了整體框架，對產業發展具有重要指導意義，有助于提升2026年發展確定性。規劃確定后，前兩年存在的不確定性大為降低，確定性顯著上升，后續發展仍需地方持續探索。

（四）穩定房地產市場，實現止跌回穩

從政策舉措來看，總體延續上一年思路，繼續通過優化購房補貼、住房“以舊換新”深化住房公積金改革等措施釋放住房需求。房地產定調“控增量、去庫存、優供給”。地方政府更加側重優化增量，即在新供給中通過建設“好房子”、提供優質地塊等方式優化增量結構。二是盤活存量，強化保障，促進房地產止跌回穩仍然是各個地方穩定經濟發展的一個核心要求。

（五）加快存量隱性債務化解，嚴防新增債務風險

2026年是16萬億債務置換中6萬億隱性債務置換部分的收官年，多數省份都會加快推進化債，這也是預測2026年地方空間手段會增多的原因，因為大規模債務化解至今年已進入第三年，已化解相當比重。在舉措上，各地推動地方政府全口徑的債務風險監測，嚴防違規的新增債務，另外推動地方融資平臺轉型或者有序退出。在此過程中，部分平臺經近年探索已開始從過去的拖累作用轉化為發揮新的功能定位，為完善長效化債機制提供了有益經驗，2026年部分地方平臺或將開始體現新動能。

三、2026年中國經濟與全國兩會期待

通過前兩部分對地方發展目標和實際舉措的梳理，對2026年中國經濟和全國兩會有一些政策方向上的新期待。

（一）定性判斷：值得期待

2026年是“十五五”規劃的開局之年。一方面，我國經濟將延續2025年下半年基本走勢，受到消費需求不足、投資需求收縮、房地產市場調整、物價低位運行等幾大核心下行力量的影響以及外部風險因素的沖擊。另一方面，與2025年不同，2026年我國經濟發展將面臨三大全新機遇，逐步扭轉經濟下行趨勢，呈現出與2025年相反的“前低后高”走勢。

一是“十五五”規劃適度超前布局將打開全新增長空間，尤其是在投資方面扭轉經濟下行趨勢。二是微觀市場主體資產負債表修復包括股市的恢復，以及未來房地產市場止跌回穩后帶來的微觀市場主體的預期改善，以及行業反內卷的初見成效也會迸發新活力。三是更加積極的財政政策和今年比起適度更加寬松的貨幣政策蓄勢待發來支撐經濟回升向好。

（二）定量分析：仍有壓力

一方面，2026年中國經濟會逐步升溫，實際GDP增速和名義GDP增速實現雙回升，呈現前低后高的走勢。實際增速從4.5%回升到5.1%，名義增速回升幅度更大，會從3.7%回升到5.6%，這是相對樂觀的預期。但另一方面，從各地區增速目標的加權平均值來看，下降趨勢還是比較明顯的。2026年各地區增速目標加權平均值首次降至5.0%，在經驗上，全國實際增速平均低于該值0.3個百分點，這意味著最終可能增長4.7%。盡管4.7%還是在合理的區間內，但2026年作為“十五五”規劃開局仍期待相對更高更強勁的經濟增長。

（三）2026年經濟社會發展主要預期目標展望

2026年主要預期目標總體可能與2025年基本一致，存在三處潛在變化。其一，國內生產總值增長目標可能從5%左右調整到4.5%到5%的區間，這是基于經濟發展和地方兩會確定的目標綜合研判的區間目標，這也給我國應對內外部沖擊留出更大的空間。其二，城鎮新增就業指標存在兩種可能，建議設定更高或更強勁的增長目標，也可能繼續維持“1200萬人以上”的相對穩健目標。中央經濟工作會議提及制定城鄉居民增收計劃，城鄉居民收入增長與經濟增長同步的表述是否更為強勁，有待全國兩會進一步明確。其三，居民收入目標相關表述或需調整。綜上，目前可基本判斷經濟增長目標可能下調至4.5%-5%區間，而新增就業目標與居民收入目標這兩個關乎微觀個體的目標，期待在全國兩會政府工作報告中獲得更明確表述。其他目標預計與2025年基本保持一致。

（四）全國兩會期待

全國兩會期間仍有諸多值得關注的政策舉措。《“十五五”規劃綱要草案》將提請審議，這是引領未來五年高質量發展的總藍圖。去年公布的《建議稿》今年將形成正式規劃綱要，各界關注其能否釋放更多政策信號與具體舉措。《政府工作報告》將設定年度經濟工作目標并部署具體經濟工作，確保“十五五”順利開局。部分政策方向可前瞻展望，更多具體舉措有待政府工作報告明確。今年將審議多部重要法律草案，包括《生態環境法典》《民族團結進步促進法》等，體現國家治理現代化的法治建設進程。

民生保障與社會福祉歷來是兩會回應社會關切的重中之重，今年可關注以下方面：一是社保體系完善；二是城市更新具體推進方向與舉措；三是教育公平與質量提升；四是就業優先與權益保障，特別是新就業群體權益保護，過去幾年持續吸納失業壓力，但該群體工作不穩定性與權益保障問題或將在今年兩會中有所體現；五是房地產市場止跌回穩是否有新的政策舉措或全國層面的方向性定位。

從宏觀政策來看，今年尤需更加積極有為的政策發力，重點在于實施更加積極的財政政策。中央經濟工作會議已明確要保持必要的財政赤字、債務總規模和支出總量，全國兩會將公布具體赤字率水平及債務新增規模。這有助于統籌平衡地方兩會確立的經濟增長目標與財政收入目標，以及經濟增長目標下供需兩方面的關系，如投資和消費目標普遍低于工業增加值目標，是否會加劇2025年供強需弱的矛盾，均有賴于更加積極有為的宏觀政策進行調節。

第二方面是實施適度寬松的貨幣政策。2025年雖提出適度寬松的貨幣政策轉向，但實際全年降息幅度有限，尤其是五年期以上LPR降幅較小。2026年能否適時降準降息、特別是降低長期貸款利率值得關注。經測算，2025年規模以上工業企業資產回報率已降至3.5%，與當前五年期以上LPR水平持平，貸款利率亦為3.5%。在此情況下，企業難以愿意通過長期貸款融資部署具有長期規劃意義的建設投資。因此，長期貸款利率下調勢在必行，否則將強化短期融資傾向，不利于“十五五”規劃開局。唯有如此，方能真正將促進經濟穩定增長與物價合理回升作為貨幣政策重要考量并予以落實。

此外，全國兩會亦值得期待產業升級與發展新質生產力的更具體舉措。特別是市場關注政府對人工智能、低空經濟、商業航天、生物制造等前沿領域的具體政策支持與產業規劃，預計將成為兩會討論熱點，或能看到相比去年規劃的建議更具體的部署出臺。

關于“反內卷”工作，去年年中開始推進，下半年已初見成效。今年如何縱深推進，以及如何與優化營商環境協調配合，值得關注。通過政策引導、標準制定和市場治理，遏制“內卷式”競爭，提升企業盈利能力和創新動力，這對保持產業及大型企業層面的盈利能力和創新動力至關重要。消費者日益關注產品質量與安全性，尤其在新能源汽車領域，這是“反內卷”區別于簡單去產能的核心所在。

地方債務風險化解收官工作亦受關注。隨著化債工作進入關鍵階段，特別是“6+4+2”中的“6”即將完成、“4”已推進過半，下一步如何進一步明確地方債務風險化解舉措與長效機制，以及如何統籌規劃新一輪化債政策、理順地方債務與發展的關系，預計將在兩會期間進一步明確。這亦是多地關心的重要議題，因其直接關系到發展目標的實現。

最后一點是關于治理效能與法治建設。公眾期待通過數字化治理平臺提升社會治理效能，通過基本公共服務均等化提升治理精度。當前經濟社會發展已進入新階段，社會治理模式與治理效能亦面臨轉型。以“十五五”規劃開啟為契機，社會各界期望經濟社會發展進入更加良性的狀態，涵蓋消費者權益保護、群眾正當利益訴求保障及營商環境建設等方面。借助數字化時代與人工智能等新技術的舉措，能否改進原有治理模式值得關注。以往在統籌公平與競爭、平衡平均與平等等議題時，部分爭議源于技術手段的實現局限。未來隨著新技術發展與人民群眾對公平正義要求的提高，社會治理效能與法治建設有望規避原有討論困境，取得更好成效。

論壇第二單元，結合CMF中國宏觀經濟專題報告，各位專家圍繞“從地方兩會經濟增長目標展望全國兩會”展開討論。

中國國際經濟交流中心副理事長王一鳴指出，地方兩會顯示，31個省份對“十五五”經濟增速和2026年增長預期目標的設定更為理性務實，加權平均增長目標為5%左右，較去年下降0.3個百分點，改變了過去層層加碼、盲目追求增長速度的做法，更多注重從實際情況出發，兼顧需要與現實可能性，在推動量的合理增長同時更加關注質的有效提升。經濟總量前16位的省份中，除廣東設定在4.5%-5%外，其余均設定在5%以上，確保了中國經濟基本盤穩定；中部省份預期目標總體領跑，東部保持戰略支撐作用，西部和東北呈現追趕態勢，區域空間格局進一步優化。

各地更加聚焦擴大內需，將激活內需引擎放在重點任務之首，強調提振消費和擴大投資雙輪驅動。消費方面，著力提高居民收入、釋放服務消費潛力，北京、上海、浙江、安徽等地提出具體舉措，擴大消費重點正由商品消費轉向服務消費。投資方面，積極擴大有效投資，優化投資結構，提高民生類項目政府投資比重，實現擴大投資與消費結構升級、人力資本提升的良性互動。同時，31個省份均高度重視新質生產力發展，但需警惕新興產業和未來產業一哄而上造成的資源錯配和重復建設，地方政府應更多在基礎研究投入、創新生態建設等方面有為，而非直接配置資源。

中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、中國宏觀經濟論壇(CMF)聯合創始人聯席主席，中誠信國際首席經濟學家毛振華提到，中央政策保持連續穩定，貨幣政策和財政政策是核心工具，地方政府需在中央統一部署下發揮積極性和創造性，形成既相互競爭又相互協同的增長格局。2026年作為“十五五”開局之年和換屆前夕，地方政府主觀能動性充分激發，各項工作指標特別是增長性指標有望完成，但通脹指標回到2%仍存壓力。

地方政府應在五方面充分發揮作用：一是因地制宜發展新質生產力，避免同質化競爭，將要素優勢與支持民營企業創新、改善營商環境有機結合；二是扭轉房地產市場局面，盤活存量、提振價格，資產價格回升是經濟好轉的核心指標；三是貫徹投資于人理念，重點扶持中小服務業，消費券應向勞動力密集型服務行業傾斜；四是調整地方政府債務結構，優先償還拖欠企業特別是民營企業的債務；五是推進改革創新，鼓勵地方試點探索，破解復雜難題不能僅等待中央部署。

浙商證券首席經濟學家李超指出，研究地方兩會對預判全國兩會有輔助作用，但需明確中國決策是自上而下過程，中央經濟工作會議已定總體基調，地方兩會主要是落實中央要求。2026年經濟增長目標共識為4.5%-5%，雖較2025年回落，但相對“十五五”仍處過渡期較高增速；經濟走勢或呈前高后低，若一季度“開門紅”且結構轉型優先，后期增速可能逐步回落。

投資應聚焦結構性機會，服務消費領域重視“假日經濟”，隨著AI發展和“反內卷”推進，假期增多將帶動文旅消費。投資端關注新型政策性金融工具，其撬動杠桿效應大，可帶動基建和制造業投資轉正。物價方面，總量政策大幅寬松概率不大，但地緣政治動蕩可能導致能源及戰爭金屬價格“非合理回升”，需關注相關投資機會。結構轉型和新質生產力發展是重中之重，不必過度拘泥于具體增速數字，若在未來產業取得突破，即使增速略低亦可接受，中西部省份可依托上游資源潛力，與東部形成差異化發展格局。

粵開證券副總裁、首席經濟學家、研究院院長羅志恒指出，地方兩會釋放“中樞下移、務實進取”信號，31個省份加權平均經濟增長目標約5.04%，較2025年下調0.2-0.3個百分點，財政收入目標亦有所下移。西部省份增速持續領跑，經濟大省目標穩定在5%左右發揮壓艙石作用，“十五五”規劃明顯從速度競賽轉向質量優先。2026年經濟有望實現5%左右增長，出口市場多元化與結構升級、基建投資支撐是主要動力，但房地產調整進入關鍵第五年，能否止跌回穩至關重要。

2026年需重點解決三方面問題：一是擴大內需特別是提振消費，建議通過國有企業利潤上繳、提高上市公司分紅比例增加居民收入，并探索建立中央財政出資的居民工資增收引導基金；二是推動科技創新與產業創新深度融合，需資本市場改革容忍新業態，加大財政科技支出力度并理順中央與地方科創投入體制；三是防范化解房地產和地方政府債務風險，應加大中央轉移支付、提高地方舉債限額讓地方政府輕裝上陣，激發地方政府積極性以牽引企業和居民活力。財政政策需保障支出強度、優化支出結構從“以物為主”轉向“以人為主”，貨幣政策側重結構性工具支持消費、養老和科技領域。

申萬宏源證券首席經濟學家趙偉指出，2026年政策基調可概括為“積極務實”，擴內需仍是首要任務，但促消費從實物轉向實物與服務并重，投資目標區域分化明顯，新質生產力布局因地制宜，綠色與研發指標更趨量化。多地設定區間目標引發討論，歷史上2016年和2019年兩次設定區間目標均發生在內外部不確定性顯著上升、內部轉型攻堅階段，當前外部環境更趨復雜、“反內卷”需政策彈性、三中全會改革任務待落實，區間目標有利于為轉型改革預留空間，同時需重視經濟周期力量，經過多年調整周期已具備筑底改善基礎，政策需鞏固并激發這一力量。

2018年以來企業“內卷式”競爭加劇導致利潤率趨勢性下降，2024年9月政策全面優化后經濟壓力最糟階段止步于2024年，部分硬指標大底出現在2025年三季度，此后經濟呈現K型非典型復蘇特征——以價格修復為主、結構性分化突出、修復斜率較淺且易反復。市場以地產下行看空消費存在邏輯誤區，地產調整第五年左右消費傾向會領先收入改善，2025年三季度以來服務消費等領域已現韌性，2026年內需預期差可能大于外需。經濟核心問題在于循環阻滯，需從微觀主體財務狀況出發思考宏觀政策，改善地方政府、企業和居民的現金流量表與資產負債表，從根本上修復信心與底氣。